淺析資產評估法對資產評估行業的影響

陳俊發

《中華人民共和國資產評估法》（以下簡稱《評估法》）于2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過并于2016年12月1日起施行。毫無疑問，《評估法》的頒布和實施不僅確立了資產評估行業在社會經濟生活中的法律地位，同時也是本屆政府“簡政放權、放管結合、優化服務”的執政理念在資產評估行業的重要實踐。伴隨著我國改革開放政策的確立和持續實踐與社會主義市場經濟體系的建立和不斷發展，我國資產評估行業也從建立產生到不斷發展壯大。在我國改革開放和社會主義市場經濟30余年的實踐中，資產評估為各類資產的產權交易、各類經濟組織改制成現代企業等經濟活動提供獨立的第三方價值評估服務，在一定程度上為節省社會經濟生活中的交易成本、維護社會主義市場經濟秩序等方面發揮了重要作用；同時，我們也應看到，由于長期缺乏法律規范、行政上的多頭管理等因素也使資產評估行業在發展過程中面臨諸多問題，與社會主義市場經濟的其他參與主體的期望仍有一定的差距。從總體上看，《評估法》與以往的有關評估行業行政監管制度相比較，改變最為突出的主要集中在兩個方面，其一是《評估法》放開資產評估機構出資人對非自然人的限制，其二是《評估法》在一定程度上放開評估報告對非評估師的評估專業人員簽署的限制。本文試圖從這兩個方面，淺析《評估法》對資產評估行業的影響。

一、放開資產評估機構出資人對非自然人的限制

《評估法》第一章“總則”第二條規定：“本法所稱資產評估（以下稱評估），是指評估機構及其評估專業人員根據委托對不動產、動產、無形資產、企業價值、資產損失或者其他經濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業服務行為”，因此，《評估法》所述“資產評估”含蓋了目前的“資產評估”、“房地產評估”、“土地使用權評估”、“礦業權評估”、“保險公估”和“舊機動車評估”等價值評估專業服務，相應地，“（資產）評估機構”也就包括現有的“資產評估機構”、“房地產估價機構”、“土地估價機構”、“礦業權評估機構”、“保險公估機構”和“舊機動車評估機構”。

以下簡要介紹一下《評估法》頒布前，有關評估行政管理部門對“資產評估機構”和“房地產估價機構”的出資人（公司制評估機構的股東或合伙制評估機構的合伙人，下同）的基本規定：

《評估法》頒布前的“資產評估機構”是由中華人民共和國財政部（以下簡稱“財政部”）負責監管并頒發《資產評估資格證書》，其中涉及證券期貨類資產評估業務的由財政部和中國證券監督管理委員會（以下簡稱“證監會”）共同監管并由財政部和證監會聯合頒發《證券期貨相關業務評估資格證書》。財政部于2011年8月11日發布的《資產評估機構審批和監督管理辦法》（中華人民共和國財政部令第64號，以下簡稱“64號令”）第十三條的規定，資產評估機構的合伙人或者股東應當具備的第一個條件就是“持有注冊資產評估師證書”；64號令第十四條規定“資產評估機構根據內部管理需要，……可以增加一名非注冊資產評估師的自然人擔任合伙人或者股東……”。

《評估法》頒布前的“房地產估價機構”是由中華人民共和國住房和城鄉建設部（原中華人民共和國建設部，以下簡稱“住建部”）負責監管并頒發《房地產估價機構資質證書》。原建設部于2005年10月12日發布的《房地產估價機構管理辦法》（中華人民共和國建設部令第142號）第二章“估價機構資質核準”中規定“房地產估價機構應當由自然人出資，以有限責任公司或者合伙企業形式設立”（第八條），“……股東或者合伙人中有一半以上是注冊后從事房地產估價工作3年以上的專職注冊房地產估價師；有限責任公司的股份或者合伙企業的出資額中專職注冊房地產估價師的股份或者出資額合計不低于60%”（第九條）。

《評估法》第三章“評估機構”第十五條“評估機構應當依法采用合伙或者公司形式，聘用評估專業人員開展評估業務。合伙形式的評估機構，應當有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。公司形式的評估機構，應當有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。評估機構的合伙人或者股東為兩名的，兩名合伙人或者股東都應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師”。

從以上規定可以看出，《評估法》頒布前，無論是“資產評估機構”還是“房地產估價機構”，其出資人都必須是自然人，且對該等自然人中評估師（注冊資產評估師或房地產估價師）的數量都有較為明確的規定；而《評估法》既未對評估機構的出資人都必須是自然人作出強制性規定，也未對評估師的出資比例（公司制評估機構的股權比例或合伙制評估機構的合伙份額）作出強制性規定，只是從作為出資人的評估師占全體出資人的人數比例上有最低要求，即三分之二以上合伙人或股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。

也就是說，《評估法》并不禁止非自然人作為評估機構的出資人，也就是說法人（企業法人或社團法人）甚至其他合法經濟組織或社會組織可以成為評估機構的合伙人或股東，同時，《評估法》也沒有對評估師以外的其他出資人的出資比例進行限制。

按照李克強總理提出的讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”執政思想，《評估法》對評估機構的出資人的規定將可能對評估機構乃至整個評估行業產生重大影響。

從積極意義上講，市場主體中的金融機構（如商業銀行、擔保機構、資產抵押機構、投資銀行、保險公司等）、中介服務機構（如提供審計服務的會計師事務所、提供企業并購咨詢服務的機構、提供資產交易咨詢服務的機構等）都有可能成為評估機構的出資人并成為評估機構的實際控制人，一方面這類機構不僅自身有對價值評估服務的需求，而且價值評估往往也是他們內部控制的一個重要環節，另一方面，他們擁有多而穩定的評估業務的客戶資源。這可能會加快評估機構的專業化發展的步伐。

例如：從事社會審計服務的會計師事務所，由于公允價值在上市公司的普遍采用和公司財務報表的報告日涉及大量的資產減值測試，如果這類會計師事務所能夠作為評估機構的出資人甚至控制一個評估機構并且將其定位在主要提供以財務報告為目的的評估服務上，那么很有可能發展起一批主要從事以財務報告為目的的評估機構。

再例如，從事公司并購服務業務的投資銀行，由于其自身就是提供公司并購經紀服務和財務顧問服務的專業機構，如果投資銀行成為評估機構的出資人甚至控制一個評估機構并且將其定位在主要提供以企業價值為目的的評估服務上，那么很有可能催生一批主要從事企業價值評估服務的評估機構。國際上一些大型的投資銀行都設有專門從事公司價值評估工作的內部機構。道衡（Duff & Phelps）2015年收購美國評值公司（“美評”，American Appraisal）就是一個這方面的典型案例，道衡作為全球首屈一指的估值及企業財務顧問，在估值、糾紛咨詢、并購重組以及合規與監管咨詢領域擁有豐富的專業經驗，其業務遍及世界最為主要的發達經濟體，其美國的并購及企業融資和重組服務由Duff &Phelps Securities, LLC.提供，該公司系美國金融業監管局/美國證券投資者保護機構(FINRA/SIPC)成員。道衡在英國和德國的并購咨詢及企業融資服務由Duff & Phelps Securities Ltd.提供，該公司已獲得金融監管部門授權并接受其監管。而美評是全球規模最大、歷史最悠久的評估顧問公司，其從事價值評估的歷史已經超過120年（美評成立于1896年）。

又例如，目前中國的商業銀行從事的貸款業務中，大部分都是需要資金需求方提供財產擔保，如果商業銀行成為評估機構的出資人甚至控制一個評估機構并且將其定位在主要提供以財產抵押為目的的評估服務上，那么很有可能發展一批主要從事以財產抵押為目的的評估機構。

如果相關法人能夠認識到《評估法》的這種積極意義并付之于實踐，那么很有可能在一定程度上對評估行業內的現有評估機構進行并購重組或“洗牌”。筆者認為，這種并購重組有利于評估行業的精細分工和專業化發展。特別是能夠解決評估機構所面臨的客戶資源問題，能夠使他們將主要精力投入到專業研究及其實踐上。

從消極方面講，《評估法》放開非自然人作為評估機構出資人的限制，在一定程度上可能會產生對評估機構和評估專業人員的獨立性的疑慮。筆者理解這種疑慮，但不贊成以此為由來限制非自然人作為評估機構出資人。在實踐中，評估機構的出資人或者評估機構與其實際控制人之間是通過資本連接在一起的關聯方，但畢竟還是兩個不同的主體，各自均依法獨立承擔各自的法律責任，也就是說評估機構的出資人的權利義務與評估機構的權利和義務至少在法律上是可以完全區分的。更何況，簽發評估報告的人是評估機構的評估專業人員，而評估專業人員在執業過程中至少要受到相關評估準則的制約。

基于以上分析，筆者認為，評估行業行政監管機關應本著開放的態度，積極面對這種影響；評估行業自律組織應當從完善評估準則的角度積極應對；而評估機構和評估專業人員更要從提升內部控制制度建設、職業道德建設和過硬的專業素質建設的角度作好積極準備。

二、放開評估報告對非評估師的評估專業人員簽署的限制

《評估法》第二章“評估專業人員”第八條規定：“評估專業人員包括評估師和其他具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員。評估師是指通過評估師資格考試的評估專業人員。國家根據經濟社會發展需要確定評估師專業類別”；《評估法》第四章“評估程序”第二十七條規定：“評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估專業人員簽名并加蓋評估機構印章”；《評估法》第四章“評估程序”第二十八條規定：“評估機構開展法定評估業務，應當指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦，評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構印章”。

首先，《評估法》將評估業務劃分為法定評估業務和非法定評估業務，并對法定評估業務加以明確，法定評估業務是指“涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規規定需要評估的”評估業務。

其次，《評估法》在上述評估業務分類基礎上，只對法定評估業務的評估報告必須由承辦該法定評估業務的評估師簽署作出了限制性規定，而放開了非法定評估業務對非評估師的評估專業人員簽署評估報告的限定。

目前，我國評估業務還主要是以法定評估業務為主的，所以，在某種意義上說，法定評估業務的規模決定了評估行業的規模。隨著我國社會主義市場經濟體系的逐步完善，市場主體的多元化發展壯大，涉及非國有、非公共利益、法律法規未明確規定需要評估但相關當事方又需要評估服務的評估業務可能會逐步增加，當這類業務增加到一定程度以后，非評估師的評估專業人員的專業工作也得到社會廣泛認同時，非評估師的評估專業人員就可以在自己參加的非法定評估業務中簽署評估報告。

就目前情況來看，非評估師的評估專業人員在自己參加的非法定評估業務中簽署評估報告的趨勢尚未形成，這至少有兩個方面的原因，一是目前非法定評估業務的數量有限，二是非評估師的評估專業人員的社會認同感還比較低。對于后者需要評估行業自律組織在加大社會宣傳力度的同時，建立與評估師管理相一致或者相近的自律管理模式，使社會公眾和委托方能夠了解并查詢到非評估師的評估專業人員的相關執業信息。