國際公共部門會計準則動態

國際公共部門會計準則理事會第一次會議

2016年3月7日至11日，國際公共部門會計準則理事會（IPSASB）2016年第一次理事會會議在美國紐約召開，財政部會計司張娟和楊海峰分別作為理事和技術顧問參加了此次會議。

一、會議基本情況

IPSASB是隸屬于國際會計師聯合會（以下簡稱IFAC）的獨立的準則制定機構，專門致力于制定高質量的適用于公共部門主體的國際公共部門會計準則，并推動其準則在全球各國家和地區的采用。IPSASB設有18名理事席位（分別來自17個國家，其中，加拿大占兩個席位），均為兼職。本次會議是2016年IPSASB第一次理事會會議，在位于美國紐約的IFAC辦公室舉行，除摩洛哥的理事因人選變動缺席外，其他來自亞洲（中國、日本、巴基斯坦）、歐洲（英國、法國、德國、瑞士、羅馬尼亞、奧地利）、美洲（美國、加拿大、巴西、巴拿馬）、非洲（南非）和大洋洲（澳大利亞、新西蘭）的17名理事及其技術顧問，亞洲開發銀行、歐盟委員會、歐洲統計局、國際會計準則理事會、聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟與合作發展組織等國際組織觀察員，美國政府會計準則委員會等相關準則制定機構代表以及IPSASB工作人員共約50人參加了會議。

會議前一天舉行了新當選理事及其技術顧問的見面會。理事會新任主席伊恩·卡拉瑟斯（Ian Carruthers）和技術總監約翰·斯坦福（John Stanford）介紹了IPSASB治理結構、議事規則和工作計劃。伊恩主席對新任理事和技術顧問表示歡迎，對包括中國在內的理事所在國家一如既往地支持IPSASB的工作表示感謝，希望新任理事和技術顧問積極參與IPSASB相關事務，為IPSASs制定做出應有貢獻。

本次會議不僅涉及遺產資產、公共部門特殊金融工具、排放交易機制等10項準則項目技術議題，還涉及IPSASB治理、未來工作計劃等行政議題。

二、會議主要議程項目

（一）遺產資產

遺產資產項目于2015年6月經IPSASB批準后重新啟動，旨在對遺產資產的會計處理及披露提供更具體的要求和指引，目標是制定一項新的準則或對現行《國際公共部門會計準則第17號——不動產、廠場和設備》（IPSAS 17）和《國際公共部門會計準則第31號——無形資產》（IPSAS 31）進行修訂，以解決遺產資產定義、范圍、確認、計量、披露等問題。

本次會議就制定該項目咨詢文件所涉及的相關技術問題開展討論，主要包括（1）項目咨詢文件的體例結構；（2）遺產資產的確認問題；（3）非物質文化遺產和自然遺產的會計處理問題；（4）與遺產項目相關的負債。此外，會議還對咨詢文件第一章草稿進行了審核。經過討論，會議責成工作人員根據討論情況對相關材料的結構和內容做進一步修改，在起草的咨詢文件中對理事們就遺產項目確認問題提出的不同觀點進行反映和分析、突出對遺產相關信息需求問題的闡述，提交6月份理事會會議進一步討論。

（二）租賃

2016年1月，國際會計準則理事會（IASB）發布了《國際財務報告準則第16號——租賃》（IFRS16），取代了《國際會計準則第17號——租賃》（IAS 17）和相關解釋公告，引入了單一的承租人會計模型，要求承租人針對期限超過12個月的所有租賃確認資產和負債（基礎資產為低價值資產的情況除外）。此議程目標在于對原基于IAS 17的《國際公共部門會計準則第13號——租賃》（IPSAS 13）進行修訂或制定一項取代IPSAS 13的新的租賃準則，以保持公共部門和私營部門在租賃會計上的趨同。

本次會議上，工作人員提交了一份有關租賃準則的項目大綱提請理事會批準，該項目大綱簡要介紹了IFRS 16的主要內容和變化，闡述了啟動該項目的合理性和目標，分析了開展該項目的關鍵問題和可能影響，并提出了項目時間表。經過討論，理事會一致同意正式啟動租賃準則項目，但責成工作人員根據IPSASB既有的審核和修改IASB文件的政策文件進一步評估公共部門租賃的會計處理是否應當與新的IFRS 16相一致，并考慮分析該項目與收入項目的關聯及協同推進關系，識別解決公共部門租賃業務的特殊問題（如基于名義或資助條款的租賃的會計處理），抓緊研究起草該項目主要問題的分析材料，連同修改后的項目大綱提交6月份理事會會議。

（三）重估資產的減值

本次會議上，工作人員提交了對《征求意見稿第57號——重估資產的減值》（ED 57）草案的反饋意見分析報告，提請理事會對該項目的下一步方向提供指引。經過討論，理事會同意工作人員對反饋意見的分析，認同資產減值與重估值下跌在概念上不存在差異但在實務操作上存在差異，要求工作人員繼續按照ED57中所建議的方法對IPSAS21和IPSAS26進行修訂，同時也對IPSAS17和IPSAS31進行相應修訂，并將最終修訂稿提交6月份理事會會議。同時，理事會建議工作人員在未來的“公共部門計量”項目中考慮研究ED57反饋意見中提出的一些計量問題。

（四）公共部門特定金融工具

2013年12月，IPSASB批準了公共部門特定金融工具項目大綱，正式啟動該項目，旨在為公共部門特定金融工具制定會計指引。IPSASB擬在2016年9月發布一項針對該項目的咨詢文件，就公共部門特定金融工具的類型、確認和計量方法、列示和披露等問題進行討論。咨詢文件的主要內容包括四章，第一章為概述和目標，第二章為流通中貨幣，第三章為貨幣黃金，第四章為IMF配額和SDR。截至2015年12月，IPSASB已經對咨詢文件前三章內容進行了審議。

本次會議主要審議該項目咨詢文件第四章，重點討論的議題包括：本章的目標，本章的范圍和定義，IMF配額、SDR持有（SDR holdings）和分配(SDR allocations)的性質和功能，IMF配額的確認和計量，SDR持有的確認和計量，SDR分配的確認和計量等。經過討論，理事會基本同意工作人員就上述議題提出的建議或作出的分析。理事會責成工作人員對咨詢文件做進一步的修改完善，對全文的一致性、準確性等方面進行全面復核，提交6月份理事會會議審議。

（五）社會福利

社會福利項目旨在識別政府產生特定社會福利費用和負債的情形及方式，研究如何在財務報表中確認和計量此類費用和負債。IPSASB于2015年7月發布了該項目的咨詢文件《社會福利的確認和計量》，提出對社會福利會計采用義務事項法、社會合同法和保險法三種方法。截至2016年2月，工作人員共收到35份反饋意見。

本次會議旨在對咨詢文件反饋意見中涉及該項目范圍和社會福利定義的意見分析進行討論，為工作人員繼續開展本項目研究提供指導。在討論過程中，大多數理事認為該項目范圍至關重要，不僅涉及本項目中社會福利的范圍，而且還涉及與非交換性交易費用項目（項目范圍限定為除社會福利之外的非交換性費用）的關系。

（六）非交換性費用

2015年6月，IPSASB正式啟動了非交換性費用項目，旨在制定針對除社會福利以外的非交換性費用確認和計量相關的準則，同時也將考慮與除社會福利外的非交換性費用相關的預計負債事項。非交換性費用項目的內容主要包括：（1）非交換性交易的范疇，包括非交換性費用的定義；（2）資源提供者何時確認現時義務和負債；（3）與非交換性交易相關的負債如何計量；（4）相關披露要求。考慮到該項目與收入項目存在諸多交叉，IPSASB在2015年12月的會議上決定聯合推進兩個項目，要求工作人員起草一份同時涵蓋收入和非交換性費用的咨詢文件。

本次會議就草擬的咨詢文件——《收入和非交換性交易費用》的有關內容提請理事會審議，主要對以下兩個議題進行討論：第一，關于非交換性交易引起的負債的計量基礎。理事會一致同意采用履約成本作為資源提供方非交換性交易負債的計量基礎，建議在咨詢文件中進一步闡述其理由和影響。第二，制定非交換性費用指引時兩種可選方法。一是針對非交換性費用繼續應用IPSAS19的指引。二是擴大《國際公共部門會計準則第23號——非交換性交易收入：稅收和轉移》（IPSAS23）的范圍以涵蓋非交換性費用。工作人員在議程文件中闡述了兩種方法的優缺點，提請理事會討論是否同意兩種可選方法的優缺點分析以及是否應當將兩種可選方法納入咨詢文件。理事會經深入討論基本認同工作人員對兩種方法優缺點的分析，建議工作人員進一步研究對稱處理的必要性和可行性，并將兩種方法的優缺點分析再行完善后包括在咨詢文件中征詢意見。

（七）收入

為了保持與IFRS的趨同，同時解決《國際公共部門會計準則第23號——非交換交易收入（稅收與轉移支付）》的有關應用問題， IPSASB于2015年3月啟動了收入項目，旨在制定一項或多項涵蓋現行國際公共部門會計準則中交換性與非交換性交易收入的會計準則。IPSASB決定起草一份涵蓋收入和非交換性交易費用的咨詢文件，同意構建一個可適用于更廣泛的包含履約義務的收入交易的履約義務法，包括基本符合IFRS 15所述標準的交易（本次會議議程文件中提及的A類交易，即交換性交易和涉及向第三方提供商品和服務的非交換性交易），以及不符合IFRS 15所述標準但附帶履約義務的非交換性交易（本次會議議程文件中提及的B類交易）。但是，對于其他不涉及履約義務的非交換性交易（本次會議議程文件中提及的C類交易），IPSASB認為仍然適用IPSAS23，但需要對IPSAS23做出修訂。

本次會議上，理事會主要討論了B類交易是否適用履約義務法，以及如果適用，需要對IFRS15做出那些修訂。在會議討論過程中，針對B類交易，絕大部分理事認同工作人員提出的將IFRS15中“商品和服務轉移”修改為“履約義務滿足”等系列修改建議。包括我方代表在內的部分理事認為B類交易中“識別與客戶的合同”等方面存在困難，應當考慮修改并提供更多指南。個別理事提出采用《國際會計準則第20號——政府補助》（IAS20）中的會計處理方法解決B類交易分期確認收入的問題。部分理事還指出了議程文件中A、B、C三種分類范圍的交叉問題。會議還對咨詢文件——《收入和非交換性交易費用》的結構進行了審議。經充分討論，理事會同意在咨詢文件中按A、B、C三種類別進行討論，但需對會議文件中的具體分類描述略做修改以清晰分類界限，此外需要重點討論資本補助的處理方法。理事會責成工作人員根據討論情況對咨詢文件做進一步修改，提交6月份理事會會議。

（八）碳排放權交易機制

碳排放權交易機制（ETS）項目于2014年9月啟動。2015年，IPSASB督促工作人員與IASB工作人員加強在本項目上的合作，旨在建立一個能夠反映ETS管理方和參與方交易經濟實質的一致性的會計方法，要求工作人員首先起草一份背景文件，以描述政府ETS的公共政策目標、不同類型的排放機制以及潛在的經濟影響，并且通過典型國家的案例研究，識別和評價實務中涉及ETS管理者和參與方的會計處理方法。

本次會議上，工作人員提交了本項目背景文件草稿及支持背景文件的案例研究材料，歸納了ETS中涉及管理者的四種會計處理方法：排放權票據（金融負債）、排放權許可（無形資產）、污染物定價機制——權利和義務、排放權限額（稅收及或有事項）。會議經過討論,理事會認為該項目作為與IASB的聯合項目應暫緩推進，但理事會一致同意以“工作人員文件”的形式先發布一份有關該項目的背景文件，并為相關方面研究提供參考。另外，在討論過程中，有理事提出應當增加中國在ETS實踐方面的案例。我方代表表示，如果理事會和工作人員決定增加中國的案例，我方將積極提供相關支持。

（九）IPSAS的應用

現行IPSASs適用于除“政府企業”（Government Business Enterprise, 簡稱GBE）之外的所有公共部門主體。《國際公共部門會計準則第1號——財務報表列報》（IPSAS1）中對于GBE做了完整的界定。但是，長期以來，相關方面認為IPSASB對于GBE的定義模糊且過于寬泛，導致實務中對IPSASs的適用范圍有不同理解。IPSASB于2015年7月發布了《征求意見稿第56號——IPSASs的應用》（ED56），建議從現行的IPSASs中刪除GBE這一術語，轉而采用原則導向對IPSASs適用的主體——“公共部門主體”的特征予以界定。各方反饋意見對此建議總體上表示贊同。

本次會議對ED56的反饋意見分析報告進行了討論，審議并通過工作人員根據反饋意見提出的有關術語、文字等方面的修改建議。經過逐頁審議，理事會表決通過了“對IPSASs前言的修訂”公告的最終稿，涉及對IPSASs每項準則和應用指南適用范圍、生效日期和相關結論基礎的修訂。以上通過的文件于2016年4月正式公布，自2018年1月1日起生效。

（十）年度改進項目

2015年10月，IPSASB發布了《征求意見稿第58號——對IPSASs 2015的改進》（ED58），主要圍繞以下四個方面的內容對現行IPSASs進行改進：（1）基于公共部門會計準則概念框架發布而對系列準則的修改。（2）一般性改進，主要涉及兩個內容，一是建議刪除有關參照國際和國家會計準則處理“持有待售的非流動資產和終止經營”有關規定；二是對《國際公共部門會計準則第32號——服務特許權協議：授予方》（IPSAS32）進行修訂。（3）針對與政府財政統計（GFS）標準相協調的改進。（4）針對IFRS的改進。主要針對IASB年度改進項目對IPSASs進行改進，以實現與IFRS的趨同。

本次會議審議了工作人員提交的對ED58反饋意見的分析報告，討論了工作人員提出的對ED58的修改建議，表決通過了《對IPSASs2015的改進》最終稿，自2017年1月1日起生效。

（十一）IPSASB治理

在本次會上，IPSASB主席對IPSASB的治理情況進行了通報。一是關于公眾利益委員會（Public Interest Committee，PIC）。IFAC于2015年成立了PIC，以更好地監督IPSASB的工作，監督范圍包括IPSASB理事的提名和任命安排、IPSASB戰略及工作計劃形成的程序和過程以及國際公共部門會計準則的制定。PIC由四名成員構成，分別來自國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行（WB）、最高審計機關國際組織（INTOSAI）、經濟合作與發展組織(OECD)。該委員會每年至少召開一次會議，對上述監督議題提出建議。二是關于IPSASB咨詢顧問組（Consultative Advisory Group,CAP）的組建。為了在國際公共部門會計準則制定過程中獲得更好的咨詢，IPSASB正在積極籌備成立CAP，作為IPSASB正式咨詢程序中一個不可或缺的機構，對IPSASB的戰略、技術項目和議程、以及IPSASs制定和實施中可能涉及的關鍵技術問題和事項等提供咨詢。CAP的工作受PIC監督。截至本次會議止，CAP的主席已經確定，但其成員還在招募之中，將于4月完成成員任命，計劃在2016年6月召開的IPSASB理事會議前一天舉行創立大會。CAP的成立被外界認為是強化IPSASB治理的一個重要的里程碑。

（十二）2016至2019年IPSASB工作計劃

本次會議在會議開始時專題審議了2016至2019年IPSASB的工作計劃，并于會議結束時，根據會議討論情況，就相關項目推進計劃進行了微調。

另外，在本次會議的閉門會議上，與會理事還就IPSASB的議事規則、會議形式和組織、材料提供等進行了深入討論。

國際公共部門會計準則理事會第二次會議

2016年6月21日至24日，國際公共部門會計準則理事會（IPASAB，以下簡稱“理事會”）2016年度第二次理事會會議在加拿大多倫多召開。會計司制度一處處長張娟作為理事會理事參加了此次會議。

本次會議是理事會2016年度第二次理事會會議，由理事會主席伊恩·卡拉瑟斯（Ian Carruthers）主持，17名理事和理事會技術總監約翰·斯坦福（John Stanford）及其他準則項目技術人員均參加了會議，理事會咨詢顧問組（Consultative Advisory Group, CAG）主席托馬斯·穆勒·馬奎斯·博杰（Thomas Müller-Marqués Berger）列席會議。各位理事的技術顧問，亞洲開發銀行、歐盟委員會、歐洲統計局、國際會計準則理事會、聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟與合作發展組織等國際組織觀察員，美國政府會計準則委員會等相關準則制定機構代表等30多人旁聽了會議。

本次會議議題豐富，議程共12項，涵蓋行政議題和準則項目議題。行政議題包括理事會治理、更新理事會《工作大綱》、理事會工作機制等。準則項目議題包括相關準則項目的表決和討論，表決通過的準則項目包括公共部門特定金融工具、雇員福利、重估資產的減值；討論的準則項目包括社會福利、租賃、遺產、收入和非交換性費用等。我方代表在此次會議上積極發言，很多觀點和意見得到認同和采納。

國際公共部門會計準則理事會第三次會議

2016年9月20日至23日，國際公共部門會計準則理事會（IPASAB，以下簡稱“理事會”）2016年度第三次理事會會議在加拿大多倫多召開。會計司制度一處楊海峰作為中方理事的技術顧問參加了會議。

本次會議由理事會主席伊恩·卡拉瑟斯（Ian Carruthers）主持，15名理事（理事會設有18名理事席位，目前有1個席位空缺，本次會議有2名理事請假）、16名技術顧問和理事會技術總監約翰·斯坦福（John Stanford）及其他準則項目技術人員均參加了會議，理事會咨詢顧問組主席托馬斯·穆勒 ·馬奎斯 ·博杰（Thomas Müller-Marqués Berger）列席會議。聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟與合作發展組織、歐盟委員會、國際會計準則理事會（IASB）等國際組織觀察員，美國政府會計準則委員會、新西蘭外部報告委員會、摩洛哥財政部、法國政府審計委員會、韓國公共財務協會、加拿大公共部門會計委員會等相關準則制定機構代表等20多人旁聽了會議。

本次會議共設10項議程，涵蓋行政議題和準則項目議題。行政議題主要涉及現任理事會副主席、來自南非的理事珍妮·波焦利尼（Jeanine Poggiolini）女士任期已滿，增補其技術顧問琳迪·博德維希（Lindy Bodewig）女士為新任理事，以及批準來自新西蘭的理事安吉拉·瑞安（Angela Ryan）女士為理事會新任副主席。準則項目議題共有六項，分別為收入和非交換性費用、遺產、社會福利、租賃、金融工具更新和公共部門合并，會議對六項準則項目的相關問題進行了充分的討論。

國際公共部門會計準則理事第四次會議

2016年12月6日至9日，國際公共部門會計準則理事會（IPSASB，以下簡稱理事會）2016年度第四次理事會會議在南非斯坦陵布什召開。會計司制度一處張娟作為中方理事、楊海峰作為其技術顧問參加了會議。

一、會議基本情況

本次會議由理事會主席伊恩·卡拉瑟斯主持，17名理事（理事會設有18名理事席位，目前有1個席位空缺）、15名技術顧問和理事會技術總監約翰·斯坦福及6名準則項目技術人員參加了會議，理事會咨詢顧問組主席托馬斯·穆勒·馬奎斯·博杰、國際會計準則理事會（IASB）理事越智孝次和國際貨幣基金組織、世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國發展計劃署、歐盟委員會、歐盟統計局等國際組織觀察員列席了會議，來自南非特許會計師協會、南非會計準則委員會、肯尼亞公共部門會計準則委員會、阿布扎比酋長國會計署、亞太會計師聯合會和南非國內有關會計師事務所和公共部門的代表近40人旁聽了會議。

本次會議會期4天，共設10項議程，涵蓋行政議題和準則項目議題。

二、準則項目議題表決及討論情況

（一）公共部門合并

本項目旨在解決公共部門合并會計問題，目標是制定關于公共部門合并的分類、確認和計量的相關準則。理事會在2012年6月發布了關于該項目的咨詢文件，并于2016年1月發布了《第60號征求意見稿：公共部門合并》，意見反饋截至日期為2016年6月30日。在9月份會議上，理事會就該項目征求意見稿反饋意見的采納情況進行了審議，責成工作人員對該準則草案做進一步修改完善后提交本次會議表決。

在本次會議上，理事會對該項目準則草案全文進行了逐頁審議，與會17名理事最終全票表決通過了《國際公共部門會計準則第40號——公共部門合并》。該準則將于2017年1月份發布，自2019年1月1日起生效。

（二）遺產

該項目旨在對遺產相關的會計處理及披露提供更具體的要求和指引，目標是制定一項新的準則或對現行《國際公共部門會計準則第17號——不動產、廠場和設備》（IPSAS 17）和《國際公共部門會計準則第31號——無形資產》（IPSAS 31）進行修訂。該項目當前處于起草咨詢文件階段。2016年9月會議上，理事會對咨詢文件前三章內容進行了審議，對后四章結構和內容進行了討論，并責成工作人員根據討論情況對咨詢文件做進一步修改完善后提交12月份會議討論。

由于理事會對于遺產資產確認和計量問題未達成共識，本次會議沒有按照預期計劃表決通過遺產項目咨詢文件，僅原則性通過咨詢文件草案前四章內容。會議責成工作人員根據討論情況對咨詢文件前四章內容做進一步調整，并對其他各章內容做進一步修改完善后提交2017年3月份會議再次審議。

（三）收入和非交換性費用

該項目旨在參照《國際財務報告準則第15號——與客戶之間的合同產生的收入》（IFRS15）中采用的履約義務法，對理事會現行準則中的收入會計進行修訂，并建立非交換性費用會計的進一步指南。該項目目前處于起草同時涵蓋收入和非交換性費用的咨詢文件階段。2016年9月的會議中，理事會著重討論了該項目咨詢文件的框架結構，并責成工作人員對咨詢文件的結構和內容做進一步修改后提交12月份會議審議。

本次會議上，理事會總體上對新的咨詢文件中的結構表示贊同，認為已經充分吸收了9月份會議的意見和建議。會議隨后對咨詢文件前四章內容進行了逐頁審議。理事會主席責成工作人員對咨詢文件相關內容做進一步修改完善后，提交2017年3月份會議審議并表決。

（四）金融工具

該項目屬于國際公共部門會計準則與國際財務報告準則趨同項目，目的是對理事會現行的金融工具準則進行修訂，以與《國際財務報告準則第9號——金融工具》（IFRS 9）繼續保持趨同。該項目目前處于起草征求意見稿階段。在2016年9月會議上，理事會審議通過了草案中關于金融工具分類和計量、金融資產減值、對IFRS 9相關術語的修改等內容，學習了套期會計教育材料，討論了公共部門資產證券化會計問題。

在本次會議上，理事會首先聽取了理事會顧問組主席關于12月5日顧問組會議對本項目的咨詢意見。隨后審議通過了工作人員在征求意見稿草案中關于混合工具和嵌入衍生工具、套期會計以及過渡條款的提議，并對結論基礎草案進行了審議。理事會責成工作人員會同項目工作組進一步完善征求意見稿中的有效力的內容，力爭在2017年3月份會議上進行表決。另外，責成工作人員加快修改和完善準則應用指南和示例，力爭在2017年6月份會議上表決。

（五）租賃

該項目旨在根據2016年1月IASB發布的《國際財務報告準則第16號——租賃》（IFRS16）對《國際公共部門會計準則第13號——租賃》（IPSAS 13）進行修訂。2016年6月，理事會審議通過了該項目大綱。在2016年9月會議上，理事會做出了一項重要決議，即在公共部門出租方會計上，應當遵循國際公共部門會計概念框架，采用與承租人相對稱的使用權模型，責成工作人員進一步研究提出出租方會計處理的具體模型，提交12月份會議繼續討論。

在本次會議上，工作人員提出了兩種出租方使用權模型的會計處理方法：一是繼續確認基礎資產，同時將未實現收益確認為負債。二是終止確認部分基礎資產，將剩余部分重分類為剩余資產，但不確認負債。理事會圍繞兩種方法的優缺點進行了激烈討論。由于各方觀點分歧較大，理事會最后對這兩種方法進行了舉手表決，與會大多數理事支持第一種方法，主要原因是第一種方法能保證所出租實體資產至少能被租賃一方所確認，但資產重復確認問題依然存在。會議隨后就租賃（包括“名義租賃”）的計量、承租人對租賃負債和租賃修改的重估、售后租回交易等進行了討論。理事會責成工作人員繼續就租賃準則相關問題進行研究，盡快著手起草征求意見稿。