社區服務：社會化養老的末梢神經

□ 童 星 高釧翔

【養老服務專題】

社區服務：社會化養老的末梢神經

□ 童 星 高釧翔

社區服務是實現各方養老資源協同運作的紐帶，對于實現政府、市場、社會與家庭養老社會化中樞功能具有獨特地位和作用。推進養老服務社會化應當激活社區服務的末梢神經功能*本文用“末梢神經”意在突出社區服務的結構功能、運行機制及協同效應，對于實現政府、市場、社會與家庭養老社會化中樞功能具有獨特地位和作用。激活并強化社區服務的信息傳導、資源整合及協同運行末梢神經功能，或許是化解居家養老和機構照料這兩種養老方式社會化困境的有效路徑。。為此，要創新與完善社區養老服務管理體系、整合多方資源構建社區養老服務網絡體系、發展與完善社區養老服務社會支持體系，通過創新體制、機制、服務形式，引智借力，共駐共建等舉措形成強有力的外部保障，實現社會化養老的協同倍增效應，提升養老服務社會化水平。

社會化養老；社區服務；服務體系；運行系統

社區養老服務是在20世紀80年代開展社區服務的過程中發展起來的*李學斌：《我國社區養老服務研究綜述》，《寧夏社會科學》，2008年第1期。，既是緩解人口老齡化和家庭小型化趨勢下養老需求與供給矛盾、順應社會養老服務業發展新常態的客觀需要，也是通過拓展社區服務的公益性、福利性，推進基本公共服務均等化的應然選擇。

純粹的居家養老因屬于傳統的家庭養老方式而缺乏社會性，純粹的機構照料如果不和面廣量大的居家老人相聯系，亦不能滿足養老社會服務需求，均不屬于社會化養老*童星：《發展社區居家養老服務以應對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。。只有激活和強化社區服務的社會化養老末梢神經功能，充分發掘其信息傳導、資源整合及協同運行等末梢神經質效，才能化解現行居家養老和機構照料這兩種養老方式的社會化困境，推進政府、市場、社會與家庭多元互動與協同協作，提升養老服務的社會化水平，實現各方養老資源運行的協同倍增效應。

一、社區服務：實現社會化養老的應然選擇

作為典型的未富先老的國家，人口老齡化的挑戰要求我們必須未雨綢繆，積極應對。進入新世紀以來，黨和政府就高度重視面向老年人的社會福利和服務事業的發展。早在2000年，國務院辦公廳轉發民政部等10部委《關于加快社會福利社會化的意見》，明確提出發展“多種所有制形式的社會機構”的目標和設想，制定了社會力量舉辦社會機構的優惠政策，標志著我國包含養老服務在內的社會福利事業發展進入了一個新階段。2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(以下簡稱《意見》)是我國養老服務業發展史上重要里程碑。《意見》從指導思想、基本原則和發展目標上提出了總體要求。強調充分發揮政府作用，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系，滿足多樣化養老服務需求，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。堅持以政府為主導，發揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人享有基本養老服務的原則，提出養老服務對居家老年人實現全覆蓋，全國社會養老床位數達到每千名老年人35-40張，全國機構養老、居家社區生活照料和護理等服務提供約1000萬個就業崗位的發展目標。明確了六個方面的主要任務，即統籌規劃發展城市養老服務設施、大力發展居家養老服務網絡、大力加強養老機構建設、切實加強農村養老服務、繁榮養老服務消費市場和積極推進醫療衛生與養老服務相結合。出臺了完善財政投入、保險資金、民間資本的投融資政策，優先保障非營利性養老機構的土地供應政策，制定民間資本投資養老服務業在營業稅、所得稅及行政事業性收費等方面的稅費優惠政策，推進民辦公助，建立補助投資、貸款貼息、運營補貼、政府購買服務等補貼支持政策，完善養老服務人才培養，并在養老機構和社區開發公益性崗位，吸納農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員等從事養老服務等引導和扶持政策。《意見》還有許多亮點：明確了打造養老產業集群方向、解決了養老設施規劃落實問題、提出要開展公辦養老機構改制試點、高度重視農村養老服務、提出要推進醫療衛生與養老服務相結合、開展老年人住房反向抵押養老保險試點等等。推動從單純保障城鎮“三無”和農村五保老年人向為全社會老年人提供養老服務轉變；從僅管理非營利性養老機構向營利性和非營利性養老機構全行業管理轉變；從偏重發展養老服務事業向促進養老事業與養老產業共同發展轉變；從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉變；從單純培育發展向建管并重轉變，深化養老服務管理體制和運行機制改革*朱巍巍：我國養老服務業發展史上的重要里程碑——國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，《中國民政》，2013年第10期。。當前，我國發展養老服務恰逢經濟產業結構調整、大力發展現代服務業的宏觀背景，其為養老服務的發展提供了極好的機遇和外部條件，養老服務本身也成了現代服務業新的增長點，養老服務消費市場也成了擴大內需、促經濟增長新的著力點*童星：《發展社區居家養老服務以應對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。。

(一)推動養老服務由“補缺型”向適度“普惠型”轉變

長期以來，我國實行的是傳統的家庭養老，政府僅對無兒女、無收入來源的孤寡老人提供機構養老和資金補助，部分單位(包括機關、企事業單位和農村公社)還有內容不一、標準各異的老年福利，屬于典型的“補缺型”養老服務。首先，由于快速老齡化，根據權威部門發布的統計數據，截至2015年年底，我國60周歲及以上人口22200萬人，占總人口的16.1%，65周歲及以上人口14386萬人，占總人口的10.5%，失能半失能老人達3750萬人，占總人口的2.8%*《中華人民共和國2015年國民經濟和社會發展統計公報》，中華人民共和國國家統計局，2016年2月29日。，養老服務對象激增，需求浪涌。第二，獨生子女政策的實施和人口流動的加劇，導致家庭小型化、空巢化，傳統的家庭養老難以為繼。第三，近20年來我國社會保障體系建設的關注點一直在經濟保障而非服務保障，在養老領域就表現為養老保險不斷擴大覆蓋范圍，提高待遇標準，卻忽視了發展養老服務業。隨著國民經濟持續發展和人民生活水平不斷提高，現在政府不差錢，許多家庭和老人也不差錢，但有錢不一定就能購買到和享受到服務。養老服務需求的增加與供給的萎縮，迫切要求政府推動養老服務由“補缺型”向適度“普惠型”轉變，用包含家庭養老但又超越家庭養老的社會化養老服務方式填補養老服務供需之間的龐大缺口。

(二)促進政府、市場、社會與家庭的多元互動與協作

所謂社會化養老服務，并非完全排斥家庭養老服務。實際上，現在世界各國、以及可以預見到的未來相當長的一個時期內，絕大多數老人都還會以“居家”的形式養老，子女都還承擔著贍養老人的義務，后一點在包括中國在內的重孝道的東方社會尤甚。社會化養老服務超越家庭養老服務之處在于，在家庭成員老人自養、老伴互養、晚輩贍養的同時，還有“政府主導、社會參與和全民關懷”*渠崎：《成都市實施城鄉統籌戰略推進老齡事業發展》，《中國社會工作》，2009年第20期。，實現政府、市場、社會與家庭的多元互動和協作。首先，應明確政府的主導地位，在社會養老服務業發展過程中發揮好制度保障、政策導向、資助扶持、示范引導、監督管理等五個方面的作用*唐瑩：《養老服務業發展中的政府定位和政策取向研究》，http://www.cncaprc.gov.cn/info/558.html。。此外，政府還要做好外圍的服務和保障工作。例如，建立養老服務熱線、養老服務求助系統和救援系統，支持與鼓勵社會團體和企業積極參與養老服務業的發展。其次，要充分發揮社會力量參與，有效借助市場配置資源的優勢。一方面，為社會力量的介入留出足夠的空間，以充分聚集民間資源，動員全社會的力量；另一方面，積極探索養老服務機構公辦民營的路子，加快公辦養老服務機構內部管理方式、用人用工和收入分配等方面的制度改革，建立與市場經濟體制相適應的運行機制，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，鼓勵和支持不同所有制性質的單位和個人以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興建適宜老年人集中居住、生活、學習、娛樂、健身的老年公寓、養老院、敬老院等，為老年人創造良好的養老環境和條件*《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》(國辦發【2006】6號)，http://www.gov.cn/zwgk/2006-02/17/content_202553.htm。。再次，理順各類主體間的關系，實現政府、市場、社會與家庭多元主體的良性互動。一方面，明確政府職能與角色定位，逐步建立健全多元化的社會養老服務投資機制，積極探索政府主導與社會興辦相結合的公益化、市場化運作的操作模式。另一方面，大力推進民辦公助、公辦民營、自主創辦、單位共建等方面的試點，及時總結經驗進行推廣，為社會力量興辦養老服務業創造有利的政策條件。

(三)以社區服務為紐帶，連接家庭和機構，實現養老服務社會化

現在各地幾乎都篤信“居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為補充”，將這三者視為相互獨立、平行的養老服務方式，并以它們各自所占的百分比確定本地養老服務業發展規劃。例如上海市提出的“4492”計劃就是基于上海的實際情況，明確了發展社會養老服務業的具體目標。南京市在《關于加快發展養老服務業的實施意見》中也明確提出要大力發展社區養老，并且形成了量化指標體系，明確要求到2020年，社區40%以上辦公服務用房用于養老服務，其中由社會力量獨立運作的達到90%，城市、農村社區老年人康復場所建成率分別達到60%、30%，社區各類具有為老年人服務功能的設施向老年人開放率100%。為了實現這樣的計劃，相應地為社區養老服務的床位數、從業人員數等制定了考核指標。這豈不是又在助推新一輪“社區辦機構”的熱潮？！其實，從老人居住方式來劃分，養老只有居家養老和機構照料兩種方式，當然機構可以是公辦的，可以是企業辦的，也可以是社區辦的等等，但都屬于機構照料。社會化養老服務的本質在于，社區作為紐帶，將家庭和機構有機地銜接起來，將居家養老和機構照料都轉變成了社會化養老服務，即“不離家的社會養老”和“沒有圍墻的養老院”。在這一體系中，社區是社會養老服務業發展的基層平臺和基本的行動主體。首先，內聯社區內所有老人的家庭，把社區養老服務延伸到家庭，積極探索具有中國特色的社區居家養老服務，實現家庭養老與社會養老的有機結合。秉承這一取向進行制度與機制創新，就要進一步明確各級政府責任，構建和優化社區養老服務發展的財力保障機制與社會參與的扶持機制；加強社區服務能力建設，使之成為社會養老服務的依托；以基礎設施和信息網絡建設為切入點，在提高物質保障能力的基礎上，通過持續地創新社區服務機制，有效增進社區養老服務的供給能力。其次，外引社區外各類養老服務機構和志愿者服務，利用社區外資源為社區內老人服務。為此，就要制定完善的服務準入標準，選擇服務資源的分配模式，進一步健全服務管理和監督程序，走法治化、專業化和標準化相結合的路子。當然，養老服務機構的發展也要向著發揮救濟、調控和補充功能的方向轉變，為社區居家養老提供有力的支持。

二、以何服務：健全社區養老服務體系

既然社區是發展社會養老服務業的基層平臺，具有連接家庭和機構的紐帶功能，因此，社區養老服務就應堅持“政府倡導、社會參與、市場運作、規范管理”的方針，將養老服務社會化與社區建設結合起來，把目標任務定位于以下三大體系的建設與完善。

(一)創新與完善社區養老服務管理體系

首先，制定科學規劃，引領行業發展。一方面，將社會化養老服務業納入國民經濟發展總體規劃，特別是要制定好養老福利事業專項規劃，并將這些規劃落實為階段性的工作任務，作為政府和官員的績效和政績考核指標明確下來。另一方面，要做好市政規劃和建設規劃，特別是新建居民小區、改造老居民區時要將社區養老服務設施建設等方面的內容納入城市建設規劃，為社區養老服務發展創造良好的硬件條件。其次，加大政策扶持，保障財政資助。為了更好地建立和完善福利性、公益性和市場化運作相結合的運行機制，政府必須充分發揮政策支持作用。一方面，盡快出臺具有可操作性的關于“民辦公助”、“民辦公營”，以及社區居家養老的具體政策。另一方面，要在規劃用地、電信、用水、用電等方面給予社區養老服務發展以更多的優惠政策，有效降低成本，增強制度的吸引力。此外，各級政府還要盡快建立和完善公共財政政策，建立多元的養老服務資金籌措和運作機制。再次，大力培育社區養老服務行業協會。通過行業協會加強行業自律和自我管理，為社區養老服務實現良性發展提供基本保障。最后，加強經費預算、綜合協調和監管。在社區養老服務發展過程中政府應由“辦事員”向“監督員”和“裁判員”的方向轉變。一方面要加強管理，嚴格養老服務機構的認定工作；另一方面還要加強日常運營監管，不斷提高服務水平和效率，確保養老服務的產出效能持續增強。

(二)整合多方資源構建社區養老服務網絡體系

發展社區養老服務需要整合多方資源，構建起發達的服務網絡。在創新社區養老服務的過程中，要以構建多層次的社區服務網絡為目標，加強和優化資源配置與整合，不斷提升社區工作的集體行動能力。首先，按照“資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合”的原則，從根本上改善社區的狀況，逐步形成適應經濟發展水平，適應不同收入群體，多層次、全方位、布局合理的社會養老服務業發展格局。積極探索將純福利型社區服務、鄰里互助的社區服務和有償社區服務有機結合起來，使之相互配套、協調發展，最終滿足不同層次老年群體的養老服務需求。政府的養老服務投資應該以重點滿足社會上急需扶助的老齡群體為主，例如身體極度衰弱和身患絕癥、無望康復的老人，生活不能自理的老人，殘疾老人，以及無子女、無收入來源的孤寡老人和低保家庭老人等。其次，加強社區自身的養老服務設施建設。社區居家養老服務網絡的構建和完善必須通過一定的服務設施來完成，無論是上門服務、還是日托服務，抑或是辦社區服務中心，都必須以社區公共服務設施為基礎。應該將社區老年服務設施建設納入統一規劃，以政策性要求固定下來，并納入民政局的直接管理；循序漸進，量力而為，努力建成一批社區居家養老服務中心，包括生活服務設施、文化娛樂設施、醫療康復設施、緊急救助設施等。再次，運用“互聯網+”思維，“不求所有，但求所用”，促使社會各方面資源進入社區為居家老人服務。一方面，社區要充分利用互聯網，加強養老服務需求與供給信息資料庫建設，提升內聯外引能力，提供中介服務；另一方面，政府應當從政策扶持、標準規范、監管保障等方面鼓勵社會養老機構、護理機構、醫療康復機構以各種行之有效、機構社區雙贏的方式進入社區為居家老人服務。總之，要將政府、市場、社會三方合作互助落實到社區這一基層平臺上，明確社區與養老服務機構的分工，使二者協調發展，避免重復建設導致資源浪費。

(三)發展與完善社區養老服務的社會支持體系

創新社區養老服務，必須重視社會支持體系的建設。首先，社會輿論的關注與支持。通過各種途徑進行宣傳，積極引導社會公眾的養老觀念轉變更新，讓更多的人關注社區養老服務，為社區養老服務獻計獻策、貢獻力量。當前，公眾對社會化養老服務業了解不多，特別是很多人并沒有從中認識到這項事業與自身的關系。構建社會輿論支持體系，就要借助官方與非官方的輿論資源，增強社會公眾對社區養老服務重要性的認識，激活全社會關注和投身社區養老服務的熱情和積極性。其次，配套政策的協同推進。社區養老服務的發展要從社會福利事業整體發展的全局出發，積極協調各方，制定各項配套政策，為社區養老服務創造良好的政策環境。再次，志愿者服務隊伍的保障。發展社區居家養老服務需要打造一支堅強有力的志愿者隊伍，并通過大力發展志愿者組織，加強宣傳和動員工作，引導更多的社會熱心人士加入志愿服務。例如，一些地方在實踐中積極探索組建由社區黨員、熱心人士、鄰里居民、低齡健康老人等組成的志愿服務隊伍，為社區老人提供多種公益性服務；有的組織動員青年志愿者與社區內的“空巢”老人、獨居老人結成“一幫一”、“多幫一”的服務對子，為老人開展定期、定時服務，切實為老年人排憂解難；有的還實行“時間銀行”(照料儲蓄)、“積分獎勵”制度，將社區志愿服務折合成一定的時間或一定的分值，遞延式地對志愿服務者在自身享受養老服務、子女入學、全家落戶等方面予以獎勵。所有這些都是一些值得借鑒的實踐創新形式。

三、如何服務：完善社區養老服務運行系統

為了完成社區養老服務的上述目標任務，還必須在政府主導下，進行體制、機制、法制創新，不斷整合各方面的力量，為社區養老服務提供充分有力的保障。

(一)科學規劃，創新體制

政府應不斷創新工作思路，從落實科學發展觀與構建和諧社會的高度，將促進社區養老服務的發展納入工作日程。中央政府及其主管部門可積極推進試點工作，并在總結實踐經驗的基礎上，加快制度和政策創新，提供宏觀指導方針。省、市、縣級政府則要結合本地情況逐層制定社會養老服務業發展的規劃，指導下級政府和基層單位的實踐。街道和社區應該積極探索創新提供養老服務的具體方式方法。促進社區養老服務的發展既是政府的重要責任，也是一項需要社會各方協同推進才能做好的工作。為此，首先要成立統一的、專業化的管理部門，加強對社區養老服務工作的領導和協調。根據各地的經驗，可以探索成立由主管部門、老齡辦、各有關部門及各街道辦事處的行政領導組成的養老服務社會化工作領導小組，統一領導、組織和協調各方力量，為創新社區養老服務機制，為實現上下級政府之間以及政府與社會各方力量之間的積極聯動奠定良好的組織架構。其次，加強社區養老服務的規劃工作，把社會化養老機構的發展納入經濟和社會發展規劃*謝代銀：《新形勢下發展社會化養老模式研究》，《探索》，2008年第2期。。當前，各地的社區養老服務面臨零散化發展所造成的可持續性不強的問題，不利于集中學習和推廣先進經驗，也難以形成良性的發展格局。因此，各級主管部門和街道、社區領導必須結合自身實際、充分吸取先進地區經驗，通過科學的規劃與論證，逐步確立社區養老服務社會化的指導思想、總體目標和發展方向，為全面系統地推進社區養老服務的發展提供行動路線和操作依據。在規劃方面既要符合城市化與老齡化發展的趨勢和特點，也要遵循產業發展的規律和要求。再次，發展社區養老服務還要“接地氣”，立足社區，依托社區，從解決本社區老年人最需要、最迫切的實際問題抓起，從基礎工作抓起，積極實踐，大膽創新，不斷拓展社區養老服務內涵，努力提升服務質量，促進社區養老服務沿著社會化方向前行。由于各地經濟社會發展的基礎和稟賦不同，推進社區養老服務在遵循共性規律的同時也應體現差異性，充分聽取民意，尊重當地老齡群體的意愿。

(二)建章立制，創新機制

關于發展社區養老服務的制度與法律法規建設相對滯后，必須抓緊完善相關制度和法律法規，以創新各種工作機制為重要抓手，夯實社區養老服務發展的制度與法律基礎。首先，加大建章立制的力度。當前各地的實踐之所以差異性很大，一方面是由于經濟社會發展條件不同，另一方面也與缺少一般性的制度與法規有很大關系。盡管國家已經頒布了一系列維護老年人合法權益的法律法規，但是仍然缺少針對社區養老服務的具體的法規和政策體系。因此，“十三五”期間應該圍繞社區養老服務發展所需要的各項社會支持要素，推進相關方面的立法和建章立制工作。其次，加大政策創新的力度。逐步完善社區養老服務政策體系,并在此基礎上明確企業和社會力量投入、經營、管理社區養老服務的規則、要求、標準以及法律責任等。此外，還要從各方面對企業和社會興辦的福利服務機構給予扶持和傾斜，制定相關費用減免政策，加大政府購買服務的力度。一方面加強對社會支持行為的激勵、規范與引導；另一方面探索建立老年服務志愿者、照料儲蓄、長期護理保險等社會化服務的相關制度與措施。再次，創新社區養老服務的工作機制。一方面，理順各級專業管理部門的工作關系，建立健全市、縣(區)、街道(鄉鎮)三級工作網絡。例如，可以在區或街道成立養老服務社會化工作委員會，各社區成立專門的養老服務社會化辦公室；財政部門每年根據需要確定社區養老服務投入的增長機制；民政、衛生、土地、文體等有關部門也要各司其職，各負其責，形成上下部門聯動、左右齊抓共管的社區養老服務新格局。另一方面，逐步建立健全政府購買服務和扶持培育服務機構的引導機制，鼓勵民辦企業等社會力量共同參與，走出當前過度依賴政府的困境，構筑起政府、市場與社會多方合作互動的行動網絡。

(三)優化環境，創新方式

首先，在全社會范圍內做好社會化養老的宣傳與動員工作。與子女教育問題相比，公眾對老年照料問題的關注和認知度仍然比較低，這種氛圍不利于促進全社會養老觀念的轉變，也制約了社區養老服務事業的發展。因此，優化發展環境是推進社區養老服務創新的基礎性工作。一方面，要大力弘揚中華民族傳統美德，廣泛開展敬老、養老、助老的道德教育，強化社會公眾在養老方面的責任和義務意識，確立家庭敬老、養老的思想，不斷優化社區養老服務的工作環境，形成關注老齡群體、重視老年照料、支持和投身養老事業發展的輿論氛圍。另一方面，通過實踐創新，讓社會公眾特別是老年人群體切實感受到社會化養老的優勢。要通過大力發展社會中介平臺，為老人和老人的子女、親屬等照料者之間提供信息服務，組織溝通交流和互助活動，充分彰顯社區養老服務的特色和優勢，形成良好的社會示范和帶動效應。其次，不斷創新社區養老服務的工作方式。例如，通過社區每天一次問候電話、每周一次上門探望、每月一次家庭聚會等人性化的方式，使居家養老的老年人既能體會到家庭的溫暖，又能感受到社會的關愛。再次，積極引入市場機制，不斷創新社區養老服務的內容和形式。為此，可以探索成立為社區養老服務的市場研究和開發機構，運用專業化的技術手段調查本地區老齡群體的需求，對適合老年人的日常用品、服務產品、服務項目，以及老年文化、老年教育、老年旅游等中高檔老年服務市場進行開發，在不斷加強服務項目規范和監管的基礎上，努力提高供給的水平，以此滿足老齡群體多方面的需求。最后，積極借鑒國外的成功經驗。例如，日本的社區養老服務內容和形式除了包括基本的上門服務外，還有日托服務、短托服務、長期服務、老年保健咨詢和指導服務等，使老年人在不脫離家庭和社區的情況下即可安度晚年*閻東彬：《日本社區老年服務制度對我國的借鑒》，《改革與開放》，2008年第1期。。在社區養老衛生服務方面,積極探索家庭責任醫生制度，以簽訂服務協議的方式，明確雙方的權利和義務，建立契約服務關系，為社區內養老對象建立健康管理檔案，發揮社區衛生服務平臺和區域醫療衛生協同服務體系的功能，實現社區養老服務中的醫療衛生資源的縱向對接*高釧翔、童星：《論我國社區衛生服務事業發展的困境及治理對策》，《華東理工大學學報(社會科學版)》，2015年第4期。。在借鑒國外經驗做法的基礎上，不斷創新和豐富社區養老服務的內容和形式，打造有中國特色的社會化養老保障體系。

(四)引智借力，共駐共建

在我國當前的治理結構中，社區作為最基層的單位，其自身擁有的資源及其調集與整合能力還是相當有限的。因此，要善于整合社區內外資源為我所用，特別是充分發揮駐區單位的共駐共建優勢，不斷提升社區養老服務水平。首先，要著力理順幾個方面的關系：一是理順社區與街道以及市、縣政府的關系。將上級政府的制度和政策引導、街道的發展策略和工作思路，同社區養老服務的實際需要結合起來，努力爭取上級給予社區更多的政策指導與必要的財力支持，實現政府內部不同層級管理主體之間的資源整合。二是理順社區與市場的關系。社會化養老服務業的發展不能僅靠政府的力量，市場化的資源配置方式將會扮演更加積極的角色，社區要善于引入市場機制和市場資源，特別是在中高檔老年服務中更應如此。三是理順社區與駐區單位的關系。凡單位都擁有某些特殊的資源包括豐富的人力資源，其中許多都屬社區養老服務所必需的。社區要善于利用這些現成的寶貴資源，與駐區單位共建共享，合作雙贏。其次，要加強社區養老服務的人力資源建設，盡快建立起專業服務隊伍、志愿者服務隊伍和居民互助組織，并將其納入社會工作人才隊伍建設與培訓體系，實施“三社聯動”(社區、社會組織、社會工作聯動)，不斷提高社區養老服務水平。為此，一方面要整合和充分利用現有社區人力資源，大力發展社區志愿者隊伍和居民互助組織；另一方面要廣開門路，大力引進人才，通過公開招考、招聘和定向培養，吸收一批學歷較高、年輕優秀的人才充實養老服務隊伍。此外，還要打造一支由黨員、干部、學生、退休職工等組成的養老服務志愿者隊伍，通過專職或兼職的方式彌補當前專門人員不足的問題。有條件的社區還可以聘請一批德高望重的老同志參加社區養老服務管理工作，發揮他們與服務對象的同齡優勢，不斷提高服務質量。再次，要不斷創新社區養老服務人才隊伍激勵機制，秉承公益化的社會參與理念，積極吸納社工和志愿者專業從事管理、康復、護理、心理疏導等方面的工作。通過定期進行職業操守培訓教育、大力推進評選社區“服務明星”等工作，不斷提升服務者的業務素質和職業水平，形成良好的人才競爭與發展氛圍，為社區養老服務事業的發展提供強有力的人力資源保障。□

(責任編輯：徐東濤)

本專題特約主持人：何文炯(浙江大學教授、博士生導師)

2016-06-17

童星，南京大學政府管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為社會問題與社會發展、社會保障理論與制度等；高釧翔，馬鞍山市委黨校科研處副教授，管理學博士，主要研究方向為地方治理與政策創新。

國家社科基金一般項目：“推進區域基本公共服務均等化策略研究”(編號11BZZ040)。

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1007-9092(2017)01-0059-007

隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，養老服務日益成為一個重大的社會問題。近幾年來，政府和社會重視養老服務并組織投入大量資源，養老服務事業得到快速發展。但是，供給與需求依然有諸多不匹配之處，資源不足與資源浪費同時存在，因而迫切需要體制機制的改革創新。如何改革？如何創新？我們不能“摸著石頭過河”，而是要基于規律的把握，進行系統的設計。否則，不僅浪費資源，而且迷失方向。因此，發展養老服務業需要有先進的理念、科學的理論和有效的制度與政策。對此，學術界責無旁貸。基于這樣的理解，本期特邀在養老服務領域有深入研究的三位學者，專題研討養老服務問題;三篇文章各有側重、各有洞見，希望能引起相關研究者對養老服務話題的關注和更深入的研究。