探索與構建：論行政案件速裁程序在推進行政訴訟繁簡分流中的進路

●王海燕 溫貴能

探索與構建：論行政案件速裁程序在推進行政訴訟繁簡分流中的進路

●王海燕 溫貴能

立案登記制實施以來，人民法院受理行政案件的數量不斷攀升，案多人少的矛盾在行政訴訟中變得尤為突出。面對司法需求急劇擴張、司法資源供不應求的局面，如何整合審判力量，優化司法資源，在保證公正司法的基礎上最大限度地提升審判質效，成為司法改革亟需解決的重要課題，也為構建行政訴訟速裁機制提供了契機。為突破行政審判面臨的困境，尋求行政訴訟中繁簡分流的實現路徑，有必要結合民刑案件速裁以及試點法院的實踐經驗對行政案件速裁程序的創設意義、自身優勢、運行模式等方面進行有益的探索。

一、改革之路——行政案件速裁程序的視角切入

探索改革離不開創造者和實踐者。2016年6月，青島市黃島區法院公開審理了徐某訴某公安局政府信息公開一案。庭審一開始，主審法官向當事人釋明，適用速裁程序審理的案件，庭審環節可以適當簡化。庭審中法庭調查和法庭辯論交叉進行，15分鐘后庭審結束。5分鐘后，法庭向當事人送達了表格式判決書。20分鐘內速結一起行政案件，充分體現出速裁程序的審理優勢。

速裁程序是應對“訴訟爆炸”的產物，在我國首先興起于民事訴訟領域。從2001年開始，北京海淀區法院、上海浦東新區法院、深圳羅湖區法院陸續開始了民商事速裁案件的大膽實踐。在《人民法院第二個五年改革綱要》中，最高人民法院提出要嘗試在民事簡易程序的基礎上構建和完善速裁機制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院、公安部、司法部關于在部分地區開展刑事案件速裁機制試點工作的辦法》規定十一類刑事案件可以適用速裁程序。雖然行政速裁案件起步較晚，但與民刑速裁案件相比，既有相通之處，又有獨到之處。行政案件速裁程序一般可以理解為：為實現繁簡分流，減少訴訟成本，提高訴訟效率，通過制定專門的訴訟流程，設立專門的速裁小組，針對需要快審快結的行政案件，在法律規定的范圍內盡量簡化審理程序，以較少的人員處理大量行政糾紛的行政訴訟程序。

行政案件速裁程序有別于簡易程序和普通程序，它是比簡易程序更為簡化的訴訟程序，在實務操作上主要涉及簡化送達方式、審判組織、庭審環節、文書制作、審理期限等方面，它不但可以審理適用簡易程序的案件，也可以審理適用普通程序的非簡單案件，不但在一審案件中可以適用，在二審案件中也可以適用。

二、溯源之路——行政案件速裁程序的創設意義

在司法改革的大背景下，行政案件速裁程序是以最大限度簡化案件審理程序為目標，以推動新時期行政審判持續發展為動力，在簡易程序基礎上做出的制度選擇。我國行政訴訟法對簡易程序作了專門規定，但這種規定帶有很大的局限性，僅限于對審理期限、庭審過程等階段予以簡化，在舉證責任、調查辯論等方面尚有濃厚的普通程序色彩，無法滿足審判實踐的發展需要。在程序的適用上，對簡易程序和普通程序的區分僅僅依靠法官是否獨任審判。社會生活的復雜性決定了行政案件的多樣性，面對紛繁復雜的行政糾紛，如果一味固守在簡易程序與普通程序的適用上，勢必難以迎合行政案件的個性特征。

速裁程序的出現，優化了行政案件的審理流程。通過適度擴大法官的自由裁量權、限制當事人的處分權來強化訴訟指引、簡化審判程序，從而使行政案件快審快結，實現司法效益的最大化，使糾紛解決路徑朝著多元化的方向邁進。

其一，便于公眾訴訟?！靶姓讣俨贸绦蛩非蟮氖遣恍枰杉记傻暮啽愫托剩瑥娬{的是追求達到迅速而經濟的裁判之程序保障，偏重的是簡便快捷的審理方式?！雹偾衤摴В骸端痉ㄖF代化與程序法》，臺北三民書局1992年版，第322頁。由于速裁包含了各方當事人合議、意思自治等因素，程序構造更加簡單，訴訟要件更加寬松，因此也更有利于實現司法的大眾化，即通過簡易化的努力使一般國民普遍能夠得到具體的有程序保障的司法服務。

其二，緩解審判壓力。速裁程序不僅實現了司法的大眾化，使當事人便于獲取成本更低的司法服務與速度更快的司法救濟，還可以極大緩解法院的審判壓力。行政訴訟法修改后，隨著立案登記制的推廣，行政案件的數量成倍遞增，其中很大一部分屬于簡單行政案件，如果嚴格遵循以往的審理程序，無疑會給有限的司法資源帶來巨大的壓力。引入速裁程序，選擇善于調解、業務高效的法官，批量審理簡易行政案件，不失為緩解當前審判壓力的一味良藥。

其三，提升訴訟效率。行政訴訟程序缺乏效率是不合理的，各類案件平均配置司法與訴訟資源也是不合理的。速裁程序的創設初衷是快速、簡潔、低廉，以往那種不求辦案效率、只求不超審限的定勢思維將不再順應改革趨勢。如果不分輕重緩急，沒有繁簡之分，按部就班地對案件開庭排期，那么整個訴訟過程往往會引起周期過長、證據滅失、法院負擔過重、當事人怨聲載道等消極影響。速裁程序因遵循效率優先的價值觀，在一定程度上能讓這些問題迎刃而解。

三、檢視之路——行政案件速裁程序的自身優勢

1.受案范圍有所限定。之所以能夠適用速裁程序，首先應當在受案范圍上加以限定，限制哪些案件適合速裁，否則只會越俎代庖、事倍功半。一般來說，簡易程序審理“權利義務關系明確、事實清楚、爭議不大”的簡單行政案件，而其他大量的行政案件一般適用普通程序審理。相比之下，速裁程序的受案范圍有其特定性，一般適用于法律關系明確、事實清楚、爭議不大以及其他當事人協商選擇適用速裁程序的行政案件?？傊?，進入“速”裁的案件就是力求在簡易程序的基礎上進一步簡化審理過程。

2.適用審級更為寬泛。普通程序既可以適用于一審程序，也可以適用于二審和再審程序。簡易程序的審級具有很強的局限性，更多的是在基層法院和派出法庭適用。然而，行政案件速裁程序往往可以突破審級的限制，不僅可以適用于一審程序(包括適用簡易程序的案件，也包括適用普通程序的非簡單案件)，還可以根據案件具體情況在二審程序中得以延伸。

3.案件流轉更加快捷。納入速裁程序的行政案件，一般不立即進入開庭排期的流程管理。簡單來說，立案庭在立案后進行案由、案情匹配，符合要求的案件立即移送至行政庭，隨后直接分配到速裁小組，由辦案法官對案件作出初步判斷和快速審理，而其他程序一般先要進入開庭排期，再移送至各業務庭審理。

4.審理程序更為簡化。行政案件速裁程序是在簡易程序的基礎上設立的，目的在于簡化審理流程，縮短審理期限。速裁程序適宜以電話、郵寄等便捷手段為主要送達方式，通過進一步簡化法庭查證和文書制作來提高審判質效。速裁程序在審理期限上要比簡易程序進一步縮短，一般限制在25日內結案為宜，如果一方當事人同意放棄答辯期，結案期限還可以進一步縮短。

5.權限運用更為充分。速裁程序的實現需要在法官職權與當事人訴權之間進行平衡。為加快行政訴訟的進程，法官需要對當事人予以充分的訴訟指引，發揮訴訟指揮權，行使訴訟釋明權。比如，通過指導當事人填寫訴訟要素表、告知書，由當事人自行決定是否同意放棄答辯期抑或是否同意縮短舉證期限。當然，速裁程序在強化法官權力的同時，一定程度上會限制當事人的處分權，雖然這看似與行政訴訟的原理相悖，但是考慮到速裁程序的設立初衷，如此安排未嘗不可。

四、建構之路——行政案件速裁程序的運行模式

一種機制在現實與理想之間所蘊含的功能，在不同的運行模式下經常會存在不同的效果。當實踐確定其所具有的價值后，仍然要對比、參考其生長環境，考量該機制的目標、成本、主客觀因素是否成熟，把理論論證和實證研究結合起來，通過完善法律規范構建行為框架，必要時應當先行試點，以規范的流程進行操作，盡量避免行為的隨意性和盲目性。②傅郁林：《簡繁分流與程序保障》，載《法學研究》2003年第1期，第29頁?，F行法律、法規對行政案件速裁程序尚無明確規定，所以，在行政訴訟中對速裁程序的運行模式尚需不斷摸索，不斷創新。

(一)設立速裁小組

在行政庭內部設立專門審理簡易行政案件的速裁小組，對簡單案件進行集中審理，通過對行政案件的類型化處理，最大限度發揮速裁程序所呈現的規模效應。很多適宜速裁程序的案件經過濾、篩選后進入速裁小組，提升了審理簡單案件的專業化水平，促使行政案件在流轉過程中實現繁簡分流。雖然當事人在訴訟中不免擔心程序的簡化會影響其自身權利的行使，但是好的機制總是在質疑聲中得到完善。相信伴隨著速裁程序不斷積累起來的信任，當事人的顧慮會逐漸減少。

(二)確定速裁范圍

為使那些真正適合的案件得到快審快結，有必要建立與之相匹配的速裁案件分類挑選機制。對于具體的分案標準，可以界定為以下幾種：一是根據案件具體類型劃定；二是根據案件不同情節區分；三是依托涉案標的進行劃分；四是按照案件的影響力大小區分；五是基于當事人的合意作出選擇。我國行政訴訟法將適用簡易程序的案件規定為：“被訴行政行為是依法當場作出的，案件涉及款額二千元以下的，或者屬于政府信息公開案件的，或者當事人各方同意適用簡易程序的。”一般而言，適用簡易程序的行政案件均可納入速裁程序的適用范圍。

由于案件類型化的劃分標準模式較為固定，操作上容易把握，也更適合當前行政審判的現實需求。在案件類型的選擇上，不妨借鑒民刑速裁案件的分類經驗，可以采用列舉法與排除法為主，輔之以經驗判斷的選案方法。首先，列舉出可納入速裁的幾類具體案件。例如，信訪答復、政府信息公開、案涉款額較小的行政處罰、關系明確的行政協議等案件一般適合速裁。其次，排除特定種類、特定范圍的案件。例如，行政確權、行政強制、行政許可、涉及人身權的行政處罰等案件，以及復議改變原行政行為的案件、發回重審的案件、提起再審的案件、社會影響力大的案件一般不適合速裁。同時，還要基于已有經驗和具體情節，依賴法律關系的清晰度、證據的充分度、當事人的爭議程度，進一步判斷此類案件是否應納入速裁程序。

(三)制訂速裁流程

針對納入速裁范圍的案件，立案庭一般不進入開庭排期的管理流程，而是先進行釋法答疑，引導當事人填寫案件構成要素表，然后將案件移送行政庭。行政庭收案后分配給速裁小組，速裁小組立即對案件作出快速處理。速裁小組審理的案件，出于訴訟效率和周轉成本的考慮，原則上只能由速裁小組自行消化。速裁小組經過對案件的初步審理認為不適宜速裁的，迅速移交庭內其他人員繼續審理。立案庭、速裁小組及行政庭其他審判人員之間既相互獨立，又相互配合，只要滿足了一定的條件，案件即可在三者之間發生流轉。這種緊密的速裁流程不是憑空捏造出來的，而是依賴經驗與缺陷的總結和提煉形成，有效實現行政案件的簡繁分流，充分體現法院和當事人之間追求“高效率、低成本”的價值理念。③劉滿福：《司法速裁程序的積極意義》，載《商業時代》2005年第3期，第38頁。

(四)案件審理過程

1.庭前準備。速裁程序能否最大限度節省時間，送達是關鍵。辦案人員對訴訟材料一般采取以電子送達為主、郵寄送達為輔的送達模式?？紤]到行政機關當被告的特點，受案法院應當根據具體情況，建立本轄區行政機關內設處理行政爭議部門通訊錄，并且對部門負責人、相關工作人員及法律顧問的信息進行及時更新。如此一來就能充分發揮電話送達高效便捷的優勢。法官電話通知被告到庭后，向被告送達應訴材料、告知書等，釋明本案可以通過速裁程序審理。被告自愿放棄答辯期，并且不需要舉證的，可以立即組織開庭；被告需要進行答辯或者提出縮短舉證時限的，可以另行安排開庭時間。通過郵寄送達的案件，需要法官直接向當事人郵寄訴訟材料、告知書、開庭傳票等。訴訟過程中，法官還可以通過行使自由裁量權，對速裁案件的舉證期限進行指定。

在訴訟過程中，合理配置法官與當事人的責任和義務，使法官擁有訴訟指揮權，在維護當事人權利與追求程序正義之間找到一個銜接空間，是速裁程序蘊含的價值取向。事實上，當事人權利的限制與法官權力的增強不僅不會相互沖突，反而會強化程序的公正性和判決的穩定性。④強世功：《法理學視野中的公正與效率》，載《中國法學》1994年第4期，第21頁。通過訴訟指引，實現快審快結，正是當事人程序選擇權的最佳體現。

2.庭審環節。訴訟效率是速裁理念的精髓所在，而理念往往滯后于實踐，要真正發揮速裁程序的功能，就必須有顛覆傳統審判思維的精神。速裁案件的庭審過程，沒有必要嚴格區分法庭調查和法庭辯論兩個階段，二者可以交叉進行，在舉證質證的同時，當事人即可就事實認定、法律適用等問題發表辯論意見。經開庭審理，法官對事實清楚、權利義務關系明確的案件，強調當庭宣判，向各方當事人當庭送達裁判文書。不能當庭宣判的，適宜在庭審結束后5日內制作并發送裁判文書，確保速裁案件的審理期限不超過25日。

3.文書制作。在裁判文書的制作上，要勇于創新、大膽實踐。對行政速裁案件，不妨嘗試推行表格式裁判文書，表格中“當事人身份、行政行為概述、訴訟請求、認定事實、判決結果、法律依據、權利告知”等要素均有體現，簡潔明了。將格式化模板與案件具體信息相結合，便于裁判文書快速生成，從而使裁判文書的制作效率大幅提升。表格式裁判文書所具有的當庭制作、當庭宣判、即時送達的效果，可以避免當事人多次往返法院的奔波之苦。表格化的結構與布局使當事人一目了然、通俗易懂，有助于當事人迅速從整體上把握案件，有利于節約司法資源、降低訴訟成本。

(五)速裁程序在二審程序中的延伸

經一審速裁程序審結的行政案件，當事人不服，提起上訴的，為了將此類案件與其他案件區分開來，應當在上報的案件卷宗上進行標注。對以下法律關系明確、事實清楚的上訴案件，二審法院可以啟動速裁程序，進行快審快結：一是上訴人對原審的事實認定沒有提出異議，法律關系簡單明確的；二是上訴人雖然對原審的事實認定有異議，但無法提供反駁證據證明的；三是案件事實比較清楚，上訴人存在濫訴行為的；四是其他適宜速裁程序審理的案件。在速裁程序操作上，兩級法院必須進行有效對接，為速裁機制的推開構建嚴密的制度體系。

根據行政訴訟法的規定，二審程序中，經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，可以不開庭審理?；谒俨贸绦虻奶厥庑?，對于滿足速裁條件的行政案件，法官不開庭而徑行引入書面審理是可以被接受的，一般也不會損害司法公正。例如，罰款數額不大的行政處罰案件，在案件事實清楚的前提下，只要存在適用法律明顯錯誤或者程序嚴重違法的情形，即可認定行政處罰不能成立。諸如此類，引入書面審理可以更加快捷地處理糾紛，但前提是要保證當事人的訴權，因此可以通過向當事人發送訴訟要素表的形式確保程序公正。當然，在進行書面審理的同時，要做好證據的審查監督和訴訟救濟的設置，這樣才能確保速裁程序不會因盲目追求效率而喪失公正。

行政訴訟法不是封閉的程序體系，開放、多元的程序是現代訴訟制度發展的常態。尋求速裁程序在實現繁簡分流中的路徑，是行政訴訟回應“案多人少”壓力的必然趨勢。在與時俱進的訴訟體系中，行政案件速裁程序的運行模式會變得更加協調。

(作者單位：山東省高級人民法院)

責任編校：曠翔宇