對完善農民合作社法律制度的思考

宋家明 米曉健

對完善農民合作社法律制度的思考

宋家明 米曉健

2007年7月開始實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱農民合作社法），對促進我市農民合作社的健康發展起到了重要保障促進作用。為了適應農業農村經濟發展需要，發揮法律的引領保障作用，全國人大農業與農村委啟動了法律修訂程序。為修改好這部法律，市人大農業農村委員會進行了深入調研，提出了修訂完善的有關建議。

一、農民合作社法在天津實施的基本情況

農民合作社法頒布后，市委、市人大常委會、市政府高度重視，加強對法律實施的組織領導，廣泛開展宣傳，召開工作會議，下發指導意見，制定地方配套法規和扶持政策，深入推進法律的貫徹實施。

1、制定配套規定，頒布實施《天津市農民專業合作社促進條例》。農民合作社法實施后，市委、市政府加大貫徹落實力度，先后制定了《天津市農村土地承包經營權作價出資農民合作社登記暫行辦法》《關于促進農民專業合作社聯合社發展的試行意見》《農民專業合作社聯合社章程》等文件，推動指導農民合作社發展。市人大常委會于2014年制定并實施了《天津市農民專業合作社促進條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》按照“發展、規范、扶持、提升”的原則，對合作社的管理體制、設立規范、出資和分配方式、支持措施等內容做出了明確規定，為我市農民合作社健康發展提供了法制保障。截至2016年底，全市工商登記注冊農民合作社達到11365家，是2013年的2.2倍；成員總數約25.2萬戶，是2013年的1.7倍；資產總額約365.1億元，是2013年的2.6倍，農民合作社呈現出快速發展的良好態勢。

2、積極引導農民合作社開展規范化建設。近年來，市政府及相關部門與時俱進，因勢利導，推動我市農民合作社實現了從重視數量增長到數量、質量并重的轉變。2012年，市政府召開農民合作社工作座談會，總結交流農民合作社發展經驗，研究存在的問題和促進發展措施。2016年，印發了《關于做好農民合作社提質增效工作的通知》，指導有農業的區通過強化指導、扶持服務，促進農民合作社健全規章制度、完善運行機制、加強民主管理。通過開展提質增效工作，農民合作社的規范化建設水平進一步提升，經濟實力、發展活力和服務帶動能力進一步增強，運營質量不斷提升。

3、深入開展農民合作社創建活動。我市制定了市級農民合作社和市級農民合作社示范社標準，連續五年印發了《關于進一步深入開展市級農民合作社和市級農民合作社示范社創建活動的通知》，在全市有農業的區組織開展了市級農民合作社和市級農民合作社示范社創建活動，培育認定了一批農民合作社典型，起到了“撥亮一盞燈，照亮一大片”的示范帶動作用。截至2016年底，累計培育認定市級農民合作社522家，其中市級農民合作社示范社149家。有71家農民合作社被農業部等國家九部門認定為國家級農民合作社示范社。

4、積極培育合作社人才隊伍。我市高度重視農民合作社人才隊伍建設，建立了市、區和鄉鎮三級約400人的農民合作社輔導員隊伍，制定了《天津市農民合作社輔導員考核暫行辦法》，明確了合作社輔導員的職責和考核、獎勵措施；印發了《關于實施農民合作社負責人、財會人員和輔導員三年免費培訓行動計劃方案的通知》，開展了對農民合作社負責人、財會人員和輔導員在法律法規、規范化運營、財務管理、品牌培育與營銷等專題培訓。2014年至2016年，共組織培訓4600人次，逐步建設了一支懂政策、善經營、會管理的帶頭人隊伍，一支懂制度、會理財、精核算的財會人員隊伍，一支懂理論、精業務、有責任心的合作社輔導員隊伍。

5、積極開展財政扶持。自2012年以來，我市連續五年制定了《農民合作社財政扶持項目申報指南》，明確了扶持范圍、條件、標準和資金用途要求。重點開展以下扶持：一是扶持市級農民合作社和市級農民合作社示范社開展標準化、無害化生產，品牌培育建設和服務設施建設；二是扶持規模較大、實力較強、帶動范圍較廣、利益聯結緊密的服務型農民合作社開展投入品供應建設、田間耕作建設和產品加工銷售能力建設；三是扶持產業基礎好、規范程度高、帶動范圍廣、經營實力強、銷售服務優的合作社開展營銷體系和品牌建設。2012年—2016年，市級財政累計投入約1.1億元，扶持了180家農民合作社改善了生產經營條件，延長了產業鏈條，服務和帶動能力進一步提升。

二、實施農民合作社法存在的問題

十年來，我市農民合作社取得了長足發展，在推進“三權分置”，提高農業發展水平，促進農民增收中發揮了重要作用。但也面臨一些新問題，需要通過完善法律制度和政策措施給予解決，主要包括：

1、農民合作社總體水平不高。存在著辦社范圍窄，規模小，發展水平低，服務帶動能力、競爭能力相對較弱的問題，多數農民合作社仍以農產品生產為主，盈利能力、品牌創建能力不強。缺乏高水平的技術、營銷和管理人才。

2、農民合作社內部治理不夠規范。合作社成員界線模糊，盈余分配機制有待完善，普通成員的民主權利體現不夠充分。風險共擔的利益機制沒有完全形成。

3、農民合作社聯合社的法律地位有待明確。聯合社設立的組織結構、成員制度、治理結構、盈余分配、扶持政策等需要給予明確和規范。

4、農民合作社發展資金不足。合作社發展中面臨著貸款難、融資難、保險難、擔保難等金融問題亟待解決。

三、對促進農民合作社發展，修訂完善農民專業合作社法相關問題的有關建議

1、加強扶持，促進農民合作社發展壯大。現階段的農民合作社多數仍以農產品生產為主，經營范圍窄、產業鏈短，其發展依然受到農業資源、自然災害、農業結構失衡、國內國際農產品市場供求等多重因素影響。因此，要拓寬農民合作社的業務范圍，克服合作社生產經營上規模小、品種單一等弊端，向多產業、復合型合作社方向發展；要統籌現有面向“三農”的資金，集中投向農民合作社，解決目前扶持政策撒“芝麻鹽”，扶持效果不突出的問題；要支持符合條件的農民合作社承擔涉農建設項目，促進合作社自我發展壯大的能力；土地部門要按照中央的要求，對農民合作社生產經營所需的配套用地按照農業用地進行管理，解決合作社生產經營配套用地難問題；水利、電力部門要對合作社生產用水用電，按照農業用水用電價格對待，降低農民合作社生產經營成本；人力資源社保部門要制定鼓勵人才流向農民合作社的機制，對在合作社工作的技術、管理經營人才在社會保障、職稱評定中，應給予和其他企業相同的對待；稅務部門要抓好對農民合作社在農業生產、流通、加工、服務等方面稅收優惠政策的落實。政府管理部門在扶持農民合作社的發展中，既要扶持初創期的合作社，更要鼓勵有規模、有水平、帶動農民致富能力強的合作社。既要鼓勵農業生產型的合作社，也要鼓勵為農業生產提供產前、產中、產后服務的合作社，更要鼓勵發展三次產業融合、產品產業交叉的復合型農民合作社、聯合社，使農民合作社提質增效，發展壯大，在促進農業現代化，帶動農民增收致富上發揮更大作用。

基于上述考慮，在法律修訂中建議增加以下內容：一是修訂法律的名稱，拓寬農民合作社的范圍，刪除農民專業合作社的“專業”二字，將農產品生產、農業生產資料的使用、農業生產經營設施的建設和運營、農民民間工藝及制品、休閑農業和鄉村旅游資源的開發與經營等，納入農民合作社的設立范圍，促進農民合作社由農業的產中向產前、產后服務延伸，由一產向一二三產產業融合發展。二是增加農業農村的涉農工程建設，同等條件下由農民合作社優先承擔的規定。三是增加農民合作社農機存放、農作物晾曬儲存、秸稈存放等用地按照農業用地進行管理的內容。四是增加農民合作社用水用電按照農業用水用電價格收取費用的內容。五是增加農民合作社引進的技術和生產經營管理人員，人力社保部門應當允許所在的合作社為其繳納“五險一金”，在職稱評定上和其他企業和組織享有同等權利的內容。六是增加市場監管部門在辦理農民合作社登記中不再強調合作社的專業屬性，對農民土地股份合作社和具有多種經營形式的復合型農民合作社予以登記。

2、完善內部管理機制，調動成員積極性。要在完善農民合作社法基本框架和內容的基礎上，賦予農民合作社更多的自主權。應在總結近年來實踐經驗的基礎上，推進以制定更加完善的農民合作社章程為核心的自我管理約束機制，最大限度地調動合作社成員的積極性，促進合作社的發展壯大。要科學界定農民合作社農民成員身份。要清晰合作社成員的產權及價值評估，明確收益分配的方法。要明確合作社的內部治理結構，科學合理地設置理事長、理事會和監事會等機構，切實發揮內部管理機制作用。要嚴格落實“一人一票”在管理表決中的民主作用，加強政府部門對合作社章程執行的檢查與監督，防止農民合作社理事長、龍頭企業成員擅自決策侵害成員權益問題的發生。要構建有效的利益鏈接機制，建立合作社成員利益共享、風險共擔的機制，防止成員負贏不負虧的現象，保持農民合作社的穩定可持續發展。要建立科學的盈余分配制度，有效解決部分管理人員無交易額、但對合作社發展貢獻較大的分配問題。

因此，在法律修訂中應當增加以下內容：一是明確政府主管部門要加強對農民合作社章程制定的指導，不斷完善農民合作社章程示范樣本，明確合作社的設立、生產經營管理活動、分配、合并、撤銷由合作社章程決定的內容。二是增加政府主管部門加強對農民合作社章程落實情況的檢查與指導，受理合作社成員對違反合作社章程行為的投訴，并進行調查處理的內容。三是增加農民合作社成員與本社的交易量（額）較少或者沒有交易量的農民合作社成員，其可分配盈余按照章程規定或者經全體成員同意的辦法返還或分配的規定，體現農民合作社民辦、民管、民受益的性質。

3、促進農民合作社的聯合，不斷提高合作社自我發展的能力水平。要順應農民合作社做大做強的趨勢，解決目前合作社小、散、弱的問題，采取有效的引領促進措施，助推合作社適時走向聯合發展。基本思路是：鼓勵農業生產型合作社與加工型、銷售型合作社聯合，促進農業產加銷型合作社的發展，延長農業產業鏈，增加合作社的盈利水平。鼓勵服務型合作社與生產型合作社聯合，提高服務與生產的融合程度，促進合作社生產能力和質量水平的提高。鼓勵龍頭企業和農民合作社的對接，發揮龍頭企業在資金、技術、人才、營銷網絡、品牌上的優勢和農民合作社農業資源的優勢，加速合作社的做大做強。在扶持政策上可以把現有的扶持農業技術推廣、農產品加工、農村土地流轉、農產品品牌建設、旅游生態村、農田水利等鼓勵資金捆綁使用，扶持聯合社的發展。對京津冀跨地區成立的農民合作社，實行雙向共同扶持，推動農民合作社通過聯合實現更大發展。

因此，在法律修訂中，一是應明確兩個以上的農民合作社可以成立農民合作社聯合社。農民合作社聯合社應當有自己的名稱、組織機構和場所，有聯合社全體成員制定并通過的章程。二是要明確農民合作社聯合社應依法進行登記，取得法人資格，領取營業執照，登記類型為農民合作社聯合社。三是要明確鼓勵和支持聯合社設立的資金、稅收等扶持政策。四是應增加對農民合作社聯合社沒有做出特別規定的，適用于本法對農民合作社的一般規定，即對農民合作社的一切鼓勵促進措施都適用于聯合社。

4、解決農民合作社資金瓶頸，促進農民合作社發展。要把解決農民合作社發展面臨的資金短缺，貸款難、融資難、擔保難等問題作為促進農民合作社發展的重要措施和手段。一是要實施農民合作社內部的資金互助，允許合作社、聯合社成員通過內部集資的形式獲取生產經營資金，以解決發展資金困難問題。二是政府對農民合作社貸款實行貼息政策，引導社會資本投向農民合作社。三是引入龍頭企業，按照龍頭企業帶來資金的多少賦予成員資格和成員表決權份額，促進龍頭企業向合作社投入更多的資金。四是保險機構要優先為農民合作社的生產經營提供保險措施。五是各級農業擔保公司要為農民合作社貸款融資提供優先擔保，促進社會資本流向農民合作社。

因此，在法律的修訂中，一是應增加經縣級以上人民政府的批準，農民合作社可以在生產經營的基礎上，依法開展內部信用合作，進行成員之間的資金互助活動內容。二是增加縣級以上人民政府對符合條件的合作社貸款實行政府貼息政策。三是增加鼓勵龍頭企業將資金投向農民合作社，可按照投入資金額確定龍頭企業在合作社的表決權票數內容。四是增加保險機構要為農民合作社的生產經營活動實行優先保險的規定。五是增加農業擔保機構對符合條件的農民合作社貸款項目優先提供擔保的內容。

（作者分別為市人大常委會農業與農村辦公室副主任，綜合處副處長）