日本農地改良事業做法及對我國的啟示*

程廣燕，薛桂霞，趙曉慧，王東陽※

(1.農業部食物與營養發展研究所，北京 100081； 2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

·國外農業·

日本農地改良事業做法及對我國的啟示*

程廣燕1，薛桂霞2，趙曉慧1，王東陽1※

(1.農業部食物與營養發展研究所，北京 100081； 2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

[目的]日本的農地改良事業起步較早且成效顯著，總結日本在農地改良事業方面的做法對推動我國高標準農田建設、保障國家糧食安全具有重要參考價值。[方法]文章以大量一手調研資料和數據為依據，梳理分析了日本農地改良事業的發展階段和成效，總結了日本農地改良在法律保障、政府管理、計劃評估、技術支撐及實施主體方面的主要做法。[結果]立足中國高標準農田建設的實際情況，提出4點啟示與建議：(1)將高標準農田建設統一到農業部門管理，提高政府決策和資金使用效率。(2)發揮農戶在高標準農田建設中主體作用，明確農戶在高標準農田建設中的責任和義務。(3)加強對高標準農田建成后的管理與維護，按照“誰受益、誰管護”的原則，明確管護主體、管護責任和管護義務。(4)提高政府對高標準農田建設的投資強度，提高高標準農田面積比例，增加單位面積投資標準，提高田間基礎設施使用壽命。[結論]日本農地改良事業的做法及啟示對我國農業生產和發展有著重要意義。

日本 農地改良 主要做法 借鑒 啟示

0 引言

土地是農業的脊梁，是農業生產最重要的物質基礎。土地尤其是耕地資源的使用、整修、管理等對農業生產和發展至關重要，對保障國家的糧食安全有著舉足輕重的意義[1]。日本的農地改良事業起步較早且成效顯著，與日本相比，中國的高標準農田建設起步較晚，建成規模還非常有限，而且建設標準相對較低。因此，日本農地改良事業方面的做法對推動我國高標準農田建設、保障國家糧食安全具有重要參考價值[2]。

1 日本農地改良事業發展與成效

戰后日本農地改良正式啟動于1949年，以《土地改良法》頒布實施為標志，劃分為3個階段：一是1949～1970年水田整治階段。當時主要是為了提高水田生產的勞動效率，政府重點推進以0.3hm2為基準規模的田地整修，建設主干灌溉排水設施，促進農戶經營規模擴大。二是1970～2000年農地綜合整治階段。20世紀70年代后，日本面臨大米生產過剩，農地改良的重點轉向水田旱作化，進行水田通用化改造，使水田能夠引入旱作； 結合農用道路整修，加強旱地暗渠排水建設，進行旱地綜合整修； 同時將農村生活環境整治納入土地改良計劃，改善農村生活條件。三是2000至今大區劃(規模在1hm2以上)整理階段。進入21世紀以后，日本農村勞動力加快向城市轉移，但農民仍不愿放棄土地，土地規模化集中遲緩、農地出現撂荒等問題突出，這階段土地改良的重點是以農地集中利用為目標的大區劃調整，針對早期建成的主干水利設施進行功能診斷和更新維護，改善農村環境，發揮農業、農村的多功能性。截止2014年，日本累計完成18.5萬hm2大區劃調整。

通過60多年的努力，日本農地改良成效十分顯著，共新造農地110萬hm2，約占總耕地面積的1/4，有效彌補了耕地的非農占用。盡管受工業化、城鎮化影響，日本的耕地面積總體不斷下降，但耕地質量和農業綜合生產能力明顯提高，主要體現在以下4個方面：一是提高了單位農地的產出。1960～2014年間，日本水稻、小麥單產分別由3705kg/hm2、2535kg/hm2提高到5310kg/hm2、4680kg/hm2。二是促進了地塊規模的擴大。1965年，日本水田中單塊面積在0.3hm2以上的地塊只占水田總面積的3.2%，地塊非常狹小、細碎。到2015年，單塊面積在0.3hm2以上的地塊占水田總面積的比例已達到63%，其中單塊面積在1hm2以上的水田已占9%。三是有助于調整農業生產結構。目前在日本的所有水田中，灌溉渠和排水渠分離或有暗渠排水的通用水田占45%，這樣水田可快速實現水稻和旱地作物的轉換，解決了水田難以調整作物結構的問題。四是農業生產用工數量大幅下降。隨著農業生產規模擴大和農用道路整治，日本農業生產已全部實現機械化，農業生產用工數量明顯減少， 2014年全國平均每667m2水稻、小麥勞動時間減少到17h、2.5h，只相當于1960年的13%、3%； 全國農業從業人員205萬人，與1995年相比，從業人員減少了51萬人。

2 日本農地改良事業主要做法

總的說，日本農地改良是以《土地改良法》為保障，以土地改良計劃為實施綱領，由農業部門統一管理，以土地改良事業團體為技術支撐、以土地改良區為實施主體的農村農業公共事業。總結日本農地改良有效做法，主要得益于以下幾個方面。

2.1 出臺專門法律保障和規范農地改良事業

《土地改良法》不僅規范了農地改良程序、管理與實施主體、建設內容，而且明確了政府和農戶在建設和管理維護中的責任與義務，是日本農地改良事業順利推進的制度保障。1949年6月6日，日本出臺了《土地改良法》，從土地改良長期計劃、土地改良事業內容、土地改良區設立與運營管理、土地交換、土地改良事業團體、國家補助、監督管理等方面對土地改良事業加以規范。隨著社會經濟條件的變化該法不斷得到調整，在堅持基本理念和制度規范的前提下，先后被修改11次，使土地改良的類別逐漸增多，實施程序更趨完善。《土地改良法》對日本農地改良事業的保障作用主要體現在這4個方面：一是遵守“申請主義”原則。農戶自主申請是土地改良事業啟動的基本條件。15戶及以上農戶就可以申請成立土地改良區，區內2/3農戶同意就可以決定土地改良事業內容，農戶需自主協商解決好條田整理中土地置換、集中占地分攤等問題，方可向政府提出建設需求[3]。 二是堅持以政府投資為主導。該法對不同建設項目中各級政府及農戶負擔比例作了規定，但都堅持“政府出大頭、農戶拿小頭”這一原則。總的來說，政府出資占農地改良事業總投資的2/3以上。三是明確管理與維護責任主體。依據該法，公共設施由政府部門負責建后管理與維護，農戶權屬內的農地設施管理與維護則由農戶出資負責。四是統一管理部門。該法規定農地改良事業由農林水產省統一管理，改變了戰前農地改良事業分屬農務省和內務省2頭交叉管理的局面。

2.2 設立農地改良事業統一管理機構

為統籌農地改良事業中的耕地整治、土地權屬調整、農用水設施與農道建設等重要事項，農林水產省內部專門設有農村振興局統一負責農地改良事業。該局下設2個部：一為土地整理部，包括設計科、土地改良企劃科、農地資源科、水資源科、地域整理科、防災科6個科室； 二為農村政策部，負責土地改良方面的政策法規研究及各項土地改良事業的政策評估。這種集規劃編制、土地改良與管理、水資源利用、土地流轉等相關工作于一個部門的做法，極大提高了土地改良工作效率。除北海道外，其它46個都道府縣的農地改良事業也均由農業部門統一負責。北海道農地改良事業由隸屬于國土交通省北海道開發局管理。這主要是因為北海道自然資源十分豐富， 1951年專門成立了北海道開發局，負責北海道綜合開發計劃的推進，該局下設農業水產部，負責北海道大壩、灌溉用排水路以及對農地整治等各項農地改良事業的實施[4]。

2.3 制定土地改良計劃并注重效果評估

土地改良計劃是日本農地改良事業最重要的綱領性文件，由農林水產省負責制定實施并跟蹤評估計劃執行效果。土地改良計劃是在聽取食品、農業與農村政策審議會意見的基礎上，依據《土地改良法》等相關法律，由農林水產省編制完成的。土地改良計劃對每項農地改良事業預算及事業工作量都有明確要求，已成為各級政府推進農地改良事業的依據和行動指南。日本的第1個土地改良計劃(1965～1972年)起始于1965年，截止到目前，已經完成6個土地改良計劃，第7個土地改良計劃(2012～2016年)正在實施中，前4個土地改良計劃基本上以10年為一個周期，自2003年起，日本將農地改良計劃實施期限由10年調整為5年[5]。為評估計劃執行效果和公共事業建設成效，政府委托農林水產省對投資總額在5200萬元(按100日元=5.58元人民幣匯率計，下同)以上的事業開展事前和事后評估，投資期限在10年以上的事業進行事中評估。農林水產省設有第三方評估委員會用于指導其評估工作，并將所有評估報告對社會發布，以便提高評估工作科學性和公信力。

2.4 發揮農地改良事業團體技術支撐作用

土地改良事業團體聯合會是農地改良事業技術依托單位，負責對會員進行技術指導與培訓教育。在日本，土地改良區、農業協同組織、市町村等相關農地改良事業實施主體共同成立土地改良事業團體聯合會(簡稱聯合會，下同)，負責對會員進行農地改良的技術指導或援助、提供農地改良事業相關的教育培訓及信息，開展農地改良事業的調查研究[6]。 聯合會分為都道府縣土地改良事業團體聯合會即地方聯合會、全國土地改良事業團體聯合會即全國聯合會。在日本47個都道府縣中，分別都設有1個地方聯合會，全國共有47個地方聯合會。據全國聯合會2015年調查， 47個地方聯合會有近6000個會員，包括4235個土地改良區、1652個市町村、169個農協。地方聯合會共有2900名工作人員，其中土木、電器機械、換地等方面的技術人員共1941人。聯合會是沒有財政撥款的合作組織，運行經費主要來自會員會費和政府委托事業費。以全國聯合會為例， 2015年一般收入為9.8億元，其中政府委托事業費9.5億元，橫向收入0.3億元，聯合會可以在政府委托事業費中計提3%人頭費，加上0.3億元橫向收入，全年可供聯合會支配的收入為0.59億元。

2.5 依托土地改良區開展建設與維護

土地改良區是日本農戶實施農地改良與后期管理維護的自治組織，日常運行和區內小型設施維護管理費用均由農戶負擔。按照《土地改良法》規定，土地改良區負責擬定區內土地改良事項、組織實施工程和承擔工程的管理維護。在具體操作上，對于任何新建項目，只要地域內集中連片的2/3的農戶同意就可以向政府提出申請，不需要征得全部農戶同意[7]。土地改良區最高決策機構是全體成員大會，設理事會及監事會作為執行機構，理事至少3/5、監事1/2必須是改良區成員。土地改良區有管理和技術2個部門，分別負責區內日常事務管理、小規模技術要求低的土地改良工程與設施管理維護。土地改良區作為一個獨立法人，日常運行費用和人員工資主要來自農戶繳納的經常賦課金，小型工程維護費以農戶繳納的特別賦課金為主。據農林水產省農村振興局土地改良企劃課對4026個土地改良區調研結果， 2013年平均每公頃耕地經常賦課金、特別賦課金分別為1827元、1025元[8]。該次調研的北海土地改良區是日本規模最大的改良區， 2015年，該區有農戶2285個，平均每戶經營面積14.6hm2，聘用專門職員81名，其中技術部職員59名、總務部19名； 經常賦課金總收入為7316萬元，平均每戶經常賦課金3.2萬元，約占戶均農業收入的22%。特別賦課金總收入為4477萬元，不同區域的耕地條件差異較大，每戶特別賦課金在0.35萬～4.80萬元不等[9]。

3 日本農地改良事業對中國的借鑒與啟示

日本的農地改良事業在中國稱之為高標準農田建設。與日本的農地改良一樣，中國高標準基本農田建設也是一項典型的復雜系統工程，不僅僅是田塊規整、農田基礎設施配套的硬件建設，還包括耕地承包經營權的調整與流轉、農田基礎設施維護機制創新等軟件建設[10]。 借鑒日本農地改良事業的做法，就中國的高標準農田建設，提出如下幾點建議。

3.1 將高標準農田建設統一到農業部門管理

目前，我國高標準農田建設分別由發展改革委會、國土資源、農業、財政、水利、農業綜合開發等多個部門分別開展組織實施，實施目標、建設標準和建設要求等不盡相同，土地整理、地力提升、水利設施建設、機耕道不能相互配套，使高標準農田建設實際建成效果大打折扣。必須盡快扭轉當前這種“五龍治水”的局面，建議借鑒日本做法，由農業部門統一監管高標準農田建設規劃編制、建設資金管理、農用土地與水資源利用、后期設施管理與維護等相關工作，提高政府決策和資金使用效率。

3.2 發揮農戶在高標準農田建設中主體作用

日本農地改良做法表明，由農戶自下而上提出一致性需求，更符合當地實際，農戶也愿意為工程建設負擔部分費用并做好后期維護。建議發揮好農戶主體作用：一是堅持農戶自愿原則，把農戶需求作為開展高標準農田建設的基本前提。二是明確農戶在高標準農田建設中的責任和義務。農戶是直接受益者，須為高標準農田建設與維護承擔一定費用，主動做好后期維護，并將換地、占地分攤等事項交給農戶協商解決，在村內自行化解土地權屬糾紛等矛盾。

3.3 加強對高標準農田建成后的管理與維護

目前，高標準基本農田建設項目竣工后主要是將項目移交給所在的村委會管護，但村委會并不是一個真正的實施主體，導致農田基礎設施管護主體虛化、權責難以落實，從而使高標準基本農田建設“重建輕管”的現象普遍存在[11]。 為此建議在惠農強農政策設計中，增加長效扶持功能，改變“重建輕管”、“重輸血輕造血”的傾向。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確管護主體、管護責任和管護義務，辦理移交手續，簽訂后期管護合同。管護主體應對各項工程設施進行經常性檢查維護，確保長期有效穩定利用。

3.4 提高政府對高標準農田建設的投資強度

與日本相比，中國的高標準農田建設起步較晚，建成規模還非常有限，而且建設標準相對較低[12]。 根據2009年國土資源部開展的全國農用地等級調查成果，我國1.2億hm2耕地，高產穩產農田約0.4億hm2，僅占耕地總量的1/3。而且，中國的高標準農田建設標準較低，每公頃投資強度1.5萬～3萬元之間，田間基礎設施使用年限為15年，而日本的很多水利等基礎設施使用壽命在40～60年。建議加快推進中國高標準農田建設，提高高標準農田面積比例，增加單位面積投資標準，提高田間基礎設施使用壽命。

[1] Michael Lipton，Michael Lipton.Food security，farmland access ethics，and land reform.Global Food Security， 2016, 3(4): 1～8

[2] Huang Yi.Comparative Study on Moderate Scale Management of Agricultural land in China and Japan.Studies in Sociology of Science， 2012, 3(2): 66～69

[3] 陳偉忠. 日本土地改良區的農田基礎建設及其對中國的啟示.世界農業， 2013, 12(45): 22～27

[4] 北海道開発局農業水産部. 北海道農業農村整備2015，2015

[5] 農林水産省. 關于現行長期土地改良計劃的實施狀況，2015

[6] 董雪嬌， 湯惠君.國內外農地規模經營述評.中國農業資源與區劃， 2015, 36(3): 62～71

[7] 劉啟明. 日本土地改良制度的成功經驗及啟示.世界農業, 2009，(1)： 40～43

[8] 農林水産省農村振興局， 整備部設計課海外土地改良技術室.農業農村整備の概要，2015

[9] 北海土地改良區.2015概要，2015

[10]劉新衛， 李景瑜，趙崔莉.建設4 億畝高標準基本農田的思考與建議.中國人口·資源與環境， 2012, 22(3): 1～5

[11]陸耀邦， 黃嫦慧，梁自力，等.廣西壯族自治區耕地利用現狀與糧食安全問題研究.中國農業資源與區劃， 2014, 35(5): 66～72

[12]劉霈珈， 吳克寧，趙華甫.河南省溫縣噸糧田高標準基本農田選址研究.中國農業資源與區劃， 2015, 36(3): 10～17

PRACTICE AND EXPERIENCE OF JAPANESE LAND REFORMATION*

Cheng Guangyan1，Xue Guixia2，Zhao Xiaohui1，Wang Dongyang1※

(1. Institute of Food and Nutrition Development, Ministry of Agriculture, Beijing 100081, China;2. Institute of Agriculture Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Compared with China, the land reformation in Japan started earlier and achieved remarkable results. To summarize the experience of Japanese land reformation has important reference value for Chinese constructing high-standard basic farmland, and ensuring national food security. Based on survey data, this article analyzed the development stage and achievement of Japanese land reformation, summarized the experiences of Japanese land reformation in legal protection, government management, project assessment, technical support, and main body of implementation. The experiences included five aspects, i.e., special laws had been enacted to protect and regulate Japanese land reformation, the unified management agency had been set up to manage the Japanese land reformation, the planning of Japanese land reformation has been made, the group of Japanese land reformation played a main role in technical support, and the construction and maintenance of reformed farmland relied on Japanese land reformation District. Finally, it put forward four suggestions according to the actual situation of Chinese construction of high-standard basic farmland, for example, unifying the management of Chinese construction of high-standard basic farmland into agriculture sector, playing the role of the main body of the farmers and clearly defining the responsibilities and obligations, strengthening the management and maintenance of Chinese construction of high-standard basic farmland according to the principle of "who benefits should take the responsibility", and increasing government investment in construction of high-standard basic farmland.

Japan; land reformation; experience; reference; enlightenment

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170335

2016-03-23

程廣燕(1977—)，女，山東濟寧人，博士、副研究員、副主任。研究方向：食物消費與政策。※通訊作者：王東陽(1964—)，男，安徽安慶人，博士、研究員、所長。研究方向：食物安全與農業政策。Email：wangdongyang@caas.cn

*資助項目：中國工程院重大咨詢項目“項目名稱為國家食物安全可持續發展戰略研究”(2013-ZD-7)

F31

A

1005-9121[2017]03226-05