論政府公共服務的倫理根據

衛建國，聶靜港

論政府公共服務的倫理根據

衛建國，聶靜港

服務是人類的一種基礎性活動，沒有彼此之間提供的相互服務，就沒有人類的社會生活。服務無處不在，類型多樣且形式不一。政府公共服務強調作為主體的政府以及公共行政人員為滿足社會公共利益而展開的一系列行為和活動。政府的公共性和政府倫理關系既是政府的基本特征，也是政府公共服務合倫理性或倫理價值能夠得以實現的客觀基礎和倫理根據。[關鍵詞]政府；公共服務；公共性；公共利益；倫理關系

政府公共服務是指政府機構及公共行政人員圍繞社會公共利益的滿足而進行的服務。它不僅涉及具體的公共行政行為，比如制定公共政策，而且還包括抽象的公共行政行為，比如政府制度的供給和政府價值目標的確定；它不僅指向政府公共服務的程序、手段、效率、態度等過程要素，還指向公共服務的質量、平等等結果要素。所以，從本質上說，政府公共服務作為一種社會交往活動和主體交往關系的獨特呈現，與其說它是客觀的管理活動，不如說是以客觀管理活動為形式的主客觀相統一的倫理行為。

政府公共服務的倫理性源自于兩個方面的考量。第一，政府本身具有的公共性特征，是政府提供公共服務的基礎條件，使政府的公共服務實踐具備了倫理的“底色”，構成政府公共服務倫理性的必要前提。第二，政府倫理關系是存在并生成于政府公共服務活動中的客觀關系，是主體與主體之間（包括政府與公民、公共行政人員與公民、公民與公民）的一種互動關系。正是由于倫理關系，政府公共服務才具有倫理性的表征，并使得公共服務的倫理本質成為可能。

一、根據之一：政府的公共性特征

按照哈貝馬斯的觀點，作為現代觀念并且反映現代社會基本生活事實的“公共性”一詞產生于17世紀以后[1]。我們認為，公共性是關于人的社會生活的一個本質性規定，是我們理解自我、他人以及我與他關系的一個基本視角，是對人的生存狀態和生活方式的準確刻畫。亞里士多德明確指出，人天生是城邦動物。而在中國甲骨文中，“人”的字形和字義直接反映了個體與個體在進行勞動時產生的依靠和共存關系。沒有任何一個人能夠完全脫離社會（他人）而存在。也就是說，人無法克服其固有的有限性，他必須與其他人形成一種共同的組織才能保證個體的存有和種的繁衍。“協作是文明的真正的粘合劑”[2]（P27），人們相互依存、相互關聯，共同進行社會生活。而在社會中進行生活，就必然會產生豐富的公共問題，或者說是公共事務。公共性自然地存在于公共事務之中，成為對具體社會實踐的抽象和總結。

從人類歷史的發展順序來看，進行公共事務管理的主體首先是國家，或者說是政府?！叭绻麤]有政府，一個社會是不可能存續的?！盵3]（P12）馬克思主義經典作家明確指出，對社會中的公共事務的管理和整體利益的維護“雖然是在全體的監督之下，卻不能不由個別成員來擔當：如解決爭端；制止個別人越權；監督用水，特別是在炎熱的地方；最后，在非常原始的狀態下執行宗教職能?！@是國家權力的萌芽”[1]（P186）。也就是說，為了增進共同利益，為了不致于使社會解體，就需要有一個專門從事公共事務管理的機構，它的存在只是為了維護社會的整體利益，為了增進社會成員的普遍福利。

所以，政府作為國家的代表和公共權力的實際掌握者，具有明顯的公共性屬性，而正是這種公共性成為政府提供公共服務、管理公共事務的客觀基礎和倫理依據。

第一，從政府的起源看，它具有明顯的公共性特征。政府的產生基于人們對前政府狀態的不滿，是理性個體為了個人利益和公共利益而對那種狀態進行“救治”的結果。霍布斯認為，在自然狀態中，出于自我保全的目的，人們“最合理的就是先發制人，也就是用武力或機詐來控制一切他所能控制的人，直到他看到沒有其他力量足以危害他為止”[5]（P93）。但盡管如此，每個人也不可能單純依靠防衛生存，因為“最弱的人運用密謀或者與其他處在同一種危險下的人聯合起來，就能具有足夠的力量來殺死最強的人”[5]（P92）。如此一來，每個人也就處于對每一個人的“戰爭”之中，最后只能是“人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險中，人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽”[5]（P95）。

為了避免人的自我毀滅，理性的個體通過讓渡權力簽訂契約的形式，組建一個公共人格，“大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷?！w真正統一于唯一人格之中”[5]（P131）。這個公共人格，即是政府。洛克說得更加明白，政府“是針對自然狀態的種種不方便情況而設置的正當救濟辦法”，“是為了補救由于人們充當自己案件的裁判者而必然產生的弊害”[6]（P8）。很明顯，政府不是為了某一個或者某一類人的利益，而是為了人們之間的重合利益和整體利益。

第二，從政府運行的依憑看，它具有明顯的公共性特征。作為社會領域中大規模存在的組織，政府滿足組織的一般特征，比如目標的明確性、機構的完備性、人員的層級化，另外還表現出一個關鍵性特征，即以權威為基礎。權威“就是命令的權力和要求服從的權力”，它是政府“獨一無二的特征”[7]（P44）。政府“擁有對其他一切人或權利要求的權威，不會遇到來自于一個與之平起平坐的權利要求者的挑戰，它在維護自身秩序方面具備居于其他一切組織之上的普遍的權威。在沖突的情況下它也許無法使其聲稱的優先權生效；在某些場合它甚至可能無法謀求實行優先權。但是它對優先權具有的要求的普遍性和唯一性，使它與眾不同”[8]（P25-26）。不言自明的是，權威生成于權力，而且只是生成于合法化的權力。政府的權力并不是自發產生的，更不是上天的授予，它只能是所有人的共同“委托”和“授用”。它“僅僅是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所委托給他們的權力，而且只要主權者高興，他就可以限制、改變和收回這種權力”[9]（P73）。

需要指出的是，伴隨著公共事務的復雜化，政府機構必然相應擴大，而權力作為強有力的分配社會資源的工具，也必然會給政府以更多的誘惑使之被濫用，最終達到私人的目的。盧梭說：“越是政府應該有力量來約束人民，則主權者（即人民——引者注）這方面也就越應該有力量來約束政府?！盵9]（P75）只有對權力施加了有效的和穩定的約束，才能確保政府在運用權力管理公共事務的同時彰顯權力的公共性，保障“權為民所用”。

第三，從政府管理公共事務的過程看，它也具有明顯的公共性特征。如果說原始社會是公私未別的愚昧狀態，公共事務和私人事務既沒有相互區別的可能，亦沒有相互區別的必要，兩種事務混為一體，公私觀念無從產生，那么一俟人類進入文明社會，由于私有制的出現，“我的”意識明確樹立，“任何東西屬于所有人”這個表述不僅“荒謬”，“而且甚至會造成邏輯上的混亂”[10]（P32）。因為“任何人主要考慮的是他自己，對公共利益幾乎很少顧及，如果顧及那也僅僅只是在其與他個人利益相關時。除了其他一些考慮外，人們一旦期望某事情由他人來經手，那么他便會更多地傾向于忽視這一事情”[10]（P33）。從這時起，作為管理公共事務、追求公共利益的政治行為——公共行政——就開始在日常生活中出現，用以彌補個人對公共利益關注不足造成的“空白”，并日漸彰顯其重要性。與公私分化的實踐和觀念相一致，公共行政必須完成從封閉的、保守的、隨意的和“暗箱式的”行政方式向開放的、積極的、正規的和“陽光式的”行政方式的轉變，即完成從老公共行政向新公共行政的過渡。

為此，新公共行政應該具備兩大基本精神。一是民主的精神?！凹兇獾拿裰髦朴^念，照它的定義來說，是有平等的代表權的全體人民治理的全民政府”，這“和一切公民的平等同一意義”[11]（P101）。少數人，絕對不能因為在數量上不占優勢，就不應該有代表，他們的意見就不應該被聽取。這顯然是一種“不必要的不公正”，這樣的政府“就不是平等的政府，而是不平等和特權的政府”，它違反了公正的要求，當然“首先是違反民主制原則，民主制是聲言以平等作為它的根柢和基礎的”[11]（P102）。因此，新公共行政一定要從全體公民的意愿出發，并為了公共利益，這是政府公共性最基本和最主要的來源。二是法治的精神。“從最廣泛的意義上來說，法是源于事物本性的必然關系。就此而言，一切存在物都各有其法?！盵3]（P7）那么，區別于自然，存在于人類社會公共事務管理活動中的“法”必須反映公共事務的本性，并且能夠恰當揭示公共事務的特殊性——公共性。這種“法”不能是別的什么，只能是“我們自己意志的記錄”。[9]（P47）即是說，法的制定與實施只能來自于人民普遍意志的聚合，即“公意”。任何公共行政行為的開展與執行必須以這種方式形成并且以公開宣布的法律為依據和制約。惟有此，“才是公共利益在統治著，公共事物才是作數的”。[9]（P48）

第四，從政府追求的價值目標看，它同樣具有公共性的特征。政府之所以成為人類進入文明社會的伴生物，完全基于人的需要。正是需要產生了動機，并由此促成了行動。政府作為普遍性的機構，首先必須滿足普遍性的需要。而普遍性的需要，即政府創制的根本目的，只能是公共幸?；蚬餐睦?。具體地說，這種公共幸?；蚬餐婢褪呛推?、安全和公眾的福利。一言以蔽之，如果不是為了人民的“財產”①，政府就會失去最初的支持和動力，人民也就必然會撤銷對它的服從和信任，政府就隨之失敗。因此，可以發現，公共利益是政府建立的邏輯起點，也是公共服務的現實基點，政府進行公共事務的管理和提供公共服務都要以滿足這一目標為宗旨。

如果說“和平、安全和公眾的福利”是從個體所達到的外在狀態上對政府價值目標的定位，那么，個體應該成為“自由全面發展的人”就是對政府價值目標的內在規定。人是社會性的存在，同時也是有限性的存在。人的發展，就是不斷突破有限性，獲得解放的過程。所謂解放，就是“使人的世界即各種關系回歸于人自身”[12]（P46）。政府公共服務的初級目標是滿足社會成員的基本生活需要，為人的自我意識的確立與完善提供準備。但從人的解放的終極意義上理解的話，政府公共服務的價值恰恰在于實現人的獨立性，“一方面把人歸結為……利己的、獨立的個體，另一方面把人歸結為公民”[12]（P46），使人不再被物所束縛，成為自由全面發展的人。從這個角度來說，只有為著人的自由全面發展的政府的公共服務行為，才是合乎人的本性的行為，也才是具有倫理意義的行為。

二、根據之二：政府倫理關系

政府公共服務是區別于傳統的政府統治和政府管理行為的一種新的類型與形式。按照一般的理解，有政府以來，出現了相繼更替的三種類型的政府，即統治型政府、管理型政府和當代的服務型政府。三種政府的相繼出現與更替，一方面是政治與社會，或者國家與社會關系調整的反映，另一方面也是倫理（道德）切入政府過程和介入政府行政理念和理想的程度高低之顯示。

統治型政府實施的主要是以政治權術或權術政治為基本策略的社會治理，它奉行國家秩序的優先性價值，也即統治階級根本利益的實現，主張權力對權利的統攝和涵容，因此是一種不平等的政治過程。管理型政府是在政治行政二分之上實施的科學化和價值無涉的管理模式，它奉行效率第一和法律至上的形式平等原則，主張權利的功用性，把公民權利當作是“消費者手中的選票”，而非用來對政府提出民主要求的“王牌”（德沃金語）。從本質上說，這仍然是一種不平等的政治過程。如果我們接受上述論斷，那么，正在全世界范圍內展開的以公共服務為核心特征的服務型政府“賴以確立的基礎則是倫理化的服務精神”[13]。正因如此，我們探討并確立政府公共服務的倫理依據與原則，就需要對政府倫理關系進行研析。經此，我們可以更準確地理解和把握服務型政府的合倫理性與先進性。

倫理關系，即反映人與人之間倫理規定的關系，它是在以關系為本質的人與人之間結成的其中一種社會關系。首先，倫理關系是一種社會關系，而社會關系絕對不可能在動物之間發現。動物以本能的和低級的行為為根本特征?！坝幸庾R的生命活動把人同動物的生命活動直接區別開來”，而“動物不把自己同自己的生命活動區別開來，它就是自己的生命活動”[12]（P162），因此，無意識的動物只能是自然地存在著的孤立的個體，它“不對什么東西發生‘關系’，而且根本沒有‘關系’，對于動物來說，它對他物的關系不是作為關系存在的”[12]（P533）?！瓣P系”只可能在自為存在的人之間發生，而且也正是在對關系的占有和使用上，人最終獲得了本質性意義。馬克思深刻地指出：“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。[12]（P501）

其次，倫理關系不僅是普遍的社會關系，而且是平等主體之間結成的互動關系。這里的“主體”是指有自主意識的、能夠進行自主性活動的人，他是具備基本道德感、完備的道德人格且能夠擔負道德責任的個體。道德感是主體存在的根本要素，因為“他如果完全缺乏擁有道德感的能力，那他就在道德上死了?！侨诵詫ⅲㄋ坪跏峭ㄟ^化學規律）分解為單純的動物性”[14]（P166）。以這樣的主體為出發點，可以構成兩類關系。一是主客體關系，二是主體間關系，或交互主體關系。在第一類關系中，主體是主導性因素，客體是被支配性因素。主體只是把客體看作是外于己的“在”，客體本身的價值和意義并不被強調和突出，它僅有工具性和手段性價值，在此前提之下，雙方形成的關系明顯是不平等的關系。歷史上，倫理關系確實有著長期的不平等的表現。比如以經濟上的分配關系占主導地位的傳統社會的倫理關系就是不平等的。中國傳統社會中的綱常制度就是典型的等級式的倫理關系，處在“綱”位的“君”、“父”、“夫”對“臣”、“子”、“妻”形成了絕對和穩定的控制支配關系。柏拉圖對城邦成員進行的階級劃分其實就是道德優劣和高低的劃分，包含著明顯的等級意味。這種倫理關系的“真實內涵是權力關系，只不過披上了倫理關系的外衣而已”[13]。

第二類關系，即主體間關系或交互主體關系才會生成真正的倫理關系，呈現出強烈的倫理意蘊。交互主體，也就是作為一方主體的個體在實現自身價值的同時，承認并尊重另一方主體的主體性，即從主客關系過渡到主主關系，因此要滿足互相承認和尊重的倫理規定。正是在互相承認和尊重中，“我”把“你”看作是與“我”一樣的主體，“我”和“你”共同構成“我們”，并處在同一個“時空”之中，如此也才能形成持久的互動和交往關系，才能完成“相互理解、共享知識、彼此信任、兩相符合的主體間的相互依存”[15]（P3）。

因此，相對于主客體關系，以平等承認對方的主體地位為前提而形成的交互主體關系，主要回答主體與主體之間“應當如何”的問題，它指導和約束主體的行為選擇，因此是更具有倫理道德內涵的倫理關系。

在政府治理社會的模式經歷了統治型和管理型之后，現當代的政府治理主要是或正在轉變為服務型政府，而服務作為“人們相互之間所提供的幫助和援助”，作為“人類社會和諧有序發展的真正基礎和保證”[16]，它本身的特性使得倫理關系超出原來的“被壓制”和“被邊緣化”的限制，而越來越成長為“主動的”和“中心化”的社會關系。政府作為提供公共服務的主要主體，它蘊含的倫理關系日益成為政府日常行為的基礎關系，成為宰制政府其他關系的“原生關系”，終而使政府公共服務行為最大程度地符合倫理道德原則和規范。

政府倫理關系主要是政府及公共行政人員與服務對象，即社會組織和公民之間形成的主體間的互動關系，它是兩方主體互為目的的良性交往關系。政府以社會正義和公民發展為旨歸，因為后者是前者合法性的終極來源；而社會和公民以政府的持續存在為根本前提，因為政府是公民意志的集合，而且公民權利的實現與救濟需要政府權力的正當行使，也賴于政府對公共資源的合理分配。政府公共服務作為滿足公民基本需要和實現社會正義的實踐活動，以及作為實現政府善治建設的實踐活動，要求在公共服務的全過程和所有方面都要充分尊重服務對象的意愿，與之進行平等溝通，以倫理關系統合政府其他關系和管理方式，給予社會公眾充分參與管理和服務的機會，積極回應他們的要求，保證權力使用的公共性。

政府公共服務在充分展示它的倫理關系屬性的過程中，顯示出以下兩個基本特征。其一是平等性。平等性來自于社會領域的公共性和開放性，它否定了政府統治和政府管理的封閉性及不平等性。在統治型政府時期，政府行為始終是自上而下的單一方向的運動過程。秩序僅僅依靠權力，甚至是強制性的暴力來維持。政府與社會和公民之間不存在良性互動，即是說二者是主客關系或主奴關系，而非主主關系，當然就必定不是倫理關系。在管理型政府時期，由于追求法律治理的普遍化和手段運用的科學化，在某種程度上實現了對封閉性和不平等性的否定，但遠遠不是本質性否定。因為在法律關系中，主客體的角色和身份界定是異常明確的，權利和義務不能互相置換，它規范的僅僅是事實關系，而非價值關系。服務型政府與前述二者截然不同。政府把治理對象看作是與自己平等的主體，不僅是形式上的平等，更是實質上的平等。這決定了他們之間可以進行良好的互動，社會及公眾的利益要求會得到政府的及時關注與回應，政府的合法性也會受到社會和公眾的支持。

其二是義務對權利的優先性。一切形式的社會關系都會生成權利義務關系。簡單來說，義務就是“我要如何做”，權利就是“我要你如何做”。它們都存在于人與人之間。義務的履行往往意味著對方權利的實現，反過來，自己權利的實現又取決于對方義務的履行。可以說，權利和義務總是對等并同時發生的。但在政府倫理關系中，卻并總非如此。政府公共服務的倫理義務要明顯優先于政府相對于社會及公眾的倫理權利。這有兩方面的原因。首先是由倫理義務與權利關系的一般性所致。倫理義務和倫理權利的關系不同于法律義務和法律權利的關系。對于后者來說，行為主體會為了實現權利而要求對方主體主動履行義務，也就是說，“我的”權利能否實現以及實現程度的高低，取決于“你的”義務的履行程度。“獲得法律權利則是履行法律義務的目的。這表明法律權利的地位是先在于法律義務的。”[17]（P107）而且就法律義務本身來說，人們履行它，或者不違反它，要么“是因為害怕被發現，害怕受到懲罰；……害怕上帝或別的超自然力量即刻或后來的憤怒；……一種自己也不清楚的朦朧的畏懼”[18]（P80），要么是“由暴力的運用或威脅迫使服從?！驅Σ环暮蠊目謶帧徤?、有利后果的預期”[7]（P44）。但倫理義務則不然。它“是一種特別的義務，一種獨特的精神過程”[18]（P67）。人們服從倫理義務，服從義務的命令，不是依靠畏懼的推動，而是他們感到有一種看不見的和出于本能的力量使自己必須向善。它“具有其他義務不具有的對權利的先在的目的性”[17]（P108），“從它（指倫理義務——引者注）產生時起就不以獲取某種權利為目的前提”[17]（P107）。康德主張的“出于義務而非合乎義務”是最強烈的表述。其次是由政府本身的公共性所致。如前所論，政府的公共性集中體現在政府的起源、政府運行的依憑、政府管理公共事務的過程以及政府追求的價值目標四個方面。政府提供公共服務是政府應該而且必須承擔的義務，它已經成為內在于政府的“本能”。在民主政治大力發展的今天，政府愈加傾向于通過公共服務來增強它的合法性，而非赤裸裸的暴力統治和冷冰冰的法律管制。相比之下，政府要求公民和社會服從它的權威，即對于社會和公眾的權利要求就退至次要地位。換句話說，公民服從于政府的前提和充分必要條件是政府的公共服務行為和精神?？傊?，政府公共服務的義務居于主導地位，只有先履行義務，才能對社會和公民提出要求。

其三，政府制度與政府倫理的共生性。一般來說，政府制度有正式的和非正式的兩種。正式的政府制度就是經由人的理性設計而形成的處理政府各類關系需要遵守的明文規則、法律等規范。非正式的政府制度則是存在于政府活動過程中的需要遵守的風俗、慣例、傳統、價值取向等非強制性的約束規則。就前者來說，在它之中，必定內含著一定的可以普遍化的價值觀念。人的理性的運用，也不是純粹的自然過程，必定是在當時當地具體社會條件下做出的最具有合理性的選擇。毋寧說，制度是人的價值觀念的落實和顯現，價值構成了制度中的道德范疇。在特定的社會條件下，價值觀念的性質很大程度上制約了制度的性質和優劣。就后者來說，非正式的政府制度本身就內蘊著特定社會普遍承認的道德標準和價值觀念，它的道德因素更是不言而喻。所以，“制度”一詞不僅僅是外在的行為規范和獨立于人、作用于人的強制力量，而且更加是內在的操守準則，具有天然的道德含義。政府制度與政府倫理二者分別從形式合理和實質合理的角度共同作用于政府公共服務過程，從內外兩個方向保障公共服務的公共利益取向，防止公共服務異化、公共利益受損。

要努力使政府制度的倫理涵義不斷增進，也就是要全面地使政府制度合倫理化、合道德化，對政府制度的法律化和程式化進行合理限制，最大程度地控制政府的官僚制傾向，改變過去那種只把政府及公共行政人員當作工具和“部件”的官僚制狀況，重新發現人的主體性，把社會的倫理道德原則作為衡量標準和尺度，突出制度的倫理道德因素，對其進行價值判斷和審視，使二者有機結合。缺失了倫理道德的制度從根本上說漠視了人的存在和意義，是不可能持久和穩定的。

在此基礎上，我們還需進一步考慮政府倫理的制度化和常態化。如果說政府制度倫理化是在既定的制度框架中展開的，著力于對既定制度的道德觀照和改進，是“制度存量”的積極變化，那么政府倫理的制度化則著力于“制度增量”的積極變化，主動創設并執行符合社會倫理原則要求的制度，或者把政府及公共行政人員的道德情感、道德標準等條文化為法律規范，以公開的、成文的和明示的方式提出行為要求和禁令，具體表現就是政府倫理立法，促使政府沿著它應當遵循和值得欲求的方向發展。

三、簡單結論

服務型政府已是當今世界各國政府建設和改革的共同選擇和普遍趨勢，也是公共行政理論發展的實踐化要求。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，我國政府在社會中的角色和作用也發生了深刻的調整和變化。政府的公共服務職能愈加突出，公共服務責任也愈加重要。黨的十八大報告提出要建設“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”就是對此作出的莊重回應和積極應對。服務型政府要求政府積極承擔公共服務，以公共利益為著眼點組織和展開政府活動。而公共服務作為服務的一種基本類型和樣式，作為一種蘊含豐富的道德涵義和倫理精神的過程性活動，反過來必定對我們國家著力構建服務型政府產生重要的推動意義。

[注 釋]

①此處的“財產”（property）是廣義的。它不僅包括我們日常語言中的“不動產”（estate），而且還包括“生命”（life）和“權利”（rights）。此意義可參見洛克的代表作Two Treatises of Government。

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衛建國，山西師范大學政法學院教授，哲學博士，博士生導師；

聶靜港，山西師范大學政法學院副教授，哲學博士。

國家社會科學基金項目“服務倫理體系建構與實踐研究”（11BZX071）