行政決定送達程序立法問題研究

高凡雅

揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225000

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行政決定送達程序立法問題研究

高凡雅

揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225000

行政決定作出后并不能當(dāng)然的傳達給相對人，需要經(jīng)過一定的送達程序來完成。長期以來，我國將行政決定的送達與程序法上的送達混為一談，使得行政法方面的具體規(guī)定呈現(xiàn)空白狀態(tài)，或雖有規(guī)定，但對違反此項義務(wù)所造成的法律后果、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任、采取的補救方式等未予明確，導(dǎo)致因未告知而引起的行政糾紛無法可依的現(xiàn)象大量存在。本文將通過討論行政送法程序的漏洞與完善來提出相關(guān)立法建議。

行政決定；送達程序；立法研究

一、行政送達程序現(xiàn)狀

行政決定的送達程序又被稱作“告知”，是指行政主體在行使行政職權(quán)過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為[1]。行政送達是行政程序的重要環(huán)節(jié)，我國有部分的單行法律、法規(guī)及規(guī)章提及該制度，但并沒有將該制度明確的寫入行政法中。我國《行政處罰法》第31條作出的籠統(tǒng)規(guī)定只能被視為送達程序的雛形，但是依舊被很多學(xué)者高度重視，并對其具體的意義作出了評價。閻鐵毅教授認為，“作為一種程序性法律行為，行政告知不僅是行政主體的法定職責(zé)，也是行政相對人的法定權(quán)利[2]”。在實際生活中，立法方面的漏洞使得有關(guān)行政機關(guān)不告知、延遲告知的行政行為時有發(fā)生，行政相對人該如何尋求救濟等問題一直得不到解決。這些問題的存在既影響了行政執(zhí)法活動的正確實施，同時也變相侵害了公民的合法權(quán)利。因此，只有在行政法律法規(guī)中明確規(guī)定送達的標(biāo)準(zhǔn)程序才能夠更好地規(guī)制行政機關(guān)。在本文中，筆者通過闡述我國關(guān)于行政送達規(guī)定的漏洞并分析借鑒西方國家的相關(guān)制度來提出立法建議以完善我國行政法體系。

二、我國法律規(guī)定的漏洞

(一)缺乏行政行為送達的具體概念和統(tǒng)一的送達文書形式

我國相關(guān)行政法律中規(guī)定的行政送達是非常簡單的，主要體現(xiàn)在《行政處罰法》中，而且并沒有具體的規(guī)定相關(guān)概念。一方面，行政處罰法中的送達概念僅僅適用于行政處罰行為，而不適用其他行政行為[3]。另一方面，行政處罰法中規(guī)定的送達僅僅將民事訴訟中的送達移植過來，這種移植的合理性究竟有多大是有疑問的。由行政法與程序法天然的差距可以得知，目前簡單照搬司法送達概念的作法是不可取的。有學(xué)者提出，空缺法律上的送達概念是制約行政行為送達制度完善的因素之一[4]。行政法上的送達若沒有統(tǒng)一的理論概念必然會造成人們認識上和操作上的困難。與缺失行政法送達概念同樣嚴(yán)峻的問題是沒有規(guī)定法定的送達文書形式。實際上，只有少數(shù)機關(guān)會采用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的法律文書向相對人送達行政決定，大部分都是各個部門自己確定一個形式，沒有統(tǒng)一的形式導(dǎo)致當(dāng)事人對行政決定的效力容易產(chǎn)生質(zhì)疑，也有損于政府的威嚴(yán)。

(二)并未說明行政決定未能有效送達時的效力如何界定

具體行政行為的生效時間一般為告知之時，這里的時間并不是語義上的告訴之時，而是指受告知人知悉、知道之時。[5]行政行為送達的效力是基于行政主體送達行為自身的效力而言的，兩者效力有明顯的關(guān)聯(lián)性。但是，我國相關(guān)法律規(guī)定了關(guān)于送達的方式，卻并沒有規(guī)定送達產(chǎn)生瑕疵是效力如何。就具體實踐而言，大部分行政機關(guān)對于送達效力問題采用一刀切的認定方式，送達程序有瑕疵該決定要么生效要么并不能生效。這樣簡單粗暴的判斷方式對行政相對人并不合理，也容易使行政相對人產(chǎn)生困惑。

(三)并未規(guī)定行政決定送達瑕疵的解決方式

根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，具體行政行為違反法定程序可以被撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。但是，一旦違反法定程序必然被撤銷并不能夠高效的處理問題。相反，這樣簡單的規(guī)定撤銷更有可能拖慢行政主體的步伐，應(yīng)該合理規(guī)定送達瑕疵的解決方式。只有合理區(qū)分送達瑕疵的不同類型并以此規(guī)定相應(yīng)的解決方式才是最科學(xué)的，同樣也有助于高效執(zhí)法。

三、對行政決定送達程序的立法建議

從上文分析中我們不難看出，我國行政法體系還不夠完整，關(guān)于這部分的規(guī)定過于淺薄，罹待完善，也并沒有合理的司法解釋予以彌補，面臨的現(xiàn)狀比較嚴(yán)峻。筆者通過研究西方國家相關(guān)制度提出兩點建議：

(一)規(guī)定統(tǒng)一有效的文書

在美國《行政訴訟法》中，我們不難看出在政府作出的每一個行政決定背后都有著不容辯駁的程序性與嚴(yán)謹性。美國的法律賦予了公民在與政府交往過程中的至高權(quán)利[6]。筆者認為在美國相關(guān)規(guī)定中最為優(yōu)秀的一項制度是行政決定送達文書。美國的法律中不僅僅規(guī)定了相對人有權(quán)利被通知，還詳細規(guī)定了行政相對人有權(quán)了解的詳細事實，包括具體的時間、地點、性質(zhì)以及其中涉及的法律問題和相關(guān)規(guī)定。而且在行政決定作出之后必須采取書面形式詳細說明情況，載明論證、理由、其中的爭議以及權(quán)威決定[7]。這樣記載明確的事項既有助于防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，也有助于接受司法審查時或者是在產(chǎn)生行政糾紛后及時查明事實真相。筆者認為，在我國應(yīng)該采取類似的規(guī)范形式來詳細規(guī)定行政決定的送達文書，不應(yīng)該僅僅達到送達的程度，還應(yīng)該在該文書中詳細的記載好具體事項、基本案情、涉及的相關(guān)法律與最終的處罰決定。一份制作合理有效的法律文書能夠真正的起到管理社會，構(gòu)建有序政府的功能。首先，一份規(guī)范的行政送達文書可以防止政府專橫行事，任意裁量，還可以促進工作人員在作出行政決定時的謹慎態(tài)度[8]。在規(guī)范的文書中寫明具體事項與基本案情有助于防止政府過分的使用自由裁量權(quán)而造成行政相對人的損失，還可以促進行政機關(guān)的執(zhí)法人員在作出決定和制作文書時端正態(tài)度，謹慎處理。其二，行政相對人在接收到文書之后會詳細的了解到事情的經(jīng)過以及行政機關(guān)作出此決定的原因。這樣不僅可以促進法律與政策的積極推進，同時還可以增長民眾對政府的信心。最后，如果在行政決定送達之后產(chǎn)生了糾紛，該送達文書將會成為一個證據(jù)，即可以用來證明政府的具體行政行為是如何實施的。另外，筆者認為在送達文書中應(yīng)該記載好具體行政決定作出的時間以及行政決定送達文書的制作人。這樣在后期產(chǎn)生糾紛之后可以最快的確定該文書是否在合理期間內(nèi)送達，可以快速界定糾紛性質(zhì)。

(二)合理規(guī)定未送達和遲延送達的文書效力

我國在送達方面的規(guī)定并沒有提及未送達或者是遲延送達的文書效力如何，上文提到簡單“一刀切”是不合理的。筆者借鑒德國行政法規(guī)定認為應(yīng)該將送達的瑕疵進行區(qū)分，區(qū)分為輕微瑕疵和重大明顯的違法。也就是說，送達瑕疵的行政決定并不能一概而論。在德國行政法規(guī)定中，對待各種瑕疵的方法和瑕疵所導(dǎo)致的法律后果不同。重大且明顯的瑕疵會導(dǎo)致該行政決定當(dāng)然無效，而不正確的行政行為則不會被認定為無效。我國行政程序地方立法也基本體現(xiàn)了這一精神。盡管《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》、《江蘇省行政程序規(guī)定》等未對行政行為無效的情形作一般性界定，但其列舉的無效情形基本上與德國行政程序法和我國臺灣地區(qū)相關(guān)法律列舉的情形大致相同①。這里的重大明顯違法是指的因未送達或者是遲延送達而給行政相對人造成巨大影響和明顯損失的，這樣會使得該行政決定當(dāng)然無效。輕微瑕疵是指行政行為出現(xiàn)了客觀上本來不應(yīng)該出現(xiàn)的錯誤，雖然不符合有序政府的各項要求，但是綜合案件情況并不違反現(xiàn)行有效的硬性法律規(guī)范，也就是說并不違法，但是在表達過程中產(chǎn)生表達錯誤[9]。這樣的行政行為本身并沒有問題，只是在送達程序方面產(chǎn)生不足之處，此時應(yīng)該進行改正。在該行政行為通過行政機關(guān)的救濟途徑加以改正之后應(yīng)該重新具有正常的效力。這樣對送達瑕疵加以區(qū)分而不是簡單的一刀切其實更有利于效率的提高。

[ 注 釋 ]

①<湖南省行政程序規(guī)定>第161條、<山東省行政程序規(guī)定>第132條、<江蘇省行政程序規(guī)定>第72條.

[1]章劍生.論行政行為的告知[J].法學(xué)，2001(9)：16-20.

[2]閻鐵毅，王國聚.論行政行為的告知[J].法學(xué)雜志，2014(1)：87-92.

[3]田瑤.論行政行為的送達[J].政法論壇，2011(5)：184-191.

[4]黃永強.淺議行政執(zhí)法中的告知問題[J].江西公安專科學(xué)院學(xué)報，2006(6)：120-122.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法(第五版)[M].北京：北京大學(xué)出版社.北京：高等教育出版社，2011.

[6]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1994.

[7]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1994.

[8]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1994.

[9][德]奧托·邁耶.德國行政法[M].上海：商務(wù)印書館出版社，2002.

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2095-4379-(2017)20-0124-02

高凡雅(1993-)，女，漢族，山東淄博人，揚州大學(xué)，碩士研究生，研究方向：民商法。