康巴什新區城市產業發展現狀與對策研究

阿娜力斯，王 敏，張裕鳳

（內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022）

城市是一個國家或地區政治、經濟、文化和科技的聚集中心，也是觀念、信息、技術、創新的傳播中心，城市的發展對國家或地區的經濟發展和社會文明進步具有極其重要的意義[1]。中國已進入初級城市型社會，城市發展水平較低，且存在地區發展不平衡，西部地區明顯低于東部地區。2000年以來，多城市通過建新區以謀求更大發展空間，然而“攤大餅”式的規劃嚴重超越經濟發展實際，甚至一些城市發展規劃與當地實際狀況不適應，人口、產業、經濟等多方面出現了不同程度的問題，導致資源浪費引發地方債務危機[2]。

近年國內研究中，發現城市新區普遍存在以下問題：土地利用粗放、空間規模擴張快，產業缺乏實質性支撐，產城互動效果弱，產業發展后勁不足；人口吸引能力低于預期，職住分離嚴重；超高速目標設定，發展路徑與現狀不匹配等。學者們提出政府要加強監管，發展速度理性回歸，強化基礎設施建設，產城融合，吸引和培育新型產業[3-7]。產城融合要求產業與城市功能融合、與城市空間整合[6]，新區產業與城市功能同步發展，保障城市功能完整；新區選取、布局的產業與城市未來發展定位相適應[8]。未來新區研究的趨勢是有關城市新區的演化及其生命周期、基于節約理念的城市新區開發模式研究。國外關于城市新區研究趨向于新區內部問題尤其是社會問題分析、大尺度區域問題視角下的新城研究[9]。美國通過強化基礎設施吸引投資，予以稅收優惠政策，推進高新技術支撐[10]；澳大利亞通過大力發展旅游業、挖掘城市特色[4,9]；日本東京都地區新宿、銀座依托大型基礎設施建設，通過編制規劃促進城市規模化，形成城市副中心[11]。本文以內蒙古鄂爾多斯市康巴什新區為例，分析產業發展現狀、存在問題，以“產城融合”為重要方向，促進產業和經濟結構轉型，提出合理城市產業發展對策，探索城市新區的健康發展新路徑，對中西部城市健康發展具有借鑒意義。

1 康巴什新區城市發展現狀

1.1 康巴什新區的建設背景

康巴什新區位于內蒙古自治區鄂爾多斯市東南部，總面積為352.55 km2，建成區面積38.42 km2，2015年總人口為10.3×104人，平均人口密度為293人/km2。康巴什新區建設的功能定位是：鄂爾多斯市政治、文化、金融、科學教育中心和汽車制造業基地。康巴什新區地理位置優越，交通便捷，地處西部能源經濟區[12]，在此發展工業能減少運輸費用、降低成本，又整合西部能源經濟區資源，促進產業集聚，有力促進西部地區工業協調發展；土地資源充足，環境承載能力強；原料能源豐富，位于鄂爾多斯市大型能源重化工產業基地，“一圈一帶”大工業板塊中心地，準格爾煤田、東勝煤田等保障康巴什工業發展；距離東勝區25 km、伊金霍洛旗阿勒騰席熱鎮3 km，與東勝區、阿勒騰席熱鎮共同組成鄂爾多斯市城市核心區。但是，2010年美國《時代周刊》中一篇文章將康巴什新區定義為“鬼城”，是中國房地產泡沫的最佳展示品[13]。一時間，康巴什新區甚至鄂爾多斯成為眾矢之的，其發展狀況成為人們最關心的話題。

1.2 康巴什新區的城市發展現狀

1.2.1 經濟發展概況 2016年，康巴什新區地區生產總值完成84×108元，同比增長7%[14]，固定資產投資增長率高于東勝區12.2%；社會消費品零售總額增長率低于東勝區9.4%；公共財政預算收入增長率高于東勝區3%[15-16]，2016年產業結構比為0.01∶19.54∶80.45。各項主要經濟指標總體上呈平穩增長態勢。

1.2.2 旅游業發展狀況 2012年康巴什新區被命名為“國家AAAA級旅游區”，以環境藝術為示范點，景點有7個主題廣場、4座主題公園、3個博物館、6大文化建筑，景區與城市融為一體，獨特新穎，具有濃厚的民族文化特色。隨著康巴什新區基礎設施的日臻完善和人口不斷增加，旅游業得到穩定發展。2015年接待游客人次7.1×104人，同比增長133.53%，實現旅游綜合收入78×108元，同比增長136.67%[17]，2016年分別增長96.15%和118.31%，被評為國家生態旅游城市等。總體而言，近年康巴什旅游人數及收入都呈較快增長趨勢，旅游業健康穩定發展，與相鄰伊金霍洛旗相比，旅游總人數是其1/2，這說明康巴什新區旅游人數增長基數低，增速快，具有發展前景。

1.2.3 康巴什產業園區建設情況 康巴什產業園區是康巴什新區培育產業、提升城市核心競爭力的重要產業基地，位于東勝區與康巴什新區之間，距離康巴什新區7 km，距離東勝區15 km。作為鄂爾多斯市18個重點工業園區之一，康巴什產業園區立足“生態、科技、創新”的發展理念，按照高起點規劃、高標準建設、高效能管理的原則，力爭將園區打造成為一個具有戰略意義的新興裝備制造產業生產研發基地。康巴什產業園區按照“一軸兩翼五區”規劃建設，即以貫穿南北的東康西線作為景觀和交通軸線，東翼8 km2規劃為智能制造產業區、新能源產業區和現代服務業產業區，西翼12 km2規劃為節能汽車產業基地和零部件配套產業區[18]。

在規劃產業園區中，入駐東翼智能制造產業區的南京白云化工環境監測有限公司總投資1.7×108元，于2014年成立，目前建筑主體已基本完工；新能源產業區的奇瑞新能源汽車項目落戶裝備制造基地，推動中興特汽、金龍客車、吉利汽車發展[19]。政府通過積極招商引資，康巴什產業園區各項產業項目都在規劃建設中。

1.2.4 基礎民生建設情況 康巴什新區正在加大基礎設施建設的力度，增強城市承載能力。各類管網一次性下地、同步建設，建成城市道路318 km、管網5105 km，供熱、供氣能力達到1200×104m2和8.2×104m3/h，日供水、污水處理能力達到7.5×104t，基礎設施和城市環境承載能力進一步提高[20]。該區適度超前規劃公共服務設施，優先發展教育事業。鄂爾多斯市高等教育和職業教育主要集中在康巴什新區，共建成各類學校31所，醫療衛生機構25所。積極開展文化活動，先后承辦第十一屆亞洲藝術節、第十屆全國民族運動會、《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會等大型活動，提升城市文明程度，展示城市建設景觀和經濟發展成果。

2 康巴什新區城市產業發展存在問題及原因分析

2016年中國三次產業結構比為8.56∶39.81∶51. 63，相比全國平均水平，康巴什二次產業增加值較少，服務業發展水平較快。康巴什十三五規劃發展將目標設定為：非煤產業占工業增加值比重達到60%以上，三產占地區生產總值比重達到45%以上，經濟增長質量效益持續提升，把鄂爾多斯建設成為中國中西部地區的區域性中心城市[17]，但現實情況并不理想。

2.1 第二產業競爭力弱，工業發展不穩定，產業集聚效益較低

2016年，康巴什新區登記注冊工業企業71家，規模以上企業4家，落地企業和項目22個，簽約項目130個。2011—2016年康巴什新區的工業總產值呈現波動變化，其中2014—2015年受房地產市場泡沫和煤炭市場波動的影響，工業總產值下降，而2016年有較大增幅，其原因是積極推進產業轉型升級，尤其是大力發展裝備制造、電子信息等戰略性新興產業。第二產業比重小說明該區產業正處于準備建設或大規模基礎建設向經濟建設的過渡轉型期，沒有形成完整的產業體系和多極支撐的產業格局，產業鏈條短，集聚效益較低，拉動作用較小。新區產業發展趨勢較好，但目前產業基礎較為薄弱，需要進一步加強集聚。

2.2 項目落地困難，城市房地產業發展不平衡

2.2.1 制定優惠獎勵政策，但補貼滯后 康巴什新區設想“先安商氣，再聚人氣”[21]，引導第三產業持續、健康、快速發展，商務局制定了《康巴什新區扶持第三產業發展優惠政策及獎勵辦法》。按照政策規定，從2010年開始，政府財政每年投入1×108元專項資金，用于商戶水、電、暖的補貼，減免各項費用，小額貼息貸款，獎勵先進等。政策實行第一年，根據商鋪的規模大小分別給予商戶五萬、十幾萬、二十幾萬元的補貼，但2011—2012年補貼款沒有按時發放，2012年底仍沒有實質結果，沒有政府的更多支持且收益效果較低，大多商戶都有搬遷之意。2015年底，政府對仍在經營的商戶以各種形式將補貼政策落實到位。

2.2.2 房地產業發展不平衡，規模不經濟 房地產業對國民經濟發展具有先導作用，通過房地產業的關聯效應和擴散效應，能促進相關產業的發展。中國城市房地產業保持著較高的增速[1]，但中國房地產業又表現出另一種發展態勢：城市中生活著大量的中低收入階層，他們沒有購買房屋的有效能力；同時，城市中房地產的空置率卻只升不降，一些地區出現了“有房子沒人住”和“有人沒房子住”的矛盾現象。康巴什新區被輿論稱作是“鬼城”的原因之一就是因為有這種矛盾的部分存在。康巴什新區暫住人員有各校的住校學生、行政企事業單位工作人員、務工人員，這些人約占新區總人口的79%，本應是消費住房的主力軍，但學生大都住在學校宿舍，有陪讀的家長也是以租房形式居住；大部分行政企事業單位都是從老城東勝區搬遷過來的，即使單位分配住房，仍有一些人白天在新區上班，晚上回到東勝區住；務工人員迫于經濟壓力買不起房。2016年至今的去庫存、強基礎設施和流動人口增加等使此狀況有所改觀，房價已升到近6000元/m2，說明康巴什房地產市場在經歷房地產泡沫及高空置率后，隨著政府引導、市場調節正在逐步回溫。

2.3 康巴什新區城市吸引能力弱，人口增長緩慢

城市產業集聚效益弱，房地產業發展不平衡，難以形成城市對人口的較強吸引力。康巴什建設初期總人口為0.7×104人；2010年總人口為5.8×104人；2012年總人口為7.2×104人，年均增長率為12.06%；2015年總人口為10.3萬人，年均增長率為14.35%。2016年至今隨著“加快房地產市場去庫存”和市政、綠化、文化娛樂等基礎設施的加大投入，康巴什已成為鄂爾多斯市新的政治、文化、教育中心，優越的條件吸引了許多人到康巴什落戶，2016年末全區人口增加到15.3×104人，其中多數是從毗鄰盟市、旗（縣）甚至是陜西等省份搬過來的[17]，但從目前人口增長趨勢看，仍然較難達到2020年康巴什新區30萬人口的規劃目標[22]。

3 推進康巴什新區城市產業發展對策分析

3.1 康巴什新區城市發展路徑的定位

通過10多年的規劃發展，康巴什新區城市環境不斷優化，各項基礎設施正在完善，總人口已超過15×104人。綜合環境、交通、氣候、資源等條件，未來發展應通過繼續強化基礎設施建設，將產業與城市功能同步發展，促進康巴什城市功能由產業型城市向綜合型城市發展；結合城市的發展定位和規劃設計，選取與城市未來發展定位相適應的產業，加強會議會展、創意產業建設，推動新區與老城東勝區的有機融合。定位為以文化旅游生態休閑為核心，醫療健康養老與特色教育為雙翼，發展特色制造業，重點實施美麗新區戰略，強力推進生態文明建設，走一條融合發展的城市新路徑，成為鄂爾多斯市的行政、文化、商業服務中心。

3.2 實現康巴什新區城市發展路徑的舉措

3.2.1 文化發展路徑 康巴什新區政府應塑造康巴什新區的旅游形象和品牌，并向消費者進行有效傳播。首先，發揮國家AAAA級旅游區的宣傳效果，做好旅游景區的品牌營銷宣傳，強調康巴什新區獨具特色的人文景觀，打造綠色精品城市。其次，注重利用具有民族特色的文化資源，突出鄂爾多斯民族文化旅游特色。第三，政府應積極主動制定優惠政策，推動旅游業發展，居民應以淳樸民風為旅游業增添動力。第四，推動創新服務業及創意產業發展。注重新技術開發和引進，促進服務和產品協同發展，堅持人文、科技的融合推動發展。

3.2.2 經濟發展路徑 近年來，鄂爾多斯市大力推進城區整合、商業和金融整合，有效實現了區域聯動，康巴什新區、東勝、伊金霍洛旗三地產業一體化發展的雛形已基本形成。康巴什新區應總結經驗與不足，抓住機會，研究制定健康的產業發展規劃，發揮區位優勢，大力發展經濟，善用傳統產業優勢，吸引、培育新型產業，推進康巴什物流園區、裝備制造基地的建設；合理布局，提高產業準入門檻，提升產業核心競爭力。

首先，以吸引人口為方向，將現有制造業、高新技術產業和現代服務業做精做強，要加強康巴什物流園區、裝備制造基地建設和發展，帶動人口就業，加強人口集聚，推動經濟發展。鄂爾多斯市烏蘭煤炭（集團）有限責任公司對煤炭進行加工，熱電、化工、餐飲住宿、酒業一體化發展，產業由鄂爾多斯市延伸到包頭、呼和浩特、興安盟、北京等地。其次，推進品牌建設，盤活存量房地產。內蒙古鄂爾多斯羊絨制品股份有限公司以羊絨紡織為主業，是國內首屈一指的羊絨深加工企業，既與當地發展環境相適應，又促進就業。在房地產方面，康巴什新區應嚴格控制房地產的開發，調控中高檔商品住宅的供應，滿足不同收入層次的居民及外來人口的住房需求，鼓勵二手房交易，減少一人多房。通過實地調查，康巴什新區的滿世尚都小區入住率為43%；興泰·攬晴苑小區入住率為50%；馨泰苑等相鄰三個小區入住已達60%；康城·康澤苑小區入住率達70%；華瑩馨城小區入住率達80%；神華康城一期E區、F區入住率高達90%。這說明康巴什新區的房產正在被消費，康巴什新區的人口也在慢慢增加，不論從哪方面說，它都不是一座“鬼城”。第三，優化與西部能源區城市的銜接，發揮系統協調功能，增強輻射帶動作用。推動“多元化”創業就業項目與包頭市的合作，提升康巴什區酒店餐飲、商貿流通行業服務能力和水平[8]；推進與銀川市合作，借鑒銀川市在宣傳、旅游、民族經濟等方面的良好實踐；大力發展與東部產業承接，并發揮西部能源經濟區各區域互補優勢，推進區域一體化建設。

3.2.3 制度發展路徑 （1）制定吸引和培養人才政策。第一，政府應健全社會服務體系，為人才營造良好的生活環境。出臺各項優惠政策，比如降低戶口遷移政策門檻，方便人才流入；制定引進高層次人才的鼓勵和管理服務政策，為人才提供優質服務和良好發展平臺。第二，制定扶持年輕人創業的優惠政策，吸引更多人才，獲得人力資本，為園區的發展壯大實力。在教育方面，康巴什新區學校的硬件基礎設備齊全，但軟件師資隊伍的綜合素質更重要；高等院校基礎能力較弱，綜合實力較低，康巴什新區應提供專項資金用于加強特色學科的建設，加強高等職業教育與產學研的結合；提高本科教育教學質量，增強院校實力水平，吸引人才流入。（2）財政大力支持產業發展。財政優惠政策一直都是發展康巴什新區吸引商家和人口的重要手段，財政部門應運用多種資金投入方式，利用鄂爾多斯特有煤炭資源，制定優惠政策來招商引資或利用土地資源充足優勢，吸引大型產業入駐產業園區，或對于缺少資金但發展前景好的產業項目，提供直接資金補助，支持產業項目發展等。同時，相關部門要時刻監督相關政策的執行力。

4 研究結論

本文依據前人對城市新區土地規模、產業問題、發展路徑等方面的研究，分析康巴什新區產業發展現狀，以“產城融合”為重要方向，得出存在問題及原因，尤其在康巴什新區已取得相對成功經驗的基礎上，定位整體發展路徑，從文化、經濟、制度三個視角分別提出促進產業健康發展的舉措，對城市新區未來發展提供具體可行的方向。

（1）康巴什城市產業發展存在的問題主要有：由于缺少多極支撐的產業格局，工業發展不穩定，產業集聚效益較低，缺乏核心競爭力；優惠獎勵政策補貼的滯后導致項目落地困難；職住分離和經濟壓力使得城市房地產業發展不平衡；造成城市對人口缺乏較強吸引力，人口增長緩慢。

（2）造成以上問題的主要原因有：康巴什新區產業基礎較為薄弱，產業結構單一，易受市場波動影響；急于快速發展，產業引入門檻較低，缺乏市場核心競爭力；市場需求量較小或產品推廣力度小，面臨產業過剩經濟壓力；城市產業集聚效益弱，房地產業發展不平衡，難以形成城市對人口的較強吸引力。

（3）康巴什新區產業發展對策建議：產業與城市功能應同步發展，產業選取要與城市未來發展定位相適應，形成產業集聚區，使新區與老城東勝區有機融合，促進康巴什由產業型城市向綜合型城市發展；以發展民族文化旅游業為核心，因地制宜地發展產業經濟、完善產業結構；提高產業準入門檻，推進品牌建設，繼續推進房地產去庫存；制定優惠政策吸引高層次人才，加大對高等教育事業的投入，加強高等職業教育與產學研的結合。

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