非典型與典型衛生檢疫行政處罰案例研究

郭本龍 戴勝軍 高建功 龔寧 張治富 白曉杰 吳靖

（河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處）

非典型與典型衛生檢疫行政處罰案例研究

郭本龍 戴勝軍 高建功 龔寧 張治富 白曉杰 吳靖

（河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處）

將衛生檢疫行政處罰非典型和典型案例進行對比研究，對當前國際疫情復雜多變形勢下，衛生檢疫行政執法工作保障檢疫秩序和口岸安全重要性加以闡述，總結了衛生檢疫行政執法工作中的關鍵點、風險點及注意事項，并提出針對國境衛生檢疫法修改、檢疫執法工作順利開展的建議。

衛生檢疫 行政處罰 典型案例

1 案例介紹及處置過程

1.1 案例1

2015年8月7日，河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處對來自菲律賓散貨船“多瑙河”輪實施衛生檢疫，發現該輪多名中國籍船員健康證過期，與代理公司提供的入境檢疫申報不符。后經調查，發現代理公司事先未同船方聯系，便向檢疫機關書面虛報該輪《國際旅行健康證明書》全部有效，該行為屬于代理公司單方面行為，該公司承認違規。京唐港辦事處除要求船方在本港及時更新《國際旅行健康證明書》之外，經研究決定，對該船舶代理公司開具《當場處罰決定書》，予以警告處罰，并將該企業違規行為錄入企業信用管理系統上報。

1.2 案例2

2016年1月19日，河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處對韓國發航的馬紹爾群島籍“海富輪”實施登輪檢疫前，發現該輪1名船員未經許可擅離船舶，有造成疫情播散風險。檢疫人員登輪實施衛生檢疫確認該輪無染疫之后，向上級主管領導匯報，經辦事處研究決定，對“海富輪”疏于管理的違法行為做出人民幣1000元行政處罰，并對船方進行嚴肅批評教育和法律法規宣貫。

2 法律條款依據

2.1 案例1法律條款依據

《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（以下簡稱《國境衛生檢疫法》）第二十條“對違反本法規定，有下列行為之一的單位或者個人，國境衛生檢疫機關可以根據情節輕重，給予警告或者罰款：（一）逃避檢疫，向國境衛生檢疫機關隱瞞真實情況的”。

《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》（以下簡稱《國境衛生檢疫法實施細則》）第三條“衛生檢疫機關在國境口岸工作的范圍，是指為國境口岸服務的涉外賓館、飯店、俱樂部，為入境、出境交通工具提供飲食、服務的單位和對入境、出境人員、交通工具、集裝箱和貨物實施檢疫、監測、衛生監督的場所。”

2.2 案例2法律條款依據

《國境衛生檢疫法》第七條“入境的交通工具和人員，必須在最先到達的國境口岸的指定地點接受檢疫。除引航員外，未經國境衛生檢疫機關許可，任何人不準上下交通工具，不準裝卸行李、貨物、郵包等物品。”

《國境衛生檢疫法實施細則》第二十六條“懸掛檢疫信號的船舶，……船上的人員，除因船舶遇險外，未經衛生檢疫機關許可，不準離船”。第一百零九條第二款“《國境衛生檢疫法》和本細則所規定的應當受行政處罰的行為是指：入境、出境的交通工具，在入境檢疫之前或者在出境檢疫之后，擅自上下人員，裝卸行李、貨物、郵包等物品的。”第一百一十條“具有本細則第一百零九條所列第（一）至第（五）項行為的，處以警告或者100元以上5000元以下的罰款。”

3 分析

案例1屬于船舶代理企業虛報船舶檢疫信息，由于檢疫法對船舶代理企業無細節性規定,屬非典型案例；案例2屬于入境船舶未經檢疫許可擅自上下人員,為常見違反檢疫秩序典型案例。兩起案例的處置，維護了《國境衛生檢疫法》權威，對船舶代理企業以警示，強化了企業遵法守法意識，警示企業如實申報，積極同代理對象溝通，提升服務意識，為入出境船舶營造更佳靠港環境；同時通過加強檢疫管理，規范入出境船舶檢疫秩序，保障口岸安全，降低了傳染病傳入風險。

案例處置過程中，除得到地方港務部門積極配合，還得到上級法制部門有力支持，處罰依據謹慎，處罰程序科學合理，樹立了檢疫部門良好執法形象，通過對船方、代理企業乃至處置過程中向港方的普法宣傳，一定程度上提高了檢驗檢疫部門當前較為缺乏的地方影響力。

4 討論與建議

4.1 應進一步健全和完善《國境衛生檢疫法》及相關法規，為執法提供保障

《國境衛生檢疫法》從1987年施行，到2010年其實施細則取消對于艾滋病、性病、麻風病入境限制，30年間為我國衛生檢疫日常工作提供了重要法律依據，其對入出境交通工具、入出境人員的各項規定，使得我國對外經貿發展壯大期間能夠有效防范國外疫情疫病傳入和散播，也是上述兩例行政處罰能夠開展的前提條件。但筆者認為，由于時代發展，當前《國境衛生檢疫法》及《國境衛生檢疫法實施細則》因多年未經大范圍改動，存在處罰金額過低、力度欠缺、處罰用語模糊、處罰對象不明確等問題，例如“第二十條 對違反本法規定，有下列行為之一的單位和個人，國境衛生檢疫機關可根據情節輕重，給予警告和罰款”，該條文中“單位”沒有明確說明，罰款金額沒有依據，實施細則罰則也對“向國境衛生檢疫機關隱瞞真實情況”未有提及；此外，罰則主要對象為交通工具，略為單一，如遇到相關企業不配合衛生檢疫工作，是否同樣適用，缺乏說明，比如口岸運營單位人員在衛生檢疫進行前擅自和交通工具人員接觸，僅處罰交通工具方顯然不夠妥當；缺乏對交通工具服務企業（代理企業、食品、飲用水供應企業、口岸運營單位）的監管條款；健康證檢查，中外籍船員有別；雖賦予優先登輪引航權利，但沒有明確引航員特殊時期應配合檢疫部門相關義務等諸多細節問題[1]。法律的滯后導致當前違反檢疫秩序成本不高、部分服務企業違規行為面臨執法依據缺乏及處理困難局面，僅靠誠信管理難以奏效，所以對于檢疫法及其實施細則的完善和修改應迫切提上日程。

4.2 為保障審慎執法，檢疫執法人員不應僅局限于了解和熟悉檢疫法規

隨著我國法治社會進程的推進，公民法律意識也在逐步提高，公民有權對執法行為提出行政復議，同時當前社會監督水平也在提高，執法行為若無明確依據，隨意執法將面臨被質疑和被起訴風險[2]。為保障執法工作順利開展，執法人員除需熟知我國當前檢驗檢疫基本法律法規如《國境衛生檢疫法》《國境衛生檢疫法實施細則》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國行政處罰法》《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規定》之外，還應對《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政許可法》《政府信息公開條例》等具有規范和制約政府機關執法行為的相關法律法規全面了解，確保執法行為周密而慎重，避免引起爭議。

4.3 違法事實的確認取證是關鍵，執法態度要文明

出入境檢驗檢疫行政處罰案例的最終裁定是以事實為依據，而關鍵是證據的搜集。應當堅持依法搜集、客觀全面、及時迅速、深入細致的原則，做到證據確鑿、事實清楚、程序合法。執法人員對案件的調查取證要認真負責、客觀公正、秉公辦事[3]。京唐港辦事處為執法科室配備的具有指揮系統、聯網功能的執法記錄儀，在兩次行政處罰案例中發揮了重要作用。執法人員在執法過程中以檢疫查驗包內的執法記錄儀留存證據或調取港口監控予以確認，執法人員雙人執法、出示執法證件，執法過程全程錄像，執法態度文明，執法依據均依照法律條款，后續檔案資料齊全。取證方式多樣化、執法過程文明化，確保了行政執法得以順利進行。

4.4 對行政處罰的研究仍需不斷深入

案例1對代理公司罰款金額，《國境衛生檢疫法》并無明確規定，其實施細則中也并不涉及罰款數額，由于代理公司認錯態度良好，并提交書面保證書，經研究決定，予以警告處罰，體現了審慎態度。案例2依據條文明晰，罰款金額為現場處罰最高額度，體現了對于明確違法行為絕不姑息。在我國當前《國境衛生檢疫法》略顯滯后，新修訂法規尚未出臺的情況下，首先應確定執法行為法律依據，對于行政處罰仍需配備專業人才進行深入研究；理清執法思路和程序；廣泛開展執法業務培訓；典型與非典型執法案例在系統內加以推廣并共同研討學習；掌握適度裁量尺度,這同時也是避免執法亂象，規避執法風險的需要。

4.5 通過多種形式擴大宣傳，堅持處罰與教育相結合，提升執法效果

處罰是種懲戒手段，目的是警示、防范違法行為的再發生。為維護口岸正常檢疫秩序，拒高風險傳染病于國門之外，對于執法案例應當充分利用警示、通報、電視、報紙等方式向監管對象和社會進行法制法規宣教，尤其要重視微信、微博、幻燈片、網站等新媒體的宣傳作用，并與國門安全社會教育活動相結合。一方面處罰與教育結合，能夠增強被監管對象的懂法守法意識；另一方面面向公眾的宣講，有利于職能介紹，取得公眾信任，開展工作時得到理解與配合。

4.6 嚴格執法，保障口岸安全是對人民負責，是更好地為人民服務

黨的十五大將“依法治國”確定為我們黨領導人民治理國家的基本方略，同時明確了經濟建設是全黨的工作中心。由于執法環境的復雜，與進出口貿易和地方利益關系密切,一定程度阻礙了檢驗檢疫行政執法的推行，外加法律法規不健全，導致當前執法工作偏“軟”[4]，在一些人看來，檢驗檢疫工作要為經濟建設這個中心服務，便降低執法標準，只講服務，不講執法把關，甚至對違法行為視而不見，這才是對熱情服務最大的曲解，是對國家和人民的失職。面對當前國際疫情紛繁復雜的形勢，沒有正常的口岸檢疫秩序，出入境人員私自上下，出入境人員和監管對象漠視檢驗檢疫法律甚至不服從管理，保障口岸安全根本無從談起。只有堅持以客觀事實為依據、以檢驗檢疫法律法規為準繩，做到不偏不倚、不枉不縱，嚴格執法，確保正常口岸檢疫秩序，降低傳染病傳入風險，才能更好地履行國門衛士職責，保障人民群眾生命健康。

[1]呂志平，周李承，陳啟鳴. 加強衛生法學研究，提高檢疫執法水平[J]. 中國國境衛生檢疫雜志，2012，35（1）：25-29.

[2]齊曉英. 機場“檢驗檢疫”工作不規范：機場已向警方報案[N]. 內蒙古晨報，2014-05-09.

[3]江建中，茹錦江. 增強調查取證意識，提高檢驗檢疫執法水平[J]. 中國檢驗檢疫，2000（7）：17-18.

[4]韓彤，張呈偉. 創新檢驗檢疫執法理念的思考[J]. 中國檢驗檢疫，2008（2）：20-21.

Discussion on Atypical and Typical Quarantine Penalties

Guo Benlong, Dai Shengjun, Gao Jiangong, Gong Ning, Zhang Zhifu, Bai Xiaojie, Wu Jing
( Jingtang Port of Hebei Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau )

The article compares atypical cases of quarantine administrative penalty with the typical cases, illustrates the job security quarantine order for health quarantine administrative law enforcement and importance of port security under the current varied and complicated international situation, and concludes the key points,risk points and notes in health quarantine administrative law enforcement. Additionally, the article puts forward the suggestions in regard to modifi cation of frontier health quarantine law and smooth development of quarantine law enforcement.

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