互聯網監督在國家治理中的作用及其限度

王 潤

互聯網監督在國家治理中的作用及其限度

王 潤

在網絡新媒體時代，治理模式的改變與互聯網的發展密切相關，互聯網監督促使著政府管理方式的調整和國家治理模式的興起。文章把互聯網監督納入到國家治理體系中進行考察。互聯網成為聯系國家與社會互動的橋梁，扮演著公民參與和社會訴求的公共平臺，并通過“民主的尺度”三個維度的劃分來考察網絡民主監督的量與質，分析互聯網監督的結構性限制。最后提出要全面理解互聯網監督在國家治理中的作用及限度，將國家治理中互聯網監督的作用與現代社會的傳統治理方式結合起來，推進國家治理機制的創新與改革。

互聯網監督；國家治理；網絡民主；民主尺度

十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力的現代化”的重要理念。“國家治理體系”理念提出的背后，“是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側重于交互聯動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結構性變化引發現實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗”[1]。這體現出執政理念不斷適應新時期而做出的調整與變化。

國家治理體系的提出，是治理模式在互聯網技術發展背景下的反映。近年來我國網絡新媒體呈現出快速發展的趨勢，網民人數不斷增加。根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2016年12月，我國網民達到7.31億，互聯網普及率達53.2%，[2]公民中每兩人就有一個是網民，我國已成為互聯網大國。此外，互聯網及手機新媒體在網絡公共事件的發生、發酵過程中起到了非常關鍵性的作用，例如“青島大蝦”事件、“哈爾濱天價魚”事件、雷洋案等網絡公共事件發生后執法部門的跟進、相關行政司法部門的處理，最早都是通過在網絡新媒體的曝光擴散而引發社會關注的。

本文的基本觀點是在網絡新媒體時代，治理模式的改變與互聯網的發展密切相關，需要把互聯網監督納入到國家治理的體系之中；國家治理需要同互聯網技術應用共同協作，形成國家治理與公民互聯網監督的合力。當然，互聯網監督的治理功能還需要理解網絡民主的廣度、深度以及網絡民主范圍的特征，認識到互聯網監督的結構性限制，以全面理解互聯網監督在國家治理中的作用及限度。

一、互聯網監督與治理的興起

當下互聯網已經成為日常生活的重要組成部分，公民互聯網的使用和信息獲取也是逐步進行政治社會化的過程。網絡公共事件表現出來的網民通過互聯網對權力的監督實踐促使著政府管理方式的調整和國家治理模式的興起。

互聯網的監督功能，并不是互聯網作為技術本身而產生的監督作用，關鍵在于互聯網行為主體對互聯網應用而產生的監督作用，其核心是發揮社會對權力的監督作用。這從某種程度上反映出當前互聯網時代公共行政的轉向——由以政府為中心、控制導向的“管理模式”向主體多元、協同合作的“治理模式”的轉變。從政府治理在不同歷史發展階段的理念而言，也是經歷了從“守夜人”、“道德人”、“經濟人”到“社會人”的轉變，治理的實質是一種“社會人”的理念，是以成熟的市場經濟和信息經濟為背景的，而互聯網技術也加劇了政府公共行政與治理方式的轉變。

關于“治理”的概念，要屬全球治理委員會于1995年發表的題為《我們的全球伙伴關系》(Our Global Neighborhood)研究報告中的定義最具代表性和權威性，該報告將“治理”(governance)界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”*The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood,Oxford University Press,1995，p2-3.轉引自俞可平《治理與善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》，2001年第9期。。從公共行政發展方式來看，“治理”(governance)模式是區別于“管理”(administration)和“統治”(government)的公共行政方式，西方政治學家和管理學家之所以主張用“治理”代替“統治”，是因為“他們在社會資源配置中既看到了市場的失敗，又看到了國家的失敗”，而“治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足。”而治理的理想狀態是善治，“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”[3]。

從政府創新管理和政府職能轉變來看，要求推進政府的角色轉型，建構政府與社會的新型關系。公共管理活動中的“治理”思維，意味著公民與政府之間更多的合作與互動，有更多的公民參與到國家的政治管理活動中。在這一過程中政府減少了行政管理的環節，從而提高了政府管理的效益，從統治走向治理，努力促使政府從統治型向治理型轉變，實現政府管理的創新和國家治理方式的改變。而事實上，在互聯網出現之前，公共行政部門已開始嘗試“網絡化治理”(Governing by Network)模式，“將第三方政府高水平的公私合作特性與協調政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后再利用技術將網絡連接到一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權”[4]。而隨著通信技術與互聯網的逐步推廣，雙向互動的信息技術進一步推動主體間網絡狀的交往模式和組織形式，使得這種“網絡化治理”方式的應用更為便捷和高效。在互聯網時代，互聯網在官僚體系中的運用可能導致更大的合理化、標準化以及規則系統的使用，以此加強合作、傳播與協調作用。

當然，從互聯網技術對民主秩序的具體變化來看，網絡民主的公開透明、分權化特征將有助于推動政府治理模式的轉變，由管制型政府向參與型政府轉變，實現向公共治理政府的轉型。對于政府而言，這也是對傳統科層制公共行政方式的突破。而對于公眾而言，“新技術發展的刺激，直接推動了信息快速的擴展和傳播，越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行”[5]。互聯網實現了類似于本雅明·巴伯(Barber)預言的電子媒體對強勢民主所起的作用，公眾有更大的可能性參與到公共事務的討論之中，政治傳播方式面臨著巨大的轉型。“公眾從未像今天這樣關心社會政治，監督政府行政，參與公共事務管理，并為公共政策的制定和執行獻計獻策。政府要對公民參與公共事務的熱望和實際參與的可能性進行回應，就必須建立一種新的政府模式，而這種模式必然與新媒體傳播相關，只有借助新媒體的力量，政府才能建立將信息、服務聚合為一體的網絡平臺，利用網絡技術將政府、社會組織以及公眾連接到一起，并在公共服務中給予公民更多的選擇權利。”[6]

由此可見，治理模式的改變與互聯網的發展密切相關，也從中實現了公民通過互聯網監督積極參與到國家治理的進程之中。因而，推動互聯網監督在治理中的作用，把互聯網監督納入國家治理體系之中也成為了題中之義。

二、互聯網監督與國家治理體系

國家治理是現代國家特有的概念，是在揚棄國家統治和國家管理概念，吸收了治理和善治理論與公司治理的基礎上所形成的一個概念。而與之相對應的國家治理體系(State Governance System)是指“規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序”[7]。實現國家治理體系的現代化，達到善治的理想目標，就必須建立與社會經濟發展、政治發展和文化發展要求相適應的現代治理體制，使國家與社會處于良性互動的狀態，加強政府和公民對社會政治事務的協調治理。

國家治理所倡導的國家與社會互動理念，其實質是強調了社會建設在國家治理中的作用。改革開放以來，許多經濟和政治變革都直接或間接地促進了公民社會的發展，“公民社會的興起又對社會政治和經濟生活產生了重大影響，在相當程度上改變了社會的治理狀況，有力地促進了社會的善治，尤其是對公民的政治參與、政治公開化、公民自治、政府的聯結與效率、政府決策的民主化和科學化等都具有重要的意義”[8]。公民社會或者說與政府相對的社會領域，具有豐富的內涵，一般包括了非政府組織、基層社區組織、公益組織等多個方面，而我國互聯網所表現出來的網絡“監督”特征，實際上反映出網絡新媒體在作為聯系國家與社會互動的橋梁中所具有的特殊性，扮演著公民參與和社會訴求的公共平臺。網民可以通過網絡參與向社會和政府表達自身的利益訴求，以及對公權力的制約行為；互聯網技術打破了原來較為單一的自上而下的政府管理方式，彌補了傳統科層制的官僚等級制度。就政府與社會互動的關系而言，只有使公民的網絡表達得到了政府的回應、意見征詢以及共同協商協作，才能使政府和社會進入一個良性互動的模式。

就國家治理而言，它是包含了政府治理、市場治理和社會治理等多個方面的綜合體系，而互聯網監督可以作為社會治理和社會監督的組成部分之一。就互聯網與國家治理體系的關系而言，“國家治理體系的現代化，離不開對互聯網的認識、運用和治理”，“在當代中國，社會治理創新的突破口，主要在加強黨委領導、發揮政府主導的前提下，調動社會力量，增強社會活力，增進官民溝通互動，這些都可以通過互聯網進行。通過互聯網的各種平臺，可以有效鼓勵和支持社會各方參與，從而實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[9]。

歷史地來看，網絡新媒體是自20世紀90年代末以來新出現的技術形式，也是傳統政府管理時期尚未出現的技術載體。互聯網在國家治理體系中的作用，就相當于《再造政府》一書中所論述的起關鍵“杠桿”作用的支點，以一種能夠變革行為模式的方式來改變制度中的動力機制，將政府把掌舵與劃槳的職能分離。[10]通過技術將民眾納入政府決策中，被稱為“維基政府”(Wiki Government)的思維理念，其可能性在于賦予個人權利；普通民眾從四面八方匯聚一起討論一個提議并對之做出決定，群體匯聚集體的智慧并采取行動。[11]基于此，需要重新考慮互聯網監督與國家治理的關系，在互聯網時代不斷適應新信息技術革新對政府行政帶來的變化，以更好地推進國家治理體系的現代化。

其實就傳統政府管理的多個方面，如政府決策過程的公開、公民對黨和政府的監督(媒體監督、輿論監督)、政府對公民意見的聽取等原本作為社會監督的部分，目前都可以統領到互聯網監督之中。互聯網監督有效地聯結起傳統政府管理中的不同部門，打通了原來互相閉塞的部門和層級，優化了公民的權力監督渠道，對國家治理和政治民主化起到了積極作用。

三、互聯網監督在國家治理中面臨的挑戰

盡管互聯網的興起為國家治理的創新帶來了難得的機遇，但還需注意到現階段我國互聯網監督所面臨的挑戰。如何進一步認識與理解我國互聯網監督的現狀與特征，可借鑒美國政治哲學家卡爾·科恩(Carl Cohen)對“民主的尺度”三個維度的劃分來考察互聯網監督作為網絡民主的量與質。在科恩看來，任何一種民主的程度，都包括了民主的廣度、民主的深度、民主的范圍，“如果一個社會不僅準許普遍參與而且鼓勵持續、有力、有效并了解情況的參與，而且事實上實現了這種參與并把決定權留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主”[12]。在互聯網時代的政治形式中，“網絡民主成為民主的一種新形式，并且還在不斷發展中。但同時，網絡民主在廣度、深度、范圍上又都是有限的”[13]。網絡民主革新了傳統政治民主的形式，但也帶來了民主廣度和深度的缺失，具有某種“結構性困境”。

(一)網絡民主的廣度問題

“民主的廣度是數量問題，決定于受政策影響的社會成員中實際或可能參與決策的比率。”[12](12)民主最基本的要求是參與的平等性，網絡在擴大民主的同時，又回到了民主最原初的問題——民主參與的數量如何，能否確保參與的平等性。互聯網的技術應用使傳播的范圍從本地傳向全球，帶來了地理空間的擴展，也預示著民主范圍的擴大。但也不能因為互聯網技術為民主范圍的擴大創造理論上的可能性而不考慮民主的實際廣度問題。不管網絡民主的內涵如何，考察網絡民主參與主體的構成是否全面，關系到民主廣度的實際效果。因而，在考察互聯網技術擴大傳播范圍的同時，需要進一步分析網絡民主背后的主體構成因素。

就實際而言，與傳統民主政治的基本不同點在于，網絡民主是建立在技術載體基礎之上的參與方式，也即互聯網使用和監督設置了一定的技術和應用門檻。互聯網的社會監督和意見表達可能會引起政府決策的改進和調整，但互聯網上所反映出來的網民聲音是否能全面反映全體公民的意見和想法、網絡輿論究竟代表了誰的聲音、其普遍性如何，這些都是影響網絡民主廣度的重要因素。正因為此，社會評論者紛紛呼吁，“網民是一個特殊的群體，但中國更大的利益群體在網的外面，多數的農民、民工都不在網上，不是網民能夠代表的，所以網民不能以民意代表自居。政府不能光看網上的東西，不能僅以網上的輿論來左右自己的政策”[14]。

由于互聯網接入的主體基本上是居住在城市、高學歷、中等收入以上的年齡偏低的群體，帶來了網絡民主具有“結構性偏差”的特征。線上與線下參與主體是不同的，需要考慮線上公民參與的民主代表性問題，因而無法將網絡輿情簡單等同于社會民意，過于夸大網絡民意的代表性。[15]面對網絡民主的現實狀況，應該謹慎對待網絡輿情，“網絡言論只能作為決策的一種依賴程度不同的參考，而非支配性的意見”[16]。此外，將互聯網監督納入國家治理體系，也并不意味著可以完全通過互聯網收集民意，網絡輿論僅僅只是社會民意的一部分，還需要通過互聯網以外的渠道收集其他民意和社會監督的意見。

(二)網絡民主的深度問題

“民主的深度則是由參與者參與時是否充分，是由參與的性質來確定的。”[12](21)網絡民主是網民在互聯網空間內形成的一種新型民主形態，因而這種民主的特點與互聯網空間的傳播特征也有著密不可分的關系。在網絡空間內，志同道合的團體彼此進行溝通討論，最后言論和態度都偏向一個方向，會形成極端的觀點。[17]這是技術帶來的現實困境，形成了“網絡極化”的效應，會對網絡民主的深度帶來影響。

互聯網的這一特征，使網絡民主有時呈現出無序、非理性的特征，形成網絡的“群氓化”和“民粹化”現象，網絡炒作、網絡惡搞、網絡民粹主義等網絡問題的出現是這一現象的具體反映。因而，需要注意到，盡管網民在互聯網平臺進行激烈的討論，產生巨大的社會輿論，有助于社會的監督，但也由于網絡的匿名性特點以及網民本身素質的良莠不齊，互聯網上公開的討論有時不是基于理性的民主協商、客觀冷靜的分析，而是充滿了非理性、謾罵的言論，助長了虛擬空間中的不文明現象，甚至有些諸如人肉搜索、網絡謠言等行為還違反了法律。這種狀況一旦繼續發展，情緒化和非理性化的網絡言論可能會形成“多數人的暴政”，無法在網絡空間形成自由多元的意見討論和民主協商，最終將不利于網絡空間健康有序的發展，甚至會對現實產生不良的影響。

此外，互聯網的特征還進一步造成了“沉默的螺旋”效應。以往在群體傳播過程中存在的社會孤立的動機，以及網絡群體對個人意見的壓力和從眾心理在網絡空間依然存在。[18]在網絡空間里，一部分人的沉默和一部分人的狂熱，這種不平衡的網絡傳播現象，加劇了一部分人的“失聲”，這是對民主深度的破壞，也不利于多元開放的網絡對話空間的形成。其實，不管是傳統的社會監督還是互聯網監督，民主都應該建立在理性與對話的基礎之上，需要形成理性協商的民主氛圍，才能保持網絡民主的深度。

(三)網絡民主的范圍問題

網絡民主不僅包括了網絡民主的廣度和深度，還包括了網絡民主的范圍，體現出在決定某些問題時，網民的廣泛監督和參與在現實情形下所能發揮的作用；對網絡民主的認識，不僅涉及網絡民主的數量，更需要涉及到網絡民主的實際成效。在看到互聯網發揮社會監督功能的同時，不應過于樂觀：作為一種中介化的社會監督形式，互聯網的社會監督并不具有強制性，不應忽視“參與式民主主要以代議制民主作基礎，并在很大程度上要通過代議制民主才能發揮更有效的作用”的民主前提[19]。

“懶漢行為主義”(slacktivism)的出現，正是體現出網絡民主在“民主的范圍”方面存在的缺陷。這種觀點認為，只需要通過點擊鼠標，就可以實現現實的行動，似乎互聯網上幾乎所有的行為，無論是工具性的、娛樂社交性的行為，還是轉發、評論與點贊，都會影響線下的參與活動和公共政策的變化。互聯網時代，特別是移動互聯網的出現，從某種程度上說擴大了參與的廣泛性，幾乎只要動動拇指就可以與社會聯結。然而，與電視媒體帶來的“沙發土豆”族相似，網絡新媒體是否也會帶來僅僅是點擊黨、點贊黨，因而需要警覺這種對政治社會化過程過于泛化的理解，并且注意到網絡民主由線上轉移到線下的必要條件和社會因素。而事實上，隨意的網絡點擊和娛樂行為脫離了現實社會，自然不太會對線下參與產生影響，甚至會稀釋真正的公民參與，造成民主真正的困境，“懶漢行為主義”其實批評的是這種現象的出現。線上的互聯網監督真正要對實體民主起作用，需要在線上發聲、參與和監督的基礎上，與線下的實際行動和政策調整落實形成有力的配合。

網絡民主的本質仍然是一種線上文化，盡管與現實政治可以有一定的聯系，但互聯網本身只是作為技術平臺，往往間接影響現實。網絡輿論作為社會輿論監督方式并不具有強制力，因而很難對現實政治產生影響。而能否對國家治理真正起作用，決定了“民主的范圍”，影響著現實民主和公共政策的實現。在成功的網絡公共事件中，往往是網絡輿論引起巨大的社會反響后，給政府部門帶來了壓力從而倒逼政府，推動相關職能部門跟進，形成政策的調整與落實后才得以有效解決問題。可以說，我國網絡民主和互聯網監督的成效是互聯網技術、網絡行為主體和政治結構互動和博弈的結果；沒有三者形成的社會合力，即使有互聯網上的廣泛監督和參與仍然無法對真正的決策和政府議程起作用。

四、結 語

如今此起彼伏的網絡公共事件不斷充斥著網絡空間，互聯網監督作為一種公民參與政治生活的方式，不斷刺激著政府調整公共管理方式，促使一種新型國家治理模式的探索和興起。互聯網技術為中國公民提供了政治社會化和公民參與的新途徑，擴展了公民的社會監督渠道。互聯網激發了民眾社會監督和社會參與的熱情，有助于積極參與到公共事務之中，為我國傳統政治文化的轉型提供了新的可能，這一難得的轉型機會為我國國家治理體系的創新與發展提供了重要的機遇。

然而，同時也需要引起高度注意的是，不能過于夸大互聯網監督的作用，否則勢必又陷入了“社會決定論”的論斷，畢竟互聯網監督在網絡民主參與主體的廣度方面、參與充分程度的深度方面，以及參與實際成效的范圍方面存在著與傳統社會監督和治理方式不同的特點。比較可行的方式是將互聯網監督中國家治理的元素與現代社會中傳統的治理方式結合起來，揚長避短，推進國家治理機制的創新與改革。

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[責任編輯：趙曉蘭]

王潤，男，講師，傳播學博士。(浙江傳媒學院 新聞與傳播學院，浙江 杭州，310018)

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