基于省情的特色小鎮培育對策研究
——以江蘇省為例

劉寶國

基于省情的特色小鎮培育對策研究
——以江蘇省為例

劉寶國

對浙江省和國家三部委關于特色小鎮的目標與要求進行了比較，指出各省應根據各自省情，針對經濟社會發展和城鄉建設中存在的突出問題，研究探索特色小鎮的培育對策。分析了特色小鎮培育視角下江蘇的優勢與不足，提出了借鑒浙江經驗，立足江蘇自身實際情況，培育江蘇特色小鎮的對策。

特色小鎮；江蘇省情；培育；對策

2015年，浙江省啟動了特色小鎮創建培育工作，這種新的發展模式和創新形式在貫徹落實“五大發展理念”，推進供給側結構性改革等方面都具有較強的實踐意義，得到了中央的高度重視。2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部（以下簡稱“三部委”）提出，到2020年全國培育1000個左右特色小鎮。在浙江省的典型示范效應和三部委的推動下，特色小鎮培育工作逐漸在全國掀起了一股熱潮。

解讀浙江省人民政府《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》和三部委《關于開展特色小鎮培育工作的通知》以及相關配套文件，浙江省和三部委關于特色小鎮的概念以及具體要求（以下簡稱浙江模式和三部委模式）存在較大差異（表1）。

浙江模式的目標導向是以特色產業轉型升級為主，其他方面，如空間布局、功能組合、建設內涵、文化旅游、風貌特色、社區建設等等，與其之間是從屬關系，都服從、服務于特色產業轉型和發展的。三部委模式的目標導向是以引導人口就地就近城鎮化為主，特色產業轉型升級與空間布局、功能組合、建設內涵、風貌特色、文化旅游、社區建設等等都是在引導人口就地就近城鎮化目標統領下的平行關系。

浙江省和三部委關于特色小鎮培育的目標和內涵不盡相同。就全國而言，省情也有很大差異，各省如何貫徹落實三部委要求，借鑒浙江經驗，充分利用自身優勢，針對經濟發展和城鄉建設中存在的主要問題，研究探索具有自身特色的特色小鎮的培育對策是當前必須重視的問題。

1 特色小鎮培育視角下的江蘇省情

1.1 江蘇既有的優勢

1.1.1 政府工作推進力度大

江蘇省各部門和各級黨委、政府組織能力強，工作推進力度大，善于引導和推動重點工作，效率高、見效快。另一方面，江蘇政府融資平臺多，資金流量大，能夠集中資源辦大事，也利于重點工程、項目的組織實施。當然，組織能力強、資金流量大是雙刃劍，政府越位的風險要遠大于缺位的風險。

隨著特色小鎮培育工作的推進，2016年下半年以來，江蘇省發改委、旅游局、農委、體育局分別提出了“十三五”期間培育100個特色小鎮、50—100個旅游風情小鎮、100個農業特色小鎮、20個體育健康特色小鎮的目標。除此之外，部分地級市乃至縣（市、區）還有自身的創建培育計劃。相關工作起步早，勢頭足（表1）。

1.1.2 經濟和城鎮化水平高

2016年，江蘇全省GDP達7.61萬億元，列全國第2位，人均GDP達1.44萬美元，列全國第4位①。江蘇省工業企業平均規模相對較大，實體經濟基礎好。2015年，江蘇規上工業企業4.8萬家，產值約15萬億元，平均產值達3.1億元②。

2016年末，江蘇城鎮化水平已達67.7%，超過全國平均水平10%以上③。從總體上來看，江蘇鄉鎮企業發展帶動小城鎮繁榮、人口集聚的特征比較鮮明，人口就地就近城鎮化和和城鄉一體化發展等方面走在全國前列。

1.1.3 科研人才資源多

江蘇省在全國各省（市）中普通高校數量最多，達166所，其中本科院校數量77所，占第一位④。江蘇擁有各類科研機構700多個，科研人員75萬人，在全國名列前茅。2015年，全省擁有院士96人，院士數居全國第3位⑤。

1.1.4 歷史文化底蘊深

江蘇地處以黃河流域為中心的“大陸文化圈”與以長江流域為中心的“海洋文化圈”的交匯點，“水”文化是江蘇文化的基本特征之一，具有交融性和開放性。江蘇文化由吳文化、金陵文化、徐淮文化、維揚文化、蘇東海洋文化等不同區域文化交織組成，歷史悠久、豐富多彩、各具特色、兼融并蓄。

1.2 江蘇存在的不足

1.2.1 產業產能結構不合理

江蘇雖然經濟總量大，但產業結構深層次矛盾也較為突出。2016年，江蘇服務業占GDP比重為50.1%，低于全國51.6%的水平③。在工業結構中，2016年，重工業增加值占規上工業比重為71.4%③，在鋼鐵、水泥、平板玻璃、光伏、風電設備、船舶制造等我國主要產能過剩行業中，江蘇的產量占比較高。江蘇制造業產能利用率約為70%，與健康的產業產能利用率為85%左右的要求相比，差距較大⑥。

1.2.2 經濟發展動力不平衡

2015年，江蘇消費對經濟增長的貢獻率為51.5%，低于全國66.4%的水平⑦。近年來，江蘇居民最終消費占GDP的比重雖然有所回升，但總體仍然偏低，投資率長期偏高，經濟增長對投資的依賴大，消費份額低，導致經濟發展的動力不平衡，可持續發展的后勁不足。

1.2.3 創新創業能力不突出

江蘇雖然是制造業大省，但企業自主創新能力不強。制造業以傳統產業居多，具有核心技術和知名品牌的偏少，江蘇全省大中型企業引進技術與消化吸收經費之比為1∶0.34，而日本、韓國高達1∶8，說明江蘇制造業對外技術依存度非常高⑧。

各級政府在推進工作過程中，重視向上爭取政策、土地、資金等支持。但是，在如何創造良好的基礎條件和政策環境、營造成本洼地、打造宜人環境以引導特色產業發展、支持創新創業、吸引高層次人才等方面，滿足于規定動作，立足自身特點和現實條件進行創新的自選動作不多。

江蘇人性格整體偏穩，相較于“敢為人先，特別能創業”的浙江人，缺乏闖勁和開拓精神，創業意識和動力不足。

1.2.4 資源環境壓力大

江蘇人均土地面積、耕地面積均遠低于全國平均水平，后備耕地數量少，人均耕地不到0.9畝，僅相當于全國人均水平的2/3。另一方面，江蘇的國土開發強度為20.99%，居全國之首。經濟發達的蘇南部分地區，開發強度已超“30%”的國際警戒線⑨。可用于城鄉建設的的土地資源緊缺，生態環境保護形勢十分嚴峻。

2 基于江蘇省情的特色小鎮培育對策

從江蘇的省情來看，特色小鎮培育更需要關注的是強化產業轉型升級、經濟發展動能轉換，為推動供給側結構性改革構建新的載體。因此，在這就需要在貫徹落實三部委相關要求的基礎上，借鑒浙江經驗，立足江蘇自身實際情況，探索具有江蘇特色的特色小鎮發展路徑。

2.1 加強宏觀引導，嚴格落實培育措施

2.1.1 明確各級政府職責

省級層面應明確特色小鎮創建培育牽頭部門，或建立聯席會議制度，統領全省特色小鎮培育工作，統一制定創建培育計劃、準入門檻和目標要求等，避免政出多門。地級市層面要加強特色小鎮培育創建總量控制，弱化創建數量目標，嚴格落實創建標準要求。縣（市、區）層面作為培育創建的責任主體，主要是根據省、市要求，落實特色小鎮創建培育的具體工作，不再新增縣級特色小鎮創建培育計劃，以免盲目跟風、低效重復建設，造成浪費。

另一方面，在特色小鎮培育過程中，政府重在搭建平臺、提供服務。具體建設運營由專業化的企業承擔，多數公共服務供給也力求通過政府購買服務來實現。總體上應以市場化的方式，把人、錢、物等要素資源聚集過來，使其成為吸納社會資本投資的新熱土，促進特色小鎮可持續發展。

2.1.2 嚴把準入標準關

特色小鎮培育需要以特色產業基礎或者特色資源稟賦作為前提，同時也需要一定的交通區位、土地資源、文化底蘊、生態環境等基礎條件作為支撐。在特色小鎮創建培育名單遴選過程中，應進一步強化對申報地區特色產業的規模、市場份額和發展方向的評估。即使采取寬進嚴定的方式，也要嚴格準入標準、寧缺毋濫，不搞地域平衡。

第一批創建培育的特色小鎮，更要嚴格創建培育要求，做到產業特色鮮明、創新成效好，使其成為帶動自身及周邊地區發展的引擎，并在發展路徑和政策創新上探索出成功經驗。

2.1.3 制定差別化考核措施

以鼓勵特色產業培育、服務創業創新、人才培養引進、政策制度改革為導向實施績效評價，制定考核辦法。對按計劃完成創建培育要求的特色小鎮，劃分優、良、合格等次，按不同系數給予用地和資金獎勵，不搞平均主義；對主要指標未達到計劃要求的，劃為不合格等次，果斷予以淘汰。

2.2 突出產業引領，助推經濟轉型升級

2.2.1 發揮江蘇產業優勢

利用江蘇制造業良好的發展基礎，充分發揮鄉鎮企業集群的作用和龍頭企業的帶動作用，以特色產業培育為契機，促進制造業轉型升級和智能制造創新發展。尤其是蘇南地區，對定位高端制造業產業發展的特色小鎮要優先納入創建培育名單，力爭通過特色小鎮創建培育，打造一批具有國際競爭力的高端制造業基地。

2.2.2 助力破解發展難題

鼓勵特色小鎮在產業發展方向選擇過程中，針對江蘇經濟社會發展中的問題，落實供給側結構性改革要求，推動經濟發展動能轉換。比如，針對重工業比例高、產能過剩等問題，以消費者需求和市場反饋為導向，發展高端生活消費品制造業；針對食品安全問題，發展生態農業和農產品加工業；針對人口老齡化突出的問題，發展健康養老業，積極探索養老新模式；針對消費不足的問題，充分利用文化、自然資源，發展文化旅游和休閑度假產品，拉動消費。

2.2.3 找準產業發展方向

各實施主體應充分認識特色產業在特色小鎮創建培育過程中的龍頭和核心地位，以自身的特色產業基礎或者特色資源稟賦為基礎，按照市場經濟規律、產業發展規律，科學研究特色產業的發展方向，在凸顯特色、放大特色的基礎上，不求“大而全”，只求“精而強”，在差異定位和領域細分中努力構建小鎮大產業的格局。

2.3 激勵創新創業，構建創業富民載體

2.3.1 打造成本洼地

從國內外相關經驗來看，相對于大城市更為完善的配套設施環境而言，創業成本低是特色小鎮成功的主要因素，甚至是決定性因素。充分利用特色小鎮規劃范圍內現有的廠房、民宅等空間資源，減少政策規矩約束，千方百計降低創業者的房租成本、運營成本、用工成本和稅費成本，以成本洼地激活創新創業激情，形成集聚效應，構建創業富民的載體。

2.3.2 提供精準服務

在軟環境方面，一方面，對特色小鎮的附加優惠政策以及省、市、縣各級政策進行梳理，形成目錄清單，指導入駐企業對號入座。更為重要的是，針對企業面臨的實際問題，創新思維，形成獨特的政策優勢和服務優勢，尤其是針對創業企業運營、市場、人才、資金等方面，提供項目路演、創意分享、創業指導、財務托管、法律咨詢、金融貸款、基金支持以及知識產權、專利、優惠政策申報等系列服務，為創新創業營造良好的軟環境。

在硬環境方面，為創新創業的人才營造良好的生活居住環境，既要環境好、配套全，又要價格低、服務好。特色小鎮和城市相比，優勢在于成本低，空間尺度宜人；和鄉村比，優勢在于環境好，配套設施齊全。因此，特色小鎮空間布局不追求規模大，著重在有限的空間內，打造滿足工作、生活需要的10分鐘便捷服務圈。特色小鎮風貌特色也不追求新奇怪，著重集中體現特色小鎮的地域文化特色和產業特色，具有鮮明的可識別性，能夠使人產生歸屬感。

此外，在政府和運營企業為創新創業者量身定制，提供各類服務的基礎上。創新創業者也要充分發揮主人翁意識，對服務情況提出反饋意見，促使特色小鎮的硬件條件和軟件環境不斷優化，走上互動發展的良性循環軌道。

2.3.3 建設眾創空間

把眾創空間作為特色小鎮的“標配”。以創業需求為導向，打造創業工作空間、生活服務空間、信息交流空間、教育培訓空間、商務洽談空間和創意展示空間。同時，搭建科技交流平臺、金融服務平臺和企業托管平臺，為創業者提供各類專業服務，使創業者能夠專注于業務發展。

眾創空間應有鮮明的創業文化，特色產業在形成發展過程中，所積淀的產業文化，創業者創業、興業過程中所創造的精神財富，也是特色文化。眾創空間可以挖掘、展示和利用這些特色文化。

特色小鎮應通過眾創空間及其特色文化引導和激勵專業技術人員、大學畢業生等各類群體勇敢闖入市場，投身創新創業大潮，促進使文化與產業深度融合。

2.4 整合人才資源，提供優質科技支撐

2.4.1 提供科技咨詢

充分利用江蘇高校科研院所多、科技人才多的優勢，省和地級市層面要組成專家服務團，組織經濟、產業、旅游、規劃、建設等方面的專家，針對特色小鎮創建培育各個階段所遇到的問題，為各實施主體提供技術咨詢。尤其是在產業特色研判、文化旅游發展、特色風貌打造等方面，為特色小鎮創建培育提供技術支撐。

2.4.2 組織技術攻關

省、市科技部門應要搭建科技創新服務平臺，即時、雙向提供信息，組織各特色小鎮、企業與高校科研院所對接科技需求，以需求為導向，切實提高科技成果的轉化率。高校科研院所要針對特色小鎮產業發展需要，有針對性地對產業發展中的技術難題進行技術攻關，為特色產業發展提供科技服務。

2.4.3 培養專業人才

鼓勵和引導高校科研院所和職業教育培訓單位，采取多種形式為特色小鎮創建培育工作培養科技和創業人才。尤其是要突出特色產業發展所需的技能人才和技術工人的培訓教育工作，以人才支撐產業的發展和特色小鎮培育。

3 結論

浙江省和三部委關于特色小鎮培育的目標和內涵不盡相同，浙江模式的目標導向重點是特色產業轉型升級，三部委模式的目標導向重點是引導人口就地就近城鎮化。中國各省在經濟、社會、文化、城鄉建設等方面存在很大差異，應根據各自省情，針對經濟社會發展和城鄉建設中存在的突出問題，研究探索具有自身特色的特色小鎮的培育對策。

江蘇省城鎮化水平高，在新型城鎮化和城鄉一體化發展方面走在全國前列，相對引導人口就地就近城鎮化而言，更為突出的問題是特色產業轉型升級和經濟發展動能轉換。因此，江蘇在特色小鎮培育方面，應借鑒浙江模式，充分利用政府工作推進力度大、經濟和城鎮化水平高、科研人才資源多、歷史文化底蘊深等優勢，推動特色產業轉型升級和經濟發展動能轉換，把特色小鎮打造成為推進供給側結構性改革的重要抓手和落實“聚力創新、聚焦富民”的重要載體。

注釋:

①數據來源：據2016年地方經濟年報整理。

②數據來源：《江蘇統計年鑒2016》。

③數據來源：《2016年江蘇省國民經濟和社會發展統計公報》和《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》。

④數據來源：據教育部官方網站2016年全國高等學校名單整理。

⑤數據來源：《2015年江蘇省科技進步統計監測結果與科技統計公報》。

⑥數據來源：陳建清.十三五”江蘇經濟發展面臨的挑戰與解決思路[J].唯實，2015（12）54-57.

⑦數據來源：吉強,杭春燕.2015年江蘇消費對經濟增長貢獻率達51.5%，成第一拉動力[N].新華日報，2016-03-01.

⑧數據來源：孟濤.制造大省，重塑“智造”新形象[N].新華日報，2016-10-27.

⑨數據來源：張可.江蘇國土開發強度居全國之首，將劃定城市開發邊界[N].揚子晚報，2016-02-26.

[1]徐夢周，王祖強.創新生態系統視角下特色小鎮的培育策略—基于夢想小鎮的案例探索[J]，中共浙江省委黨校報，2016（5）33-38.

[2]厲華笑，楊飛，裘國平.基于目標導向的特色小鎮規劃創新思考——結合浙江省特色小鎮規劃實踐[J].小城鎮建設，2016（3）,42-48.

[3]霍偉，李超，王夢然.浙江省創新創業驅動的特色小鎮規劃思考——結合特色小鎮調研總結[J].中國名城，2017（2）：16-21.

[4]李強.用改革創新精神推進特色小鎮建設[J].今日浙江，2015（13）.

[5]張鴻雁.論特色小鎮建設的理論與實踐創新[J].中國名城，2017（1）：4-10.

Compared the targets and requirements of characteristic towns,which instituted by Zhejiang province with three ministries and commissions of the state.Provinces should be based on their respective provincial conditions,in view of the prominent problems existing in the economic and social development as well as urban and rural construction,research and explore the create cultivation strategies of characteristic towns.This paper analyzes the advantages and disadvantages of Jiangsu province from the perspective of characteristic town cultivation,put forward drawing lessons from Zhejiang experience,based on the actual situation in Jiangsu province,create cultivation strategies of characteristic towns in Jiangsu province.

characteristic town ; provincial conditions of Jiangsu ; create cultivation ; strategy

F292

A

1674-4144（2017）-10-35（5）

劉寶國，江蘇省泰州市規劃局姜堰分局副局長，注冊規劃師，工學碩士。

責任編輯：于向鳳