論狀態責任人的土壤污染修復責任

鄢 斌，王 玥

（1.華中科技大學法學院， 湖北 武漢 430074；2.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

1 引言

在土壤污染修復領域，污染行為人是修復責任的第一責任主體,在向行為責任人追責不能的場合，通常由對該幅土地具有事實支配力的主體擔責[1]。比如美國在《綜合環境污染響應、賠償和責任認定法案》相關的司法判例中就對設施的原所有權人或使用人、土地現所有權人、以前在土地上設立過處置危險物質裝備的人、與危及土壤的危險物相鄰的其他生產經營者、與處置危險物品有關的其他責任人也予以追責[2]。法國工業法規定，從事工業活動的最后一位操作者或從業者負擔土壤污染修復責任，其不僅對自身污染行為負責，還要對之前操作者造成的土壤污染負擔土壤修復費用；法國廢物法則規定，廢物產生者及廢物持有者須承擔因其廢物造成的土壤污染的修復責任。在無前手主體情形時，可認定污染土壤之所有權人為土壤修復責任人[3]。

中國正在制定中的《土壤污染防治法》基于“污染者負擔”的環境法基本原則，采取了行為責任人擔責的立法思路。由于土壤污染的發生具有累積性和遷移性的特點，實踐中經常出現行為責任人難以確立、不復存在或無力承擔責任的情由。理論界有觀點認為，國家作為各種利益的最大獲得者和大多數生態資源的所有人或行政管理人，應當承擔生態修復的兜底責任[4]。有的則主張應當由污染企業、政府、個人以及其他社會機構按照“共同但有區別”的責任原則來區分生態修復主體[5]。也有觀點認為應當以污染者負責為原則，污染土壤控制者承擔補充責任[6]。由于中國實行的是所有權和使用權相分離的土地權屬制度，“狀態責任”制度須結合中國實際國情對所有權人、使用權人、權利繼受人等狀態責任人的責任承擔進行分類研究和制度設計。

2 土壤污染狀態責任的制度構造

2.1 土壤污染狀態責任的范圍與成立要件

土壤污染狀態責任制度濫觴于德國。根據《德國聯邦土壤保護法》第4條的規定，狀態責任人的范圍主要包括污染土壤現有的所有權人或占有者、污染土壤前所有權人、污染土壤所有權放棄者、對污染土壤有事實上管領力的主體4種類型。德國法上狀態責任的成立要件通常包括以下幾個方面：第一，客觀方面。存在造成土壤污染的物，對該物享有支配力的主體負擔此物對環境產生的不利后果。第二，主觀方面。狀態責任人的故意或過失不影響狀態責任的成立。第三，因果關系方面。狀態責任的成立不要求進行因果關系上的判斷，只需存在土壤污染且找不到行為責任人或行政機關基于危害排除的緊迫性時，狀態責任人即可被追責。第四，主體方面。土地所有人及對土地有事實上管理或領導力的主體是需要承擔土壤整治責任的主體，包括自然人或法人[7]。

中國臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》規定了污染行為人及污染土地關系人為土壤污染整治的主體，其中污染土地關系人即屬于狀態責任人。該“法”第2條第15款規定：“某塊土地經行政機關公告為污染場地時，不歸屬為污染行為人的土地使用人、土地管理人或土地使用人”承擔狀態責任。第25條規定，只有在污染行為人破產或找不到時，污染土地關系人承擔整治責任。臺灣地區關于狀態責任人的法律規定較德國法的規定更加具體，其實踐經驗對當前土壤污染修復制度立法具有重要的參考價值。

2.2 中國土壤污染修復狀態責任制度現狀與發展要求

2015年施行的《中華人民共和國環境保護法》第32條建立了土壤修復制度；第50條要求各級政府安排財政預算資金支持土壤污染防治工作。此前頒布的《中華人民共和國侵權責任法》第65條規定了污染者承擔侵權損害賠償制度，第67條規定了多個污染者之間侵權責任劃分的問題?！吨腥A人民共和國礦產資源法》第32條第二款規定了礦業開采活動造成土壤生態退化的，由礦山企業采取措施加以補救。

2012年11月，由環保部牽頭發布的《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》第七條規定，按照“誰污染、誰治理”原則確立污染場地的修復責任主體；造成污染的單位變更的，由承受其權利義務的主體承擔修復責任；造成污染的單位終止的，由縣級以上人民政府對污染場地進行修復；被污染場地使用權轉讓的，由受讓方承擔修復責任。2016年5月28日，國務院《土壤污染防治行動計劃》第21條規定，“明確治理與修復主體。按照‘誰污染，誰治理’原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。責任主體發生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或個人承擔相關責任；土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關責任。責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任?！?017年1月，環保部頒發的《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》第九條規定：“土地使用權人應當按照本辦法的規定，負責開展疑似污染地塊和污染地塊相關活動，并對上述活動的結果負責?！?/p>

從法律規范層面講，中國現有環境立法和規范性文件均按照“污染者負擔原則”來確認土壤污染修復責任主體，整體上屬于行為責任的范疇。侵權法上的損害賠償制度作為私法規范并不必然適用于土壤污染修復領域。盡管前述《通知》和新近關于土壤污染防治的有關規定將土壤污染修復責任主體延伸到了狀態責任人，但是對于各狀態責任人之間責任范圍和責任關系，以及行為責任與狀態責任之間的關系的界定還有待完善。

3 中國土壤污染修復中的狀態責任人

3.1 土地所有權人的狀態責任

土地所有權人成為土壤污染的狀態責任人是其享有權利的同時承擔義務的表現，且土地所有權人對土地上存在的污染相比于其他狀態責任人更為清晰，要求其承擔土壤污染修復責任可更有效、及時修復受污染的土壤。由于中國實行所有權與使用權兩權分離的原則，土地所有者并不直接占有、使用、收益或者處分其土地，所有權人并未對土地的實際占有和支配，因而不能納入狀態責任人范圍。

事實上，中國各級政府一方面是包括土地所有權在內的國有資產的所有者代表，另一方面也是包括環境治理在內的公共服務的提供者。環境治理責任屬于公法上的責任[8]。作為國有土地所有者代表的政府，實際上并不能成為集體所有土地的代表人。同時，政府作為所有者代表履行狀態責任后應當具有追償的權利，基于政府公共職能承擔的污染治理義務則并不具有此項權利。因此，中國未來狀態責任人的立法應當確立政府作為土地所有權人代表應承擔的補充責任，同時對該責任之承擔享有優先受償權利。同時，立法還應當明確集體經濟組織在農村集體所有土地污染修復中的狀態責任人身份。在行為責任人和狀態責任人均無法承擔修復責任時，政府作為公共服務提供者須履行土壤修復義務并取得相應的收益。

3.2 土地使用權人的狀態責任

中國土地制度中集體土地使用權并不能直接轉讓，國有土地的初始使用權人則是各級政府，國有土地使用權轉讓后，土地受讓人即可能成為狀態責任人。

排除土地使用權受讓人自身原因致土壤污染情形，對于受讓前業已存在的土壤污染，不管土地使用權是否發生轉讓，都由出讓人及污染行為人承擔土壤修復責任。但是，如受讓人因土地的開發利用而獲益，則應同時履行該土地的環境優化義務。若土壤污染發生時間距今久遠，污染者難以查證而土地已經受讓時，土地使用權受讓人應當承擔修復責任。

在污染土地國有土地使用權公開拍賣場合，由競得人承擔土壤污染修復的狀態責任是當前通行做法。若競得人在取得使用權后發現存在超出拍賣公告之外的新的污染事實的，競得人應當享有追索權，但并不當然免除或減輕其狀態責任。在污染土地連續轉讓場合，即存在數個狀態責任人時，因土地改善而最終獲益的受讓人應當在所獲增益范圍內對其他狀態責任人的修復成本予以補償[9]。

農村集體所有土地因征地而改變所有權的，農村集體經濟組織應當對所有權變更之前的土壤污染承擔修復的狀態責任。農村集體土地使用權流轉場合，農村集體經濟組織則需要對流轉前后所產生的土壤污染修復均承擔狀態責任。

3.3 污染土壤有事實管控力主體的狀態責任

污染土壤有事實管控力的主體是指對污染土壤具有絕對的支配能力，而其他社會主體又難以接觸的情況下，承擔土壤污染修復責任的主體?！笆聦嵐芸亓Α迸c物權法上的占有無關，其不以占有的構成要件作為該主體認定的依據[10]。與其他社會主體相比，污染土壤有事實管控力的主體最具高效消除土壤危害的可能性，由其在特殊情況下承擔相應責任可防止土壤污染范圍的擴大。一般而言，土地承租人、抵押權人、保管人均可能成為污染土壤有事實管控力的主體。特殊情由是該土壤污染情形不采取措施將會惡化，而行政機關在短時間內難以找到土地使用權人或土地使用權人。為迅速防止損害擴大，要求污染土壤有事實管控力的主體承擔責任是緊急情況下的緊急措施，屬于狀態責任的范疇，其所承擔的責任應當享有追索權。

4 復數狀態責任人場合擔責主體的的認定

4.1 適格主體的認定原則

迅速有效解決土壤污染擴大或止損是土壤修復責任制度的立法目標。因此，適格主體認定之核心在于所選的狀態責任人能快速、高效排除污染物，并有效修復土壤，即該主體能有效擔責。有效原則通常將判斷有效性的裁量權賦予行政機關或司法機關。如土壤污染亟需被清理，就應在狀態責任人中選擇效率最高之主體；在土壤所受污染極為嚴重時，應選擇經濟能力強的主體。在中國臺灣地區和德國的司法實踐中，還將使用權限、使用時間先后、對土地修復增益之期待可能性等因素作為有效性判斷的條件[11]。

為保證所選擇的狀態責任人是適當和必要的，復數狀態責任人場合認定責任主體還需要貫徹比例原則。適當指足以采取措施修復被污染的土壤，必要指某狀態責任人承擔責任比其他人承擔責任所造成的干擾或損害更小。對狀態責任人課以污染修復責任是依法對其財產權利進行的公權干預，最大程度地保障其所享有的基本權利也理所當然。比例原則即要求狀態責任人承擔土壤污染修復責任所要實現的環境利益與因此而導致的不利影響不至于顯著失衡。

4.2 共有土地之狀態責任人的選定

中國土地所有權人為特定主體，在行為責任人缺位場合，應當以有效原則為主，兼顧比例原則，在土地使用權人和對污染土壤有事實管控力的主體中確定具體的擔責主體。在行為責任人及狀態責任人均缺位場合，由政府承擔環境治理義務。

在土地使用權共有場合，土壤生態環境的系統性、一致性決定了土壤污染修復義務只能是單一的，不會因為按份共有或共同共有等共有方式的不同而割裂修復義務。因此，共有人皆為狀態責任人或者由有權機關選擇共有人中的某一個主體。此情形下狀態責任人之選任，首要考慮是土壤污染治理的有效性，要求最能快速、有效修復污染土壤的一個共有人、多個共有人甚至全部共有人承擔修復責任。土地所有人或使用權人之間私法上的權利關系不應影響有權機關的決定。關于狀態責任人向其他共有人追償的程序則可另行規定。

4.3 狀態責任與行為責任競合的處斷

從域外制度經驗看，在行為責任人與狀態責任人共存時，仍應貫徹有效原則和比例原則，而非必然要求行為責任人優先承擔修復責任。在狀態責任人為修復土壤污染而采取措施或支付費用后，可向行為責任人求償。

中國環境立法一貫秉持的是“污染者負擔原則”，缺乏狀態責任人選定的制度經驗。在法律不完備的背景下，若完全授權有權機關裁量選定土地修復責任主體，存在權利尋租的巨大空間，也加大了環境行政監督的難度。此外，中國現階段土壤污染形勢依然嚴峻，行為責任人首位擔責，有利于懲戒污染環境、破壞生態之行為。因此，中國當前立法中宜明確規定行為責任人首位承擔、狀態責任人補充承擔的歸責制度。

5 狀態責任人之修復責任的概括繼受

5.1 受益者負擔原則與企業狀態責任的概括繼受

污染者負擔原則是一種內化環境成本的手段，注重污染的預防而忽略了法律責任的承擔。新環保法確立的損害擔責原則突出了法律責任的承擔，但是又弱化了責任主體指向。因此，現行法上的損害擔責原則作為狀態責任概括繼受司法裁量之法律依據，其理由并不充分。

以德國為代表的大陸法國家，在環境責任的認定上系采原因者負擔原則。原因者負擔原則是根據經濟學上之目的合理性、規范的社會心理學上之合理性、環境政策的合理性和規范的法上之合理性等得出[12]。大陸法系代表性國家在環境損害的歸責原則上都對污染者負擔原則進行了發展，其目的是賦予行政機關或司法機關在責任主體的認定上具有更大的選擇余地和較為充分的自由裁量依據。由于狀態責任概括繼受本身的復雜性，通過具體法律規范來加以規定難免不周。因此，中國土壤污染防治立法中應當將環境基本法上的損害擔責原則具體化，將原因者負擔和受益者負擔確立為土壤污染修復責任的歸責原則。

5.2 法不溯及原則與狀態責任概括繼受

法不溯及原則是法治國家對公民信賴利益的保護，也是基于法律的穩定性和可預測性的要求。從實質正義的角度看，當信賴利益不存在、對信賴利益無害或公共利益明顯大于信賴利益的情形下，法律溯及力就是必要的[13]。

信賴利益保護應當受到公共利益的限制。當代表社會整體福祉的公共利益明顯高于具有個體利益特征的信賴利益時，信賴利益應當退居次要位置。在“常州毒地案”中，公共利益明顯高于信賴利益，所以導致被告三公司不具備值得保護的信賴利益。日本東京高等裁判所于平成20年8月20日關于化學廠舊址PCB土壤污染清除費用承擔案的判決中，法院認可了《公害防止事業費事業者負擔法》第2條對該法實施之前的污染行為溯及力，也采用了同樣的理由[14]。

在企業分立合并場合，后繼企業與土壤污染修復責任存在身份與占有上的聯系因素，將土壤污染修復責任作為繼受客體具有正當性[15]。對于分立合并后的企業而言，其概括繼受的是公法上的土壤污染治理責任而非私法上的義務。該治理責任自排污行為發生時就已經存在，行政機關或司法機關對繼受人課以修復義務，實際上是對業已存在之公法責任的追究，屬于非真正的溯及既往，并不必然觸發與信賴保護法治原則的沖突。在私益訴訟場合，盡管作為行為責任人之排污企業的主體人格業已終止，然而其人格存續期間所導致之損害狀態仍在繼續，由于損害賠償責任并不具有人身專屬性，無論繼受人是否就該修復義務或賠償責任與前手企業達成約定，繼受人都應當與行為責任人承擔連帶責任。

5.3 狀態責任概括繼受的適用限制

中國現行法中尚無關于污染治理責任能否作為繼受客體的規定，司法實踐中往往直接根據民事立法上“權利義務概括承受”原理審理公法上的污染治理責任，此做法明顯違反了法律保留原則。因此，中國土壤污染立法應當為此提供依據，可以直接將企業并購中的后繼企業納入到污染行為人的范圍內；或直接規定公法上的污染治理責任能夠適用公司法上權利義務之概括承受原理。

為避免以企業并購或者資產收購方式轉移資產或逃避環境治理義務情形發生，中國未來土壤污染立法在確立污染治理責任概括繼受制度的同時，還應當完善狀態責任概括繼受的適用限制。其一，確立污染治理連帶責任。盡管公司法確立了有限責任制度，但其制度目的是為保護出資人之私益，其適用范圍是企業日常經營活動所產生的債務，故該有限責任不應適用于污染修復等公法上義務。因此，無論原企業之人格是否存續，其名義負責人、實際負責人以及其他決策人員，均應當按各自的過錯程度對污染行為負責，與后繼企業一起構成狀態責任人；其二，建立信賴利益保護制度。對于繼受人與前手企業中應當對污染行為承擔責任的人，按照行為責任人、潛在污染責任人、狀態責任人的順位確定責任范圍。對于善意繼受人之信賴利益，則可以根據受益者負擔原則，規定以其受益范圍為限擔責。

6 結論

構建中國的土壤污染修復狀態責任制度，應當考慮：（1）行為責任人是土壤污染修復責任與義務的首要承擔者。在行為責任人不明或者責任能力不足場合，狀態責任人應當與行為責任人承擔連帶責任。在多個狀態責任人場合，立法應當授權有權機關按照有效原則并結合比例原則選定首要責任人。（2）政府在行為責任人、狀態責任人均無法擔責場合，履行的是公法上的環境治理職責，不宜將其界定為狀態責任人。在土地征收和國有土地使用權轉讓場合，政府作為土地交易方應當作為標的土地的狀態責任人。（3）公法上的土壤污染修復責任不因責任主體變更而失效，因而不觸及法不溯及既往之原則。私法上的土壤修復責任在損害事實存續場合，屬于非真正溯及既往，亦可追責。（4）公法上的土壤污染修復責任不具有人身專屬性，可以概括繼受。按照法律保留原則，土壤污染防治立法應當對此加以明確規定。私法上的土壤污染修復責任概括繼受時，對具有信賴利益的繼受人應當根據受益者負擔原則限制其責任上限。

（

）：

［1］ 蔡宗珍. 建筑法上義務人之類型與具體義務人之判定：行政法上行為責任與狀態責任問題系列的一個切面分析［J］ . 臺大法學論叢，40（3）：914 - 915.

［2］ 王曦. 美國環境法概論［M］ . 武漢：武漢大學出版社，1992：379.

［3］ 曾暉，吳賢靜. 法國土壤污染防治法律及其對我國的啟示［J］ . 華中農業大學學報（社會科學版），2013，（4）：108 - 110.

［4］ 吳鵬. 生態修復法制初探——基于生態文明社會建設的需要［J］ . 河北法學，2013，（5）：175.

［5］ 王江，黃錫生. 我國生態環境恢復立法析要［J］ . 法律科學，2011，（3）：198.

［6］ 胡靜. 污染場地修復的行為責任和狀態責任［J］ . 北京理工大學學報（社會科學版），2015，（6）：136.

［7］ Karl Heinrich Friauf, Polizei-und Ordnungsrecht. Schmidt-ABmann（Hrsg.）［M］ . BesonderesVerwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995：143.［8］ 美濃部達吉. 公法與私法［M］ . 黃馮明，譯. 北京：中國政法大學出版社，2003：114.

［9］ Percival R V, Cooper K H, Gravens M M. CERCLA in a Global Context［J］ . Southwestern Law Review，2012，41（1）：16.

［10］ 黃啟禎. 干涉行政法上責任人之探討［A］ . 當代公法新論（中）——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集. 臺灣：元照出版社，2002：302 - 318.

［11］ 陳正根. 環保秩序法上責任人之基礎與責任界限［J］ . 國立中正大學法學集刊，2008，（25）：59.

［12］ 大塚直. 環境法における費用負擔［J］ . 三田學會雑誌，2003，（7）：205.

［13］ 楊登峰，韓兵. 法不溯及既往原則的地位與適用的例外［J］ . 金陵法律評論，2009：152.

［14］ 東京高等裁判裁所. 各公害防止事業費負擔決定取消請求控訴事件［J］ . JACIC Quick Report，2015，3635（11）：78.

［15］ 吳淑利. 從臺堿案論企業并購者關于土壤及地下水污染整治責任之繼受［J］ . 臺北大學法學論叢，2010，（74）：34.