分層建設用地使用權的權利沖突及其解決

朱 巖，王亦白

（中國人民大學法學院，北京100872）

1 引言

近年來，隨著中國城鎮化的快速推進，高空走廊、高架公路、高架鐵路、高架橋以及地鐵、地下商場、地下停車場、地下倉庫、人防工程等大量出現，改變了傳統的土地利用形態，實現了從土地的平面利用到立體利用的巨大轉變。因為這類新現象，中國做出了相應的民法制度安排，通過《物權法》第136條關于“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”的規定，將地上空間與地下空間納入保護范圍。從世界范圍看，各個國家或地區針對空間權利保護問題，基本都肯定地上或地下空間相較于地表的獨立價值，并選擇通過民法制度化的路徑加以保護，在具體方式上主要形成了英美法系的獨立“空間權”模式與大陸法系的“地上權”模式這兩種立法模式。

基于成文法的傳統，中國現行民事立法采取了類似于大陸法系的“地上權”立法模式。從《物權法》頒布以來的實踐看，由于地上和地下空間的開發利用勢必要借助土地的地表，因而造成在地表、地上或者地下分別設立的建設用地使用權之間的權利沖突日益增多；針對此種情形，《物權法》第136條第二句規定了“新設立的建設用地使用權不得損害已設立的用益物權”，為在地表、地上或者地下分別設立的建設用地使用權的沖突解決明確了基本方向，并提供了法解釋學的路徑，具有重要的制度價值。仍需指出的是，這一原則性立法規定似嫌“語焉不詳”，失之于簡單和原則，有待于進一步加以細化，確定相關法律規則，使之對解決實踐問題更為明確和具有可操作性，以促進該條文立法目的的實現。

2 分層建設用地使用權的基本問題

分層建設用地使用權權利沖突解決機制的構建，必須以分層建設用地使用權概念的準確界定和性質特征的揭示為邏輯起點，這既可以闡明相應的制度構建的現實意義，也能為解決相關權利沖突奠定法理基礎。

2.1 分層建設用地使用權的概念界定

對于以脫離土地地表的地上或地下空間為客體的不動產權利，中國理論界和實務界普遍認同其客觀存在，但究竟屬于建設用地使用權之一種還是獨立的物權類型尚有分歧。長期以來，不少學者將“空間（利用）權”作為獨立物權類型的呼吁仍不絕于縷[1-4]，對相關概念也作了深入闡述。如空間是指土地上下一定范圍的立體上的位置；空間權是指以土地地表之上的一定空間或地表之下的一定范圍為客體而成立的一種不動產權利[5]。空間（利用）權可分為地上空間權與地下空間權，前者是指“地表之上固定一立體空間而以之為標的物設定的權利”，后者是指“地中橫切一立體空間而以之為標的物設定的權利”[6]。學界之分歧需要立法的決斷，一個國家在立法選擇時，考慮最多的因素是看是否契合既有法律體系乃至法律傳統，以免徒生制度之間的抵牾與沖突。中國《物權法》第136條“一錘定音”，在民事基本法律這一層級確立了空間權利保護制度。從立法使用的文字看，將以空間為客體的權利規定為“建設用地使用權”而不是“空間權”，不同于英美法系所認為的空間是與土地完全不同的客體，從而構建起與地權并行的獨立的空間權概念體系；正如有學者主張的，中國的“建設用地使用權可以涵蓋空間權，法律上不宜另行設置空間權作為一類不動產物權”[7]，“地下空間的權利性質根據《物權法》的規定定性為建設用地使用權”[8]。并且，該規定可以實現保護空間權利的立法目的，“將獨立的空間權利制度納入到現存的建設用地使用權制度中，既維護了現有的用益物權體系，也滿足了實踐中隨著科學技術的提高對空間利用的需要”[9]。因此，從空間角度出發并兼顧相互間進行比較的需要，本文將使用“分層建設用地使用權”這一概念來指代可在地表、地上或地下分別設立的三類建設用地使用權，具體到哪一類建設用地使用權，則分別加狀語前綴地表、地上或地下予以區分。

2.2 分層建設用地使用權所涉空間的差異性

地表和地上或地下建設用地使用權的根本差異在于，前者客體為地表，后者客體為空間，空間“有各自的經濟價值，而且因其系離開地表，在地上之空中或地下之地中的空間力具有獨立之支配力，因而與傳統土地所有權之以地表為中心而有上下垂直的支配力不同”[10]。不過，嚴格來講，純粹的基于地表的建設用地使用權是不存在的，凡對其出讓即同時出讓了地表之上下一定空間，才能實現受讓人取得該權利的目的。作為建設用地使用權客體的“地表”本身其實也是一個立體概念，但它是指與土地直接相連的建筑物、構筑物及其附屬設施所占有的土地及必要空間[11]。因此，無論是地表的還是地上或地下的建設用地使用權，客體都涉及一定的地上或地下空間，其差異主要在于，地表建設用地使用權的客體之主要部分還是地表，所涉及的空間相對于地表來說具有附屬性。《物權法》第138條中所指“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”，對地表建設用地使用權來說其實是“附屬空間”。

然而，地表和地上或地下建設用地使用權的客體差異并不意味著在性質上的迥異，更多則是量上的差別。在中國民事立法所借鑒的大陸法系國家或地區，一般通過修正或完善傳統地上權的內涵，承認在傳統的普通地上權之外存在著一種特殊地上權——區分地上權或分層地上權，即在“地上權”的名義下來保護空間權利，但是，無論是普通地上權或區分地上權，均以“土地”為客體，以土地的“上下”為其范圍，僅有量的差異，并無質的不同[12]。分層建設用地使用權作為建設用地使用權從空間角度進行的描述，并非一種獨立的用益物權，而僅僅是一般或普通建設用地使用權的“亞種”[13]，可以參照法律有關建設用地使用權的規定。中國臺灣地區“民法典”第841條之六規定“區分地上權，除本節另有規定外，準用關于普通地上權之規定”，中國臺灣學者蘇永欽教授將其稱之為“標兵規則”，并指出“地上權與普通抵押權有若干規則即有標兵的作用，地上權、動產質權的某些規定又可準用于區分地上權、權利質權”[14]，此點很值得中國民事立法加以借鑒。

2.3 分層建設用地使用權與中國《物權法》結構性原則之契合

《物權法》明確了物權法定、一物一權、公示公信等結構性原則，分層建設用地使用權特別是其中的地上或地下建設用地使用權能否與之契合，需要進一步探討。由于地上或地下建設用地使用權并非獨立的用益物權類型，而且即使屬于獨立類型，但在《物權法》第136條已作出明確規定的情況下，也就并不存在違反物權法定原則的問題了。公示公信原則要求物權具有可取信于社會公眾的外部表征以使公眾合理信賴，鑒于地上或地下建設用地使用權亦需辦理登記，也不違反公示公信原則。考慮地上或地下建設用地使用權特殊之處在于其“客體”，有必要重點分析其與一物一權原則的關系。所謂一物一權，是指在一物之上不得同時設立兩個或兩個以上性質上相互排斥的物權。它包含一個物權的客體必須是一個特定物、獨立物，物的一部分不能設立一個獨立的物權，數個獨立物上應設立數個物權而非一個物權等內容；作為物權客體的物原則上還必須是有體物。

土地是由地表、地表上空以及地表下部所組成的立體的空間，借助測量技術，人們完全可以將空間從土地中獨立分割出來而予以特定化；換言之，空間可以脫離地表而被人們獨立支配，這就使得空間完全可以成為獨立的、特定的權利客體。在同一塊土地之上，土地所有權人不僅可以設立以地表為客體的地表建設用地使用權，也可以同時設立以其地上空間或地下空間為客體的地上或地下建設用地使用權。如在同一塊土地之上，甲取得地表建設用地使用權，在地面上建造一棟10層的大樓（以地表為中心，地下根基20 m—地上樓高40 m）；乙取得該地塊地上60—100 m的地上建設用地使用權，建造并保有空中走廊；丙則取得該地塊地下60—100 m的地下建設用地使用權，建造并保有地下車庫。這三項權利雖然存在于同一土地，但由于各自所占用的空間范圍不同，其并存也就不違反一物一權原則。總之，分層建設用地使用權的客體具有特定性、獨立性，可以與一物一權原則相契合。

3 分層建設用地使用權引發的權利沖突及其規范

在厘清分層建設用地使用權的基礎上，筆者發現對其權利沖突應當予以類型化，一些國家和地區為解決權利沖突在立法層面確定了相應的規則，中國則主要通過《物權法》第136條第二句加以規制，以解決分層建設用地使用權權利沖突問題。

3.1 分層建設用地使用權權利沖突的主要表現

既然建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立，那么隨著各自權利的行使，不同權利人之間就可能出現權利沖突。一方面，是權利相互之間的沖突。對于地下建設用地使用權人來說，開發地下空間需要借助地表的空間打造入口，而且地下空間的挖掘會對地表建筑物造成影響，甚至引起建筑物坍塌；與此類似，地上空間的利用也需要以地表建筑物等作為支撐，可能危及地表建筑物的牢固性。客觀地看，地下或地上空間的開發利用勢必要借助地表的一定空間，可能影響地表建設用地的后續開發或已有建筑物的安全，引發權利沖突極難避免。另一方面，是權利主體性質的沖突。地表和地上或地下建設用地使用權的權利人既可以是私主體，也可以是為公共利益而營建公共設施（比如市政道路或地鐵）的公權力機構，故而這樣的權利沖突可能發生在私主體之間、公益性用益物權人與私主體之間以及公益性用益物權人之間，亦需為此明確相應的沖突解決規則。

3.2 分層建設用地使用權權利沖突的法律規制

大陸法系普遍確立“權利行使范圍不得沖突”的規則，重點在對相鄰使用權人或所有人之間關系的調整。《德國民法典》第909條規定，“不得以會使鄰地失去必要支撐的方法開掘土地，但已充分作出其他鞏固措施的除外”[15]。中國臺灣地區“民法典”第794條規定，“土地所有人開掘土地或為建筑時，不得因此使鄰地之地基動搖或發生危險，或使鄰地之工作物受其損害。”此外，客體范圍的重疊在日本也會產生權利沖突，《日本民法典》第269條之二第2項規定，“前款的地上權，即使在第三人有土地使用或收益權利情形，在得到該權利或以該權利為標的的權利者全體承諾后，區分地上權仍可予以設定；于此情形，有土地收益、使用權權利者，不得妨礙區分地上權的行使”[13]。中國《物權法》第136條基本上確立了以“先來后到”的規范確定權利的優先順序。從法解釋學角度看，《物權法》第136條中的“不得損害”應當從“客體范圍不得沖突”和“權利行使范圍不得沖突”這兩方面理解[11]。一方面，地表建設用地使用權在地表和與地表鄰接的附屬空間范圍內設立，地上或地下建設用地使用權分別在地表的上方和下方的一定空間內設立，三者的客體分別處于同一垂面不同高度和深度的空間，雖然投影可能會出現重合的情況，但實際空間并不存在重疊。另一方面，建設用地使用權具有排他性的占有、使用、收益的權能，權利人對土地空間的排他性使用的影響會外溢，可能產生權利沖突，權利人行使權利不得損害其他權利人的權利。

4 中國分層建設用地使用權權利沖突解決的立法論路徑

如前所述，分層建設用地使用權之間的權利沖突在所難免，但其解決所主要依賴的《物權法》第136條第二句則相對顯得簡單和原則，為了科學、有效地解決分層建設用地使用權權利沖突問題，需要既采立法論又采解釋論的路徑，從而更好地使《物權法》第136條第二句的立法目的得以實現。下面，本文首先從立法論的角度來明晰和細化分層建設用地使用權之間的權利行使規范。

4.1 確定權利優先順序

分層建設用地使用權權利沖突的解決，勢必要限制沖突一方的權利并適度給予另一方權利以更大的行使空間，即賦予沖突一方的權利優先于另一方權利的效力。在處理相關權利沖突問題時，應當結合該權利的不同屬性，明確沖突各方權利的優先順序。

（1）當公益性與私益性分層建設用地使用權出現沖突時，前者權利優先。鑒于公共利益可以構成限制私權利的充分且正當的理由，具有公益性質的綜合管廊建設、地鐵建設、人防建設等分層建設用地使用權，應當優先得到保護。例如，中國《城鄉規劃法》第33條即規定，“城市地下空間的開發和利用，應當充分考慮防災減災、人民防空和通信等需要。”

（2）公益性分層建設用地使用權之間的權利沖突由共同上級機關確定優先順序。當地表與地上或地下空間都用于公益目的且各有其特定的用途，比如地表空間用于建設學校或醫院，而地下空間用于地鐵建設，在現行法律法規無明確規定下，鑒于有關事項由不同行政機關主管，可以考慮向共同上級機關（如當地人民政府）提交爭議并確定優先順序。

（3）純粹私益性分層建設用地使用權沖突主要依照權利設立的時間先后確定優先順序。有的學者主張“限制性權利優先原則”，認為地上、地下建設用地使用權優先于地表建設用地使用權[16]；實地調研的不少地方則認為，可以賦予地表建設用地使用權相對于地上、地下建設用地使用權的優先權。筆者認為，不宜認定哪種權利先驗地具有優先權，從文義解釋出發，分層建設用地使用權沖突應當按照“先來后到”的順序確定優先效力為宜；考慮中國不動產物權原則上采登記生效主義，具體生效時間應當以登記簿記載的時間為準。

4.2 權利設立時是否需要征得在先權利人的同意

對于分層建設用地使用權先后設立的，后設立的是否需要征得先設立的權利人的同意，這是實踐中普遍存在的問題。在大陸法系，日本的做法是，土地上業已存在區分地上權，土地所有權人再在該土地上設立與前一區分地上權客體范圍不重疊的區分地上權的情形，則無須得到前一區分地上權人的同意[17]；中國臺灣地區“民法典”也未規定第三人的同意權。在中國民事立法對此亦無規定，本文區分先設定地表再設立地上或地下建設用地使用權以及先設立地上或地下再設立其他分層建設用地使用權兩種情況加以分析。

前一種情形下，目前中國的主流觀點認為，當土地所有權人為他人設立地表建設用地使用權時，其所移轉的土地的范圍并不是該宗土地的地表、地上、地下的全部空間，而僅僅是部分空間。該建設用地使用權人所取得的建設用地使用權可以利用土地空間的范圍是有限的，是遠遠小于土地所有權可利用的土地空間的[18]，因此，當土地所有權人以地表建設用地使用權所支配的地表及其附屬空間以外的空間為客體，為他人設立地上或地下建設用地使用權時，無須征得設立在先的地表建設用地使用權人同意。

后一種情形下，如果土地所有權人在設立地上或地下建設用地使用權后，再次設立其他分層建設用地使用權的，筆者認為，還是要區分不同情況，具體情況具體分析。第一，數個分層建設用地使用權的客體不重疊時，因權利范圍不同，土地所有權人再設立分層建設用地使用權時，無須征得在先的分層建設用地使用權人同意。第二，土地所有權人與在先分層建設用地使用權人之間有特別約定時，再次設立分層建設用地使用權的，應征得該在先的分層建設用地使用權人同意。第三，當數個分層建設用地使用權的客體出現重疊時，土地所有權人再次設立分層建設用地使用權的，應當征得該在先的分層建設用地使用權人同意。

5 中國分層建設用地使用權權利沖突解決的民法解釋機制

中國分層建設用地使用權在本質上仍為建設用地使用權，《物權法》適用于“橫向”的不動產之間的規定，同樣適用于“縱向”的不動產之間，即同一垂直投影面上的分層建設用地使用權出現權利沖突，可以借助相鄰關系和地役權制度調整，亦可通過物權、請求權救濟。上述制度措施共同構成了解決分層建設用地使用權引發的權利沖突的民法解釋機制。

5.1 相鄰關系規則適用及其限制

不動產權利人根據《物權法》相鄰關系的規定，應當為相鄰各權利人提供必要的便利，在權利受到損害時，可以請求相鄰權利人補償。一方面，不動產相鄰關系是分層建設用地使用權實現的基礎和必要條件[19]，地上建設用地使用權需要借助地表部分空間作為支點，地下建設用地使用權需要借助地表部分空間作為入口。另一方面，如果分層建設用地使用權的設立僅給在先權利人的權利行使造成輕微妨害和不便，二者之間可以通過相鄰關系解決沖突，在先權利人應負有一定的容忍義務[11]，這就是權利人應當負有的必要的協助和容忍義務。但是，相鄰關系之存在，實為所有權社會化之表現，其基本理論乃是利用利益衡量之原理調和權利行使[20]。因此，無論是保障地表建筑物等的安全性抑或平衡地表和地上、地下空間利益，相鄰關系造成的限制都不應超出合理的范圍。為確定“合理范圍”，基于中國國情，應當對包括防火、眺望、日照、采光、竹木越界和環保等[21]各種因素進行綜合考量，由行政主管部門明確分層建設用地使用權與相鄰空間的間距等要求，細化形成合理正當的限制性指標。

5.2 地役權規則適用與公共地役權

分層建設用地使用權人為自身便利和實際效益，可以通過設定地役權取得對他人土地空間的利用；當對他人土地空間的利用或限制超出了他人必要的容忍范圍，雙方可通過協商并借助地役權規則解決。雙方可就分層建設用地使用權的利用程度進行約定，也可以同時約定通過有償的方式由空間地役權人允許空間需役地人利用該空間[11]。調研發現，重慶、成都等地對于地下空間權利人利用土地地表建設通風口或出入口等均以協商方式進行。目前，日本法上的相關理論已經就地役權合同中地役權人應當給予的補償數額問題作了積極有益的探討[6]，今后中國在地役權規則適用中亦應對合理確定補償標準認真考慮、審慎決策。

此外，具有公益目的的地下或地上空間建設項目的開發，比如城市地鐵軌道、地下公共停車場、輕軌等設施的建設，一般需要借助多個地表空間，如果同每個權利人一一訂立地役權合同，可能會造成效率低下、時間金錢成本高昂，有必要引入公共地役權制度解決此類問題。公共地役權是為了公共利益需要使不動產所有權人或使用權人容忍某種不利益或負擔，因而使國家或公眾取得一種要求相關不動產所有人或使用人之間的權利義務關系，其強調并針對的是公共利益所涉及的不特定公眾與國家[11]。但是，公共地役權畢竟會損害私人的權利，因此公共地役權的設立與內容，應當嚴格依照相關法律法規規定。目前中國《石油天然氣保護條例》、《電力設施保護條例》等行政法規對此已有類似規定，可進一步將其普適化。

5.3 物權請求權之救濟

對于分層建設用地使用權引發權利沖突的民法救濟，主要包括排除妨礙、消除危險請求權和恢復原狀、損害賠償請求權。一是排除妨礙、消除危險請求權。地上或地下空間作為一種特殊的不動產，在沒有特別規定的情形下，應當適用不動產的物權救濟規則。有的學者主張，“如果新設立的分層建設用地使用權人無法排除對地表建設用地使用權人的妨害或消除危險時，新設立的建設用地使用權應當歸于無效”[19]，但這樣的物權保護顯屬過度，對其他權利人也不公平。中國《物權法》第35條規定，“妨害物權或者可能妨害物權的，權利人可以請求排除妨害或者消除危險。”因此，當不同權利人之間無法達成地役權合同時，在先的建設用地使用權人可以主張物權請求權，請求造成損害的權利人排除妨礙或消除危險。

二是恢復原狀、損害賠償請求權。根據中國《物權法》第36條和第37條的規定，在分層建設用地使用權給其他在先的建設用地使用權人造成損害后，在先的權利人可以請求恢復原狀或損害賠償。這里所謂的損害，不僅包括直接造成地上物的損害，還包括新設立的用益物權影響到已設立的用益物權權利的行使[22]；損害原因分為人為和自然因素，損害程度也大小不一。根據損害程度和致損原因，應當區別對待：如果損害的程度屬于相鄰關系調整范圍，應屬在先建設用地使用權人容忍義務范疇，而不能請求損害賠償；如果超出這一限度，且屬分層建設用地使用權人的原因造成建筑物下沉、地表塌陷、地層滲水等，那么該權利人應當承擔相應的損害賠償或恢復原狀的責任；如果損害是由于地質原因引起的，則分層建設用地使用權人無需承擔損害賠償責任，但若地質原因和權利人原因二者結合所導致，可以區分原因之實際由分層建設用地使用權人承擔相應的損害賠償責任。

6 結論和建議

關于空間權利保護問題，中國立法沒有采納獨立規定空間權的制度構造，而是在建設用地使用權制度框架內實現對地上與地下空間的物權保護，這樣的立法選擇可以做到與《物權法》體系結構相契合，今后也無需改弦易轍。對于分層建設用地使用權引發的權利沖突之解決，從立法論的角度看，應適度予以制度“改良”，最理想的方案是將來編撰《民法典》物權篇時，可在基本延續現行《物權法》136條規定的基礎上，考慮在該條增加一款“分層建設用地使用權涉及公益性空間建設項目的，應當給予優先保護；分層建設用地使用權的客體重疊或者權利人之間有特別約定的，后設立的分層建設用地使用權，應當征得在先權利人的同意”。如果將其直接寫進國家基本民事法律存在難度，退而求其次，為更好地貫徹落實現行《物權法》第36條第二句的規定，建議最高人民法院下一次對《物權法》進行司法解釋時，對上述擬增加條款的內容作出明確規定。從解釋論的角度看，目前中國《物權法》中的相鄰關系和地役權制度以及各類物權請求權救濟措施，均可用于分層建設用地使用權所引發權利沖突的解決，還可在必要時將有關行政法規已作出規定且行之有效的法律規范參照援引適用。

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