論浙江省特色小鎮推動城市發展方式轉變的動力機制與路徑選擇 *

商文芳

論浙江省特色小鎮推動城市發展方式轉變的動力機制與路徑選擇*

商文芳

我國城市經過20多年的高速發展，傳統的以規模為中心的粗放型城市發展方式不僅帶來了諸多問題和矛盾，也影響城市發展的質量和內涵。2015年，特色小鎮戰略在浙江實施，取得了很大成績，成為浙江經濟轉型升級和城鄉統籌發展的有力抓手。2016年8月，在借鑒浙江特色小鎮經驗和做法基礎上，住建部、發改委、財政部發文在全國范圍內開展特色小鎮培育工作。在分析了特色小鎮推動城市發展方式轉型升級的動力機制，并通過對浙江省第一批省級特色小鎮分析，得出了特色小鎮的四大發展特征，最后提出特色小鎮推動城市發展方式轉型升級的路徑，包括樹立以人為本的社會、環境、文化協調發展理念；構建具有創新能力的產業生態系統；探索由增量擴張向存量盤活轉變的土地開發模式；完善多元共治的運行模式。

特色小鎮；發展方式；動力機制；浙江省；社會治理

當前，我國城市已進入新的發展階段。2015年，中央城市工作會議指出，轉變城市發展方式，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。這為我國城市發展指明了方向和道路。

城市發展包括兩方面的內容：一是城鎮化，即農村人口不斷向城鎮轉移，城市規模數量不斷擴大，這是城市的外延式發展；二是現代化，即城市功能空間不斷完善、城市產業結構不斷優化和城市公共服務設施不斷健全，這是城市的內涵式發展[1]。城市中的各種資源要素通過集聚組合、優化利用作用于經濟社會發展過程，這種往復的相互作用不斷推動著城市發展方式的轉變。城市發展方式是城市實現長期科學和可持續發展的源泉、動力和途徑，而城市發展過程中出現的問題則是城市發展方式的直接體現。城市發展規律表明，任何一種發展方式都不可能一勞永逸，當城市經過一段快速發展的黃金時期后，以資源、空間、環境等要素為驅動的傳統發展方式逐漸暴露出諸多問題和矛盾，進而催生城市開創新的發展方式。改革開放30年來，我國城市發展取得了巨大成績，但是受發展階段限制，城市發展多以經濟發展為主導，一定程度上忽略了城市管理、服務等其他功能，快速城市化致使以資源短缺、交通擁堵、環境惡化為特征的“城市病”集中爆發，嚴重影響城市的可持續發展，當前我國正處于城市發展方式亟需轉變的關鍵時期。全球《21世紀議程》提出，未來世界城市可持續發展的目標是：改善城市社會、經濟和環境，改善城市居民的生活質量和工作環境。從城市可持續發展來看，當前，我國城市發展方式轉變的目的是減少資本和生產要素的投入，依靠科技創新和產業結構優化，提高城市發展的質量，同時注重城市文化傳承和保護，實現城市經濟、社會、文化、環境的協調發展。

1 特色小鎮推動城市發展方式轉變的動力機制

2015年，浙江省全面啟動特色小鎮建設，對破解資源空間瓶頸、加快產業轉型升級、改善生態環境、創新城市發展方式具有重要的現實意義。2016年7月，住建部、國家發改委、財政部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，明確提出到2020年培育1000個左右具有特色、富有活力的小鎮。浙江的特色小鎮產業定位突出“特而強”、功能力求“聚而合”、建設形態力求“精而美”、制度供給力求“活而新”，強調經濟、社會、環境協調發展，將轉變城市發展方式從理論層面具體落實到實踐層面，并初步探索出一條轉變城市發展方式的新路徑。

1.1 推動城市產業從“低端粗放”向“高端集約”轉變

產業是城市發展的動力源泉，城市發展過程是產業結構的優化和升級過程，產業轉型是避免城市衰退，實現城市城市發展方式轉變，保持城市可持續發展的核心手段。從世界范圍內來看，產業結構演化經歷了“輕工業化——重工業化——高加工度化——高附加

值化”的過程。隨著土地、空間、勞動力、環境資源等要素成本的不斷上升，以傳統產業為主體的浙江塊狀經濟的創新動力明顯不足，產業競爭力日趨下降，逐步陷入“低端制造+低端服務”的發展模式。浙江特色小鎮的產業定位聚焦于信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備等七大產業，以及茶葉、絲綢、黃酒、中藥、木雕、根雕、石刻、文房、青瓷、寶劍等歷史經典產業[2]，通過轉變資源要素配置方式，根植極具發展潛力的特色產業，聚焦產業鏈中的高端核心環節，構建高端產業體系，推動城市產業從資源要素驅動的粗放型增長向創新發展驅動的集約型發展轉變，實現城市發展方式轉變。

1.2 推動城市功能從“產城分離”向“產城融合”轉變

產城融合是城市發展的內在要求和必然選擇，城市產城融合是一定區域范圍內產業發展與城市功能協同共進、良性互動的一種科學發展狀態[3]，其本質是提升城市居民的幸福感和城市的可持續發展能力。在一定時期內，建設產業園區以及新城新區成為實現快速工業化和城市化的重要路徑，但同樣也面臨一系列的困境，城市“攤大餅”式的無序擴張不僅造成功能布局失衡、公共服務不足，而且導致“有城無業”、“有業無城”現象。根據城市發展需要，產業園區主要承載著經濟發展功能，新城新區規劃之初主要以居住生活功能為主，而根據《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》要求，特色小鎮既不是行政區劃單元上的一個鎮，也不是產業園區的一個區，是一個具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺。特色小鎮規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右，這也迫使特色小鎮不可能像產業園區一樣采用粗放型的發展方式，而是按照生產、生活、生態“三生融合”發展原則，協調各種功能需求，合理規劃功能結構，完善公共服務設施，產城人一體化融合發展，實現城市發展方式轉變。

1.3 推動城市形態從“千城一面”向“凸顯特色”轉變

城市形態是城市發展程度、階段與過程的空間反映，是城市之間各種要素高效合理布局的基礎，更是城市自然特質和人文歷史的有形載體。在快速城市化的浪潮中，高樓林立、大道開闊、鋼筋水泥面孔的樣板城市在現代化的流水線上不斷被生產出來，缺乏鮮明特色，城市整體形態日益庸俗化，缺乏自然特色和文化內涵。中央城鎮化會議提出，城鎮化建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。特色小鎮建設形態要求“精而美”，在尊重原有自然環境、人文景觀基礎上，依據地形地貌，加強生態資源的綜合利用，彰顯小鎮自然風光之美。從小鎮功能定位出發，強化建筑風格的個性之美，從道路、公共空間、景觀和整體環境等多維度展示地域文化特色，凸顯小鎮形態的個性之美，改變“千城一面”的城市建設方式，實現城市發展方式轉變。

1.4 推動城市管理方式從“政府主導”向“市場驅動”轉變

城市管理是運用政治、經濟、社會、行政等多種手段管理一座城市的公共事務，提供公共服務，進而最大化地實現公共利益。創新城市管理方式是推進城市發展方式的重要手段和重要體現。城市要實現現代化，城市管理方式必須首先實現現代化，可以說現代化城市是城市管理方式現代化的結果。受傳統計劃經濟體制和不合理的政績考核制度的影響，我國城市在政府職能和管理方式上依然存在“越位”、“錯位”、“缺位”現象。城市管理過度主導城市開發建設，以行政力量代替市場機制，不合理地充當推動經濟增長的主體，限制了市場機制作用的發揮。而同時，城市管理的“高成本、低效率”，導致政府在城市基礎設施建設、公共服務保障和城市精神文明建設等方面沒有充分發揮本職作用，社會與經濟發展失衡。浙江特色小鎮建設堅持政府引導、企業主體、市場化運作，既凸顯企業主體地位，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又加強政府引導和服務保障，在規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護等方面更好發揮作用。可見，特色小鎮是聚合政府、市場與社會資源的空間與平臺，盡管特色小鎮這一概念是由政府提出并引導的，但政府不再直接參與小鎮建設和經營，而是回歸基礎設施、公共服務、環境改善等公共性職能，政府通過“做城市做環境”帶動市場“做產業、做企業”，以“政府辦好企業圍墻外的事”帶動“企業做好圍墻內的事”[4]，提高城市管理效能，創新城市管理方式，實現城市發展方式轉變。

2 特色小鎮支撐城市發展方式轉變的實證研究

特色小鎮起始于浙江省，并先于全國開展建設。2015年4月，浙江省政府出臺《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發〔2015〕8 號）（以下簡稱《指導意見》），明確特色小鎮概念以及規劃建設的整體要求、創建程序、政策措施和組織領導，提出在全省范圍內重點培育和規劃建設100個左右特色小鎮。2015年6月，第一批浙江省特色小鎮創建名單正式公布，37個小鎮列入首批創建名單。2016年1月，第二批省級特色小鎮創建名單正式出爐，42個小鎮入圍第二批名單。2016年5月，浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議主任辦公會議討論研究，10個特色小鎮被確定為省級示范特色小鎮。特色小鎮采用“寬進嚴出”的創建制并進行年度考核，考核合格的特色小鎮兌現扶持政策，考核不達標的特色小鎮，實施退出機制。作為全國各省中最先實踐的浙江省，其特色小鎮建設已經卓有成效，得到中央領導的高度肯定、社會主體的高度關注、各級媒體的持續點贊。特色小鎮建設將粗放外延式發展轉變為集約內涵式發展，有利于化解資源環境和人才要素等的瓶頸制約，是城市發展供給側改革的典范，由此推動城市發展方式的根本轉變。總結分析浙江省第一批列入省級創建名單中37個特色小鎮的發展特征，主要呈現以下四個方面。

2.1 區位特征，集聚高端要素，優化城鄉空間結構

特色小鎮需要以城市空間作為發展載體，小鎮的發展與城市空間、資源稟賦、功能布局具有密切的關系，總結特色小鎮的發展定位，在區位選擇上具有兩大特征。一是位于大城市周邊的新城（新區）、經濟技術開發區、工業園區、高教園區等，由于交通便捷，容易接受中心城市的功能輻射，公共設施和基礎設施較為完善，能夠吸引高端要素入駐，尤其是創新產業的人才、信息和技術。如夢想小鎮位于余杭未來科技城內，享有淘寶城、浙大、杭師大等資源基礎，集聚了大量海歸人才和民間資本；富陽硅谷小鎮位于杭州富陽經濟技術開發區內，距杭州主城區15分鐘車程，是富陽接軌杭州的前沿陣地，園區內集聚了眾多科研機構和信息經濟企業。第二個特征是，特色小鎮雖然交通、人才、創新等方面不具有明顯的優勢，但是有著特色產業的基礎，有產業集聚和溢出效應，通過特色小鎮創建，補齊城鎮基礎設施短板，帶動傳統產業轉型升級。如武義溫泉小鎮通過特色小鎮創建實現了社區化管理，居民可享受與城區社區居民同等的社會公共服務。蓮都古堰畫鄉小鎮按照國家5A級景區標準建設，投資5.38億元，加快建設基礎設施，提升景區服務水平，促進區域社會經濟可持續發展。

由此可見，特色小鎮建設能夠整合城市空間結構、優化城市空間布局、完善城市空間形態，推動城鄉空間的串點成線、連線成網、集聚發展。位于大城市周邊的特色小鎮，隨著發展壯大逐漸與城區融合，成為城市集聚高端要素的一個空間組團。與城市較遠的特色小鎮，通過完善教育、醫療、文化、交通等公共服務設施，實現就地城鎮化，與城市形成呼應和互補。特色小鎮的區位特征，能避免“單中心—同心圓”式的城市發展方式帶來的城市無限制蔓延和中心城區功能過度集中弊端，有助于縮小城鄉差距、完善城市體系結構、增強城市體系功能。

2.2 土地開發，破除空間資源瓶頸，提高建設用地投入強度

土地是城市一切活動的載體，城市土地利用程度的好壞直接影響其他資源要素的配置效率。特色小鎮通過積極利用低丘緩坡、沿海灘涂和存量建設用地，盤活閑置廠房，實施低效用地再開發來獲取新的發展空間，提高土地供給的效率，取得了很好效果。據統計，2015年至2016年3月底，第一批省級特色小鎮通過共盤活土地3531.75畝，其中杭州首批的9個特色小鎮中，6個特色小鎮都是由原來的存量低效土地改造而來。例如，富陽區出臺推動水田建設工作的相關政策，利用海綿農業技術改造水田，有效解決小鎮建設所需的水田占補平衡指標困難；桐廬健康小鎮對閑置土地、廢棄廠房等進行全面排查，共梳理出7 個閑置項目，占地面積和建筑物面積分別為277.4 畝、51912 平方米；江干丁蘭智慧小鎮盤活當地留用地、舊廠房、樓宇等資源，引入社會資本用于西子智慧產業園一期10萬平方米工業廠房改造提升，打造杭州市創業“雛鷹基地”。杭州玉皇山南基金小鎮，對舊倉庫、舊廠房、農居以及歷史建筑翻新改造，打造面積約2000畝、4A級景區標準的山南基金小鎮，不僅盤活了存量建設用地，還實現產業“騰籠換鳥”。

除了盤活土地存量，特色小鎮建設更注重土地投資強度和畝產效益，確保小鎮3年總投資50億元以上，投資強度達到500萬元/畝以上，其中特色產業投資占比不低于70%，這一要求突出了投資的“有效性”和“含金量”。據統計，首批37 個小鎮的規劃畝均投資達461 萬元，較之浙江省商務廳、統計局聯合發布的《2013年浙江省開發區經濟發展報告》中顯示的64 家（納入省商務廳統計對象）開發區累計投資密度269萬元/畝的投資水平有了較大幅度的提高。以“標桿工程”玉皇山南基金小鎮為例，規劃占地面積僅3.2平方公里，總建筑面積約30萬平方米，截至2017年1月，玉皇山南基金小鎮吸引了國內外頂尖金融企業金融機構1240家，資產管理規模達到6700億元，投向實體經濟項目878個、資金2600億元，2016年共實現稅收10.77億元。

2.3 產業發展，優化區域發展動能，豐富產業創新內涵

產業是城市發展的基礎，更是城市之間要素集聚和交流的重要載體。從現代產業體系的角度來看，城市發展方式轉變不僅要實現產業結構的升級，更重要的是，通過創新城市發展要素的集成方式，以城市產業形態和城市組合功能創新為載體，以科技、教育、文化、人才等多元要素聚集來豐富城市產業和城市功能的創新內涵[5]。特色小鎮與傳統產業園區的區別在于，特色小鎮圍繞某一優勢產業構建融文化創意、研發創新、成果轉換、體驗應用于一體的特色產業體系，從而使處于系統內政府、企業、投資者、第三方機構等各種要素相互促進、相互協同、共同發展。從首批列入省級創建的37個特色小鎮來看，每個小鎮都緊扣七大產業和歷史經典產業，一方面著力發展高端產業和產業鏈的高端環節，切實推動信息、健康、環保、旅游、時尚、金融、高端裝備等創新產業落地。如云棲小鎮就是一座云計算產業生態小鎮，憑借阿里巴巴的云服務能力，淘寶天貓的互聯網營銷資源和富士康的工業4.0制造能力，以及中航工業、洛可可等大企業的核心能力，打造云計算創新服務基礎設施；運用大數據，以“互聯網+”助推傳統企業的互聯網轉型；同時創建國際一流民辦研究型大學——西湖大學，科研項目直接與企業對接，推動成果轉化和產業化。2016年，云棲小鎮實現涉云產值超過80億元，財政總收入3.36億元，同比增長58%，小鎮已累計引進各類企業481家，其中涉云企業362家，已初步形成較為完善的云計算產業鏈。

另一方面，《指導意見》中明確要求，要把特色小鎮建設成為3A級景區，歷史經典產業通過融合旅游、互聯網，實現產業創新和產業升級。例如，嘉善巧克力甜蜜小鎮將旅游功能融合到巧克力的生產、研發、展示、體驗、文化和游樂中，培育“工業+旅游、文化+旅游、休閑+旅游、農業+旅游”等特色旅游產業，實現“1+1＞2”的效果。據統計，2016年全年，小鎮共接待游客175萬人次，同比增長45%。諸暨大唐襪藝小鎮圍繞“襪業智庫”平臺，將襪業制造與文化藝術相結合，突出創意設計，打造世界襪業設計中心，實現傳統襪業的轉型升級。龍游紅木小鎮以紅木制造基地為基礎，巧妙加入國學文化內涵，融藝術觀賞、文化研究、生態游憩、養生度假于一體，以此最大限度地實現基于產業融合的價值倍增。

2.4 管理模式，強化管理創新，探索市場導向的PPP綜合開發

中央城市工作會議提出創新城市發展方式，一個重要方面就是“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性”。城市是現代文明和社會進步的標志，現代城市治理也不再是單向度的行政管理，而應該吸引社會公眾有序參與，這也是轉變城市發展方式的的必要途徑。根據《指導意見》要求，浙江特色小鎮的運作方式為“政府引導、企業主體、市場化運作”，即政府以小鎮為載體提供頂層設計、制度保障、政策供給、環境改造等公共服務；企業作為小鎮開發運營主體，通過資源整合、市場化運作，達到資源配置的最優化。可見，特色小鎮是一個聚合多方資源的空間平臺，與以往政府“大包大攬”的開發模式完全不同，特色小鎮引入PPP（PPP，Public-Private Partnership）模式，（PPP模式即政府部門和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式），讓社會資本參與項目建設，不僅實現政府建設特色小鎮的目的，同時還可以有序引導企業轉型升級和創新產業發展。從建設主體來看，民企、國企、省企、高校等成為特色小鎮的建設主體，各大科研機構和民營企業積極參與特色小鎮建設，設立分支機構。例如，路橋沃爾沃小鎮由吉利集團主導建設，龍游紅木小鎮由浙江年年紅家具集團一手創建，西湖云棲小鎮由阿里巴巴集團與轉塘科技經濟園區聯手打造。從投資主體來看，民間資本投資占小鎮投資比重逐步升高，2016年前三季度，民間投資占總投資比重為53.9%，有16個小鎮民間投資超10億元，其中余姚模客小鎮、柯橋酷玩小鎮、江山光谷小鎮、龍游紅木小鎮4個小鎮民間投資占100%。

3 特色小鎮推動城市發展方式轉變的路徑選擇

城市發展方式是一座城市實現長期科學和可持續發展的源泉、動力和途徑，不僅包括單純的經濟增長、結構優化、環境改善、社會協調等宏觀內容，還包括城市建設、土地利用、產業發展等微觀內容，具有明確的目標、載體和操作路徑。正如前文所述，特色小鎮建設是區域經濟和城市可持續發展的重要舉措，這一點在浙江的實踐中已得到初步證實。鑒于此，為發揮特色小鎮建設在推動城市發展方式轉變過程中的作用，根據新型城鎮化發展新趨勢、新要求、新目標，在加快推進特色小鎮建設中，應主動通過樹立發展理念、構建產業生態系統、探索土地開發模式、完善運行體制這四大路徑來推動城市發展方式轉變。

3.1 樹立以人為本的社會、環境、文化協調發展理念

當前，我國城市發展的主要問題在于社會、環境以及文化發展遠遠滯后于經濟發展，人是城市發展的主體和終極目標，經濟發展、社會發展、城市發展歸根結底是為了人的發展。因此，特色小鎮要想持續健康發展，就必須樹立以人為本的理念，把人的發展放在首位，真正做到發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享。一是優化社會管理和公共服務。特色小鎮要吸引、留住高端人才在小鎮工作、居住、生活，就要進一步完善醫療、教育、商業和交通設施等公共服務，健全均等化的基本居住保障服務體系，提高居民的獲得感和歸屬感；完善社會管理水平，強化社區服務功能，改造特色小鎮創業就業環境，實現“公共服務不出小鎮”，“零距離、零時差”為小鎮企業服務。二是突出生態環境建設。德國城鎮化率為97%，但有70%的人都選擇居住在小城鎮，原因之一在于小城鎮優美的自然環境是大城市無法比擬的。可以說，“生態自然美”是特色小鎮建設的應有之義，生態環境不達標，就不能稱之為特色小鎮。具體而言，特色小鎮建設要充分考慮生態環境容量、資源約束力，運用綠色生態技術，修復公共綠地空間、廣場道路空間、濱水空間、河道等生態環境；保留小鎮原汁原味的自然風貌，通過營造整體景觀、改造建筑立面、改良街道人性化尺度，打造小鎮獨有的人與自然和諧發展的生產生活空間。三是發揮文化引領作用。如果說，“生態美”是特色小鎮的底色，那么，“人文美”就是特色小鎮的靈魂，在特色小鎮建設中發揮極其重要的作用。人文特色是提升小鎮品質、提高綜合競爭力，維系小鎮這一共同體的關鍵所在。但是，在城市的長期發展過程中，文化一直處于“文化搭臺，經濟唱戲”的從屬服務地位，因此，在特色小鎮建設過程中必須要樹立大文化觀，強化文化的功能意識，注重傳承小鎮的歷史文化、挖掘小鎮的地域文化、培育小鎮的創新文化，發揮文化的引領、滲透、凝聚作用，將各種文化元素貫穿于小鎮建設的各方面和全過程，特別是要將文化內化到特色產業定位和產業選擇中，促進文化資源與其他產業深度融合，提升特色小鎮的文化活力。

3.2 構建具有創新能力的產業生態系統

縱觀全球許多著名特色小鎮的發展軌跡可知，建設以產業為核心的特色小鎮的重要基礎是擁有良好的產業生態位[6]。產業生態系統是由能夠對某一產業的發展產生重要影響的各種要素組成的集合及其相互作用關系，是由與產品的研發、生產與應用有關的大學、科研機構、原材料供應商、核心生產者、互補投入生產者、互補品生產者、中介組織、消費者等產業的各類參與者，以及產業發展的支撐因素與外部環境等構成的產業賴以生存和發展的有機系[7]統。但是產業生態系統并不容易構建，特色小鎮規劃面積控制在3平方公里，建設面積控制在1平方公里左右，難以像開發區一樣通過大規模的土地開發來發展產業，必須要通過提高單位面積、單位投資、單位人口的產出來實現效益提升，以最小的資源要素達到生產力的最優化配置[8]。也就是說，培育和發展特色產業不能僅靠政策引導或產業基金給予某一方面的支持，而是要促進產業生態系統的自身完善和協調。改革開放以來，浙江縣域經濟雖然不斷由塊狀經濟向現代產業經濟演進，但是受制于資源整合能力有限、創新要素不足、產業層次低、環境承載壓力大等原因，產業轉型升級后繼乏力。浙江特色小鎮提出要聚焦信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產業，并兼顧茶葉、絲綢等歷史經典產業的“7+1”產業特色形態，結合這一產業定位，應進一步從價值提煉、要素集聚、政策引導等方面創新產業生態系統。要做到這一點，首先，特色小鎮的產業選擇最初要依托既有的產業類型，在經濟利益的驅動下，逐步往產業鏈的前、后端延伸，在這一過程中，如果沒有一個核心的價值導向，就會失去產業可持續發展的凝聚力，只有清晰明確的價值導向，才能真正分辨創新產業生態系統的核心生產要素。根據要素供給需求，大力引進與特色產業相關的高素質人才、創新企業、科研機構、技術中介、品牌營銷等組織入駐小鎮，推動產業鏈、資金鏈、技術鏈、創新鏈的相互融合，進而全面提升特色產業的內生動力。最后，要引導與創造良好的產業化環境，如政策法律環境、市場環境和社會文化環境等，建立一套促進產業生態系統創新和發展的激勵機制。

3.3 探索由增量擴張向存量盤活轉變的土地開發模式

國土資源部印發實施的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》文件，要求改變城鎮低效用地的現狀，盤活建設用地存量，提高土地利用效率。浙江“七山一水兩分田”，土地資源相對不足，當依靠新增建設用地已無法完全滿足特色小鎮建設時，應將土地利用模式由增量擴張向存量盤活轉變，以土地利用模式轉變，破解城市空間資源的瓶頸。存量用地是指在現有城鄉建設用地范圍內的閑置未利用土地，以及利用不充分不合理、產出效率低的已建設用地，盤活、優化、挖潛、提升存量用地，對物理空間相對有限的特色小鎮實現“小空間、大聚合”具有顯著意義。在前期建設過程中，雖然一些特色小鎮積極利用和盤活存量建設用地，實施低效用地再開發，取得了很好效果。但是，從總體來看，特色小鎮建設還存在新增用地需求大、用地結構不合理、存量盤活力度小、占用優質耕地面積等問題。在下一步規劃建設中，首先應科學布局用地規劃。在特色小鎮選址規劃前，優先考慮具有二次開發利用潛力的存量土地，實施嚴格的永久基本農田管控性保護措施，先劃定保護區塊，再規劃建設區域。做到小鎮規劃與城鄉規劃、土地利用規劃相統一。其次應增強土地供給的有效性。鎖定建設用地總量，嚴格按照特色產業及項目的用地需求配套相應的用地類型和用地標準，實現土地的精準供應，避免出現土地供而不用、乘機圈地現象，進而產生新的低效土地和閑置土地問題。最后應全力盤活低效土地。利用國家現有土地試點政策，對特色小鎮規劃區內用地情況進行調查，將可以盤活利用的低效土地列入再開發范疇。利用“坡地村鎮”政策，實行點狀布局、垂直開發，拓展建設用地空間。同時，放寬低效用地盤活政策管控，允許新型產業業態在存量土地上跨用途利用，完善低效用地再開發激勵機制，在土地獲取方式、用途認定、價款繳納等方面出臺鼓勵優惠政策。盤活存量用地后，給予配套新增土地指標獎勵等。

3.4 完善多元共治的運行模式

黨的十八屆三中全會首次正式使用“社會治理”概念，提出改進社會治理方式，統籌政府、社會、市民三大主體，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，提高各方推動城市發展的積極性。特色小鎮是一個融合特色產業、城鎮建設、人文環境、休閑旅游等多種功能于一體的新型社區，具有建設周期長、投資規模高、利益分配復雜等特點，是衡量社會治理水平和治理效果的重要標志。同時，特色小鎮相對來說體量較小，通過創新治理模式，不僅有可能形成社會治理的樣板，還能成是轉變城市發展方式的試驗區。從浙江特色小鎮建設經驗來看，目前主要形成了三種治理模式：市場主體、政府服務模式；政企合作、聯動建設模式；政府建設、市場招商模式。這三種治理模式都只強調了政府與企業的合作，忽視了生活在小鎮上的原住民和創新創業人員。多元治理倡導治理主體的多元、治理方式的合作、治理結果的共贏，從而達到治理效果最大化、治理成果共享化。特色小鎮的治理需要統籌兼顧政府、企業、市民三方的需求，三方發揮各自優勢，共同合作運行，最終實現特色小鎮的整體推進。首先，需要發揮政府的引導、啟動和推動作用。一方面要做加法，完善政策制度，為企業提供生產、生活所需的基礎設施和公共配套；另一方面要做減法，即降低行政成本，提高行政效率，做好相關服務保障工作。企業是特色小鎮開發的一大主體，更是市場化運作體制下彌補政府短板、激發市場活力的重要角色，特色小鎮建設過程中，要厘清政府和市場的邊界，依托企業自身敏銳的市場觀察力、強大的資本能力、先進的項目運營能力以及較強的風險管控能力，實行企業自主決策、自我管理、自擔風險，政府不直接干預企業的市場行為。最后，不可否認，不管是政府還是企業都有基于自身立場的目標訴求，這種訴求與真正生活在小鎮里的居民并不完全一致，從根本上講，小鎮是各類高端人才、創業人才、當地居民的集聚地，是地域性社會生活的共同體，特色小鎮建設最主要和終極目標是提升居民的幸福感。因此，要承認居民社群的主體地位，發揮他們參與治理小鎮的主動性和積極性，通過建立特色小鎮發展治理委員會，傾聽多方聲音、協同多元利益，提升居民的獲得感和幸福感，形成多元聯動、社會協同、公眾參與的聯動融合、開放共治的小鎮治理局面。

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After more than 2 0 years’ rapid devel opment, the extensive urban development mode which is traditionally centered on scale not only brought many problems and conflicts, but also influenced the quality and connotation of ur ban development. In 2015, characteristic town strategy was implemented in Zhejiang Province, obtaining great achievements and becoming an effective method for both economic transformation & upgrading and urbanrural integration development in Zhejiang. In August 2 016, based on the experience and practices of Zhejiang’s characteristic town,the Ministry of Housing and Urban-Rural Development, National Development and Reform Commission and the Ministry of F inance issued a document to carry out a nationwide cultivation of characteristic towns. The articles analyzed the motivation system that promotes transformation of urban development mode with characteristic town, concluded four development features of characteristic tow n by analyzing the first group of provincial level characteristic towns in Zhejiang Province, and put forward the routing for characteristic towns to promote the transformation and upgrading of urban development mode, including set up peopl e-oriented concept on devel oping society, environment and culture in harmony; established an innovative industrial ecosystem; explored to change the land development mode from incremental expansion to utility of stock; perfected the multiple governing operating mode.

characteristic town ; development mode ;motivation system ; Zhejiang Province ; social governing

C912

A

1674-4144（2017）-11-24（7）

商文芳，杭州國際城市學研究中心、浙江省城市治理研究中心項目管理工程師。

浙江省城市治理研究中心2016年度立項課題“以特色小鎮為載體推動產業轉型升級機制研究”（編號：2016zlk09）。

責任編輯：于向鳳