民主決策與公眾參與問題的思考

◎中央黨校廳局級干部進修班課題組

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民主決策與公眾參與問題的思考

◎中央黨校廳局級干部進修班課題組

（課題組組長：劉傳鐵，湖北省教育廳原廳長、原黨組書記；執筆人：孫碩鵬，中國紅十字基金會常務副理事長兼秘書長；課題組成員：蔣永志、汪 洋、張朝陽、王永成、白 萍）

一、問題的提出：公眾參與沖動與公共政策受挫

在國家治理體系框架內，如何定義和引入公眾參與，是當前公共決策者面臨的重大問題。這種決策民主意識的自覺，來自公共治理現代化、來自公眾參與行動的倒逼。調研表明，當下公共決策中頻繁地“被公眾參與”，已成為公共政策推行時不得不面對的困境。課題組選取了三組公共政策受挫的典型案例做具體分析：

(一)“科學決策”屢遭挑戰——系列PX①化工項目落馬

近年來，圍繞PX化工項目的公眾抵制事件時有發生。繼廈門“集體散步”(2007年）最終導致海滄PX項目遷出以后，大連(2010年）、寧波(2012年）、昆明（2013年）、九江(2013年）、茂名(2014年）等地也相繼發生公眾抵制PX項目的群體性事件。一時間PX項目成為洪水猛獸，在持續的公眾抵制潮涌中，一些地方政府甚至做出“永不上PX項目”的絕對化承諾。而因PX項目在一些地區相繼受挫引發的“鄰避效應”，正發酵為一浪又一浪的公眾抵制運動，成為制約區域經濟發展格局的一個重要因素。類似案例廣泛存在，預計將來還會持續涌現。

站在公共決策管理的視角，探討系列PX項目上馬到落馬的軌跡，我們可以得出這樣的認識：以往人們更多關注決策的科學化問題，即決策的結果是否符合客觀規律、決策的方法和程序是否符合科學化的要求。而現實情況是:當決策的合理動機生成一項公共政策時，其能否順暢落地，不僅僅取決于決策的質量要求，而往往受制于公眾的接納程度?？梢哉f，隨著中國社會的深刻轉型變遷，以公眾利益表達為核心的外部介入機制正與“決策科學化”發生激烈的沖突。

回到PX項目決策本身，從項目可行性論證以及環評結論來看，PX并非人們眼中的洪水猛獸，規劃這樣的項目并沒有違反科學決策的要求。而且除大連PX項目屬于上馬后“出事”外，其他項目仍處在環評和聽證階段，并沒有逾越決策科學化所設定的方法和程序。問題出在公眾介入或參與環節，決策失效不是因為科學化不足，而是因為民主化不夠。各地重大化工項目屢屢受挫表明決策者仍未走出僵局，反而使得政府與公眾雙方更為敏感；決策者因畏懼公眾抵制，試圖在決策過程中屏蔽或操縱公眾參與，其結果往往導致更大的抵制性公眾參與，最終迫使決策無疾而終。

(二）主動引入公眾參與反遭質疑——紅會社監委的困境

與部分PX項目試圖繞開公眾不同，中國紅十字會總會組建社會監督委的決策動因，是謀求主動引入社會監督和公眾參與機制。

2011年6月，中國公益領域發生了一起轟動事件，即“郭美美微博炫富事件”。這起事件將“百年公益老店”——中國紅十字會推向風口浪尖。雖然經過中國紅十字會的官方澄清和有關方面的聯合調查，以及郭美美本人自證，人們逐步認識到這位微博炫富的女孩子的財富來源與紅十字會毫無關聯而且這起事件的幕后推手“秦火火”“立二拆四”等在國家對互聯網謠言的專項治理中亦被繩之以法。但是，這起事件對紅會的負面影響至今仍未完全消解，公眾對包括紅會在內的公益組織進一步提高其公開透明度的訴求，以及主動接受社會監督的呼聲越來越高。

2012年7月，國務院《關于促進紅十字事業發展的意見》下發，根據該意見精神，為進一步回應社會關切、加速公開透明進程，中國紅十字會總會開始醞釀組建由業內專家學者、公眾意見領袖、社會志愿者等組成的社會監督委員會，作為社會公眾代表，履行對紅會的監督、質詢以及決策咨詢等職能。同年12月，紅會社監委正式成立。紅會自覺設定社會監督機制，主動引入公眾參與，無疑值得肯定，也應該贏得積極的社會評價。但事與愿違，社監委運轉不到半年，即被扯入質疑的漩渦，先是被認定為紅會的“公關部”只為紅會辯解和說好話；繼而4名委員被疑與紅會有利益關聯。社監委被質疑的核心問題是：其委員并非社會公選，而只是受紅會邀請，因此存在內部交易的可能和空間。

深陷其中的中國紅十字會感到十分困惑和糾結：監督紅會當然要引入業內專家和知情者，4名業內資深委員的介入怎么會與利益關聯掛鉤？社會公選直推是一個好命題，但是現實中又如何操作？目前紅會社監委仍以十分尷尬的身份艱難運行，其何去何從仍然是一個問題。紅會社監委出身“悖論”的爭議，對公共決策者提出了新的挑戰：在決策者主動引入公眾參與卻未被公眾接納的現實面前，如何有效設計公眾參與，是需要認真思考的問題。

(三）因公眾票決而久拖不決——酒仙橋危改民主決策僵局

2007年，北京市朝陽區酒仙橋地區“票決拆遷”模式曾經被認定為中國決策民主最大膽、最直接的范例。這個建國以來北京市規模最大的單個拆遷項目，因適用“居民票決結果決定危改進程”的民主形式，立即引發全國范圍的關注和熱議。一時間，“全民公投”“民主拆遷”的“酒仙橋模式”成為決策民主的表征和熱詞。時至今日，人們發現公共管理者“還政于民”的美好意愿，以及評判者使用的華麗辭藻并不能替代這個涉及5473戶、近20萬人的重大民生項目久拖不決的現實。公眾票決制看起來是一個“好東西”，但是它使“擁有產權的成套單元房住戶”，以及“無產權的單位公房住戶”“合居筒子樓住戶”“平房住戶”等等，如此繁雜的產權結構、房屋單位屬性、居住類型的各種利益訴求集中呈現出來，注定眾口難調。

隨著酒仙橋“票決拆遷”陷入僵局，顯然這一最大程度將權力讓渡給公眾的民主決策模式也同樣陷入了僵局。面對“票決僵局”，不得不令人思考如下問題：如何引入公眾參與？公眾參與深度如何界定？多元復雜的利益格局下如何設計公眾參與方式？分散協商式參與還是整體協商式參與？等等?？傊?，公眾參與深度、公眾利益類型、公眾參與方式等是影響公眾參與效果的關鍵因素。

近年來，一些公共政策從制定到推行受挫的現實，上演了一幕幕“民主化不足、被動民主化、被迫民主化”的“劇目”，這足以引發我們對科學決策、民主決策的理念、路徑和方式方法的思考。轉型時期中國的社會結構正在發生深刻變化，公眾日益走上公共治理的前臺，呼喚著公共決策管理體系的深度調整和變革。

二、從無序到有序：“讓公眾參與機制化”的探討

有序的公眾參與是世界范圍內公共治理理論的共識。托馬斯曾指出：“那些沒有經過很好設計與規劃的公民參與過程，不僅對公共管理本身是一個挑戰，而且可能對正在發育的公民參與運動形成嚴重的沖擊?！表槕妳⑴c意識的自覺，從國家治理體系重構的視角，我們應該更加積極有為地認識和對待決策管理的公眾參與問題，按照“頂層設計”的原則，通過合理的制度安排，努力實現“公眾參與的機制化”。為此，在進一步健全完善已有的民主決策制度和程序的同時，提出以下思路建議：

(一）探索建立公眾參與的預見機制。通過案例分析，我們認識到導致公共政策受挫的原因可能各有不同，但對公眾參與的預見不足、引導不力卻是一個共性問題。隨著公共政策利益訴求的交集、潛在的外部介入因素的增加，有必要探索建立一種社情民意的預見機制。對潛在公眾參與的預見，是關乎決策管理、公共政策成敗的前置工程，要按照“問題導向”的理念，公共政策出臺前，在成立政策質量和效益的咨詢論證機構的同時，組建民意調查和咨詢論證班子，而不能把工作注意力放到維穩式的危機管理和善后處置上?！懊褚庾稍儥C構”是分設的獨立工作團隊，主要任務是最大化地收集和分析各種社情民意和利益訴求，傾聽公眾的表達，尤其是那些反對者的聲音，并從中吸取好的意見、了解他們的訴求。根據掌握的利益訴求信息，認真加以分析研判，權衡利益博弈的各種結果和可能，創設公眾參與分級管理模型，據此提出決策可行性建議報告。如果決策超過民意接納的風險等級，應提出否定性意見，而不是一味地向公共管理者“妥協和讓步”。為了保障“民意咨詢機構”獨立行使職責，應建立決策責任追究制度，如果越過“民意咨詢機構”導致公共政策推行不力，應追究決策主體的責任。相反，如果“民意咨詢機構”不能有效履行職責，同樣應當問責。

(二)建立公關疏導機制。前文PX項目受挫的案例，也有成功的例外，這就是福建漳州古雷半島PX項目的最終落地。因為漳州接手的恰恰是被廈門公眾趕走的“轉手”項目，其落戶無疑更為艱難。在分析漳州決策管理的成功之處時，認為“漳州市將做好群眾工作作為引辦石化項目的關鍵環節，以正面教育引導為主，全方位、多形式進行宣傳教育，努力引導群眾消除疑慮、消除誤解，促進群眾正確科學理性認識石化項目，在理解基礎上支持石化項目?！睕Q策管理的“漳州模式”提示我們，有序的公眾參與和有效的公共管理，需要建立在良好的溝通、疏導、斡旋、調解等雙向互動基礎之上。因此，建立一整套政府或決策主體面向公眾的公關疏導機制，比如整體式協商包括公民會議、聽證、圓桌會議等；分散式協商包括咨詢委員會、斡旋調解等；咨詢式參與包括公民調查、公眾接觸，也包括引入政府公共律師團的模式等等。至于選擇哪種公眾參與的模式，或者幾種模式同時使用，主要基于決策者讓公眾參與的目的或參與深度，是為了獲得決策議題共識，或是從公眾那里獲取決策信息，還是增進公眾對決策的接受度、認同度，總之，決策者要學會駕馭更多的公眾參與模式，以平等、平和、耐心的策略面向公眾，哪怕是對那些缺乏理性的公眾，決策者也要盡量做到平等、平和、保持理性，摒棄行政的傲慢。要通過平等和有素質的溝通技能，疏浚與公眾平等對話、協商談判的渠道，從而建構一種決策主客體雙向互動的良好關系。

(三)建立民意代表機制。在公共治理理論中，有序公眾參與的挑戰是公眾代表性不足的問題。正如托馬斯所揭示的，“任何一個研究過公民參與問題或者直接觀察過公民參與并擁有第一資料的人都知道，參與——無論是選舉時，在志愿者組織里，還是在社區事務中——常常不具有代表性。將托馬斯的理論對應到當下的決策管理，在一些公眾參與的案例中，的確存在“極端代表”現象，即“少數人綁架多數人”、“會哭的孩子有奶吃”等等。雖然合理界定公共代表是一個難題，但是如果站在公眾利益的立場思考問題，也并非沒有破解的路徑，這就需要我們從頂層設計和制度安排上入手。關于誰是相關公眾，托馬斯給出的標準是：“要么能夠提供對解決問題有用的信息，例如關于消費者偏好的信息；要么能夠通過接受決策或者促進決策執行，影響決策的執行?！蓖旭R斯的觀點對我們有借鑒的意義。應積極著手探索民意代表機制，一是要充分發揮轄區人大代表、政協委員等公眾領袖的作用，逐漸建立公眾申訴專員制度，代表公眾維權和表達利益訴求。二是要發揮各級人大的議事、聽證、質詢等功能和作用，逐步將民意爭議、調整和解決等回歸合法的民意和民主機構。三是做實、做強社區居民委員會的群眾自治功能，增強社區歸屬感，形成社區居民依法管理自我事務、合理表達利益訴求的組織載體。四是積極培育具有公眾聯合、維權和中介性質的社區民間組織，代行民意代表職能?？傊?，要通過系統的制度設計，著力構建起常態化的民意代表機制。

責任編輯：王鵬凱

① PX是PX是英文P-Xylene的簡寫，其中文名為對二甲苯，是化工生產中的重要原料之一。