論廉政制度與文化養廉的合力反腐效應

曹亞青

(燕山大學文法學院,河北秦皇島066004)

論廉政制度與文化養廉的合力反腐效應

曹亞青

(燕山大學文法學院,河北秦皇島066004)

腐敗是政治之癌,一國之瘤。防治貪污腐敗現象對于正處于社會轉型時期的中國來說,顯得尤為迫切和緊要。我國歷年來反腐實踐表明,僅靠單一的反腐方式是不能起到全面徹底整治腐敗的效果。從廉政制度和廉政文化的合力反腐功能入手,提出了廉政制度和文化養廉合力的政策方略,主張從全局出發,形成三位一體的全面反腐效能,使執政者由“不敢腐”到“不能腐”,最后做到“不想腐”。

廉政制度;廉政文化;合力;反腐

黨和國家歷來高度重視反腐倡廉工作,特別是十八大以來,我國整治腐敗取得了巨大的成就。但從目前實際情況看,反腐任務仍然十分艱巨。令人深思的是,如果不從根上解決問題,打掉了現有的“老虎”和“蒼蠅”,可能還會出現新的“老虎”和“蒼蠅”。本文認為,只有將廉政制度建設和廉政文化建設結合起來,才能從根源上扼殺腐敗現象,打造出干凈、透明、廉潔的執政環境,政府才能更好地為人民謀幸福。

一、我國的廉政制度與廉政文化建設

新中國成立以來,黨中央在不同的歷史時期進行了不同的反腐實踐,取得了一定的反腐效果,也暴露出相應的現實問題,反腐倡廉建設仍在路上,值得深思。

(一)行政腐敗治理的基本模式

反腐模式是指以引導、規范和監督反腐敗為目的,綜合國家的經濟、社會、政治、文化等因素,在反腐敗過程中形成的一定結構的有機體。由此,差異頗顯的汗青時代出現了四種反腐模式:權力反腐、運動反腐、制度反腐和文化反腐。四種反腐模式可以分為兩大類,權力反腐和運動反腐屬于臨時性措施,治標不治本;制度反腐和文化反腐屬于長久性舉措,可以標本兼治。

改革開放以來,黨和國家主要用領導者享有的權力進行反腐斗爭,這種反腐模式是以權力為主,通過領導權力意志推動,以權力制約平衡關系調整為主要內容的一種反腐模式。此模式優勢在于反腐既高效又便捷。運動反腐是大規模地運用群眾運動來懲治腐敗分子的政治運動的一種模式。新中國成立初期,全黨就是通過整風運動、“三反”“五反運動”等運動反腐來懲治解決黨內出現的腐敗問題,在非常態的社會中對腐敗分子確實形成了巨大的打壓態勢,但由于此模式的局限性,腐敗還會周期反復。不可否認,在腐敗猖獗的時期、在針對腐敗問題異常嚴重的大案要案處理上,權力反腐和運動反腐作用顯著,可以立竿見影,但權力反腐和運動反腐都不能肅清腐敗的根源,其效果必然是可以治標卻難以治本。

與權力反腐和運動反腐不同,制度反腐和文化反腐都是從根本上和根源上治理腐敗的戰略性舉措。制度反腐主要依托憲法和法律的神圣威嚴,用事實說話,對腐敗分子繩之以法的模式。優勢在于具有持久性、基礎性、不變性,不依賴領導者個人權力意志,任何腐敗分子和行為都難以逃脫法律制裁。文化反腐是通過建立廉政文化體系,建立廉政習俗,養成全民性的廉政與反腐意識,在全社會形成倡導廉政和堅決反腐的文化氛圍,從認知、道德、良心層面形成廉潔為美貪腐為丑的文化心態與社會共識。一旦有個別人發生腐敗,則會產生“老鼠過街人人喊打”的超然正氣,使腐敗行為難以容身。但是制度反腐和文化反腐也都有其弊端,制度反腐能夠從表層以他律的方式從根本上抑制和整治腐敗,仍然難以解決深層的根源問題;文化反腐能夠從深層根源防治腐敗,但作用緩慢,建設難度大。如果將制度反腐和文化反腐兩者之間相比較,可以說制度反腐治標,文化反腐治本。制度反腐考的是強大的他律的路徑,文化反腐則是深層的自律路徑。如果將制度反腐和文化反腐二者有機結合起來,可以優勢互補,相得益彰。針對制度本身存在著不完整性和制度執行過程中人格依賴性的不足,文化反腐能夠通過引領執政者的價值導向進行彌補,讓其在內心深處建立一種自我約束的機制,保證執政人員由“不敢腐”、“不能腐”做到“不想腐”,才能真正構建起標本兼治的反腐模式。這就是本文所強調的“合力反腐效應”。

(二)我國廉政建設的實踐過程

從新中國成立以來,黨中央在反腐倡廉建設上不斷地探索,主要形成了三個階段的歷史實踐。

1.新中國成立之初至1978年的反腐實踐。新中國成立之初,針對黨在全國執政的新形勢,開展了“三反”運動,有力地遏制了腐敗。隨著社會主義初期建設的開展,以群眾運動的模式開展農村社會主義教育運動和“五反”運動以及“文化大革命”時期以階級斗爭直接取代了反腐倡廉建設,在一定程度上嚴重阻礙了我國反腐倡廉建設的順利開展。

2.1979 年至2002年的反腐實踐。改革開放以來,黨中央強調精神文明建設和物質文明建設兩手抓、兩手都要硬。針對黨風廉政建設方面存在的問題,改革開放之后黨中央相繼出臺《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》以及《關于加強黨風和廉政建設的意見》等文件。深入開展多種形式的黨性黨風教育,并及時做出《關于加強和改進黨的作風建設的決定》,對腐敗分子敢于動真格,嚴厲處置了成克杰、胡長清以及王懷忠等一批腐敗分子,切實以黨風廉政建設的實際成效真正取信于民。

3.2003 年以來的反腐實踐。十六大以來,黨中央倍加重視反腐倡廉建設工作。2005年1月,中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。十八大以來,開始全面布置建設廉潔政治的任務,并首次把反腐倡廉工作排在黨的五大建設的第四的位置?！傲暯娇倳浿刂赋霰仨毑粩嘣鰪妼嗔\行的監管,讓權力在制度的籠子里運行,完善懲戒機制、防范機制以及保障機制,使其不敢腐、不能腐、不易腐?！盵1]

(三)我國廉政建設的現實問題

歷屆領導黨中央一直重視反腐倡廉建設工作,取得了空前的反腐成效,但也面臨著一些現實問題,若不解決,將會危害到我國社會主義廉政建設。

1.廉政制度不完善。當代中國處于轉型時期,廉政制度相對不夠完善和健全。主要表現在:“一是制度短板,由于反腐敗制度本身存在一定程度的缺陷,導致在反腐倡廉工作中虛設。二是制度離散,即反腐敗制度缺乏系統協調性使得整個制度體系無法形成整體合力效應。三是制度盲區,即由于‘元制度’設計上的缺位和越位導致反腐倡廉制度無法觸及一些相關領域或相關人的現象?！盵2]

2.廉政文化滯后。首先是受貪污文化的不利影響,諸如把官銜當作一種核心社會價值的尺度去衡量個人價值、確立各自的地位的官本位思想以及能夠促使很多官員處于權力的核心位置,社會的治理完全成了人治而非法制的家長制思想。這些不良官場文化,使得公職人員在此影響下一榮俱榮、一損俱損,要么同流合污,要么被排擠在外。另外,廉政文化建設在一些地方部門搞形式主義,玩“上有政策,下有對策”的花招,進而導致對廉政文化的宣傳不到位,忽視了作為建設和監督主體的群眾力量,并且創作的廉政文化作品也主要是以警示為主來針對領導干部的內容,沒有貼近群眾基礎,使群眾參與和推動廉政文化建設的熱情提不起來,在一定程度上制約廉政文化建設的良性發展。

3.腐敗問題叢生。由于現階段廉政制度不完善、廉政文化相對滯后,隨之帶來了一系列的腐敗問題,社會影響惡劣,形勢尤為緊迫。腐敗問題主要表現為以下特點:一是單人腐敗向整體、團體腐敗發展,呈串案、窩案、案中案趨勢。二是腐敗由基層普通干部向中高端領導管理干部進行蔓延,呈高端化趨勢。三是腐敗以部門為單位,進行“公權私化”,憑借部門優勢“靠山吃山,靠水吃水”,呈“近水樓臺先得月”的不良風氣。四是腐敗犯罪呈高學歷、低齡化現象。檢察機關在辦案中表示:涉入腐敗人群學歷越來越高,年紀越來越年輕,犯罪年齡由平均59歲降到39歲。五是腐敗逐漸由高職位向下滑落,轉向基層發展,呈落勢化趨勢。六是腐敗現象中個別官員經常通過職務之便謀取不正當的利益,甚至任人唯親,呈家族化趨勢,正所謂“一人得道雞犬升天”。

二、廉政制度和文化養廉合力反腐功能

在我國反腐倡廉建設工作中,如果說廉政文化可以幫助公職人員筑起強大的防腐心理樊籬,那么,健全的反腐廉政制度則是保護公職人員在面對蠱惑和不良私心時不被侵蝕破壞的牢固城墻。若是片面夸大廉政文化的自律功能,那么反腐城墻就會變得不堪一擊,相反,若片面強調廉政制度的外在作用,而沒有支持廉政制度生存的文化土壤環境,那么廉政制度即便再好也只是一種華麗的擺設。在得不到公眾文化認同以及對腐敗漠視的文化氛圍下,再與時俱進的廉政制度都會在反腐倡廉中力不從心、顧此失彼。所以單純依靠單一的反腐路徑不能有效根治腐敗現象,只有將廉政制度和廉政文化建設有機結合起來,才能實現全面防腐、綜合反腐、徹底反腐。

(一)上下并行的雙重反腐路徑

廉政制度是指黨中央由上而下通過制定科學嚴謹以及合理有效的規章制度和公正程序來確保下層公職人員的行為規范性。一旦確立法律制度,相關公職人員就必須無理由服從,沒有人凌駕于制度之上,搞特權。廉政制度就是由上而下的規范公職人員的行政行為。廉政文化則面向全黨全社會,通過潛移默化地營造公正清廉的文化土壤,全方位、全系統地通過褒揚廉潔從政和貶斥貪污腐敗的價值標準潤物細無聲地凈化人們的思想和行動,形成由下而上的文化反腐路徑。只有通過上下并行的雙重反腐路徑,才可以從源頭上遏制腐敗現象。

(二)剛柔并濟的整治腐敗手段

廉政制度在整治反腐過程中往往“以法律條例、規章制度等正式條文表現出來,表現出顯著的確定性和固定性,強制規范每個人”[3],反腐制度就是以這種剛性手段使人們必須遵守各項法則并廉潔從政。與廉政制度不同的是,廉政文化則通過一系列的價值觀念、風俗習慣、道德等柔性手段來發揮作用的,發揮效果因人而異,具有不穩定性,但可以激發公職人員自覺去養成廉潔正直的道德意識。所以只有發揮剛柔并濟的整治手段,才可以把中國反腐倡廉建設工作引到良性發展的道路上來。

(三)標本兼治的綜合反腐舉措

黨中央實踐深刻表明,運動反腐和權力反腐只能暫時遏制腐敗現象,只能事后懲治腐敗,起到治標的作用,只有制度反腐才能走出因時而變的困境。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面?！盵4]“制度反腐”不隨領導者個人主觀權力意志的改變而改變,在法律制度面前人人處于平等地位,避免了運動反腐的盲目性和權力反腐的主觀隨意性,保證反腐斗爭的常態化和持續化。但是如果僅有制度反腐,單純揮舞著執法和起訴的大棒也只能治標,還要文化養廉建設,目的在于通過在其內心建立防腐思想屏障進而從源頭上解決腐敗,兩者結合反腐才能更長遠、穩定。所以,要想達到標本兼治的效果就必須將廉政制度和文化養廉有效統一起來,才可以從源頭上徹底清除腐敗現象。

(四)自律他律結合的內外約束

廉政制度是通過利用人身之外的法律法規來剛性約束腐敗行為的外在制約,是一種他律機制,而文化養廉則是利用人內心的廉政思想道德素養來消除腐敗動機的內在約束,是一種自律機制。“制度反腐通過強調制度體系本身利用他律來凸顯工具性價值對腐敗進行的整治,與此同時,目的性價值即文化養廉的自律價值也需要實現”[5]2,必須讓民眾能夠在心底認同廉政制度、敬畏制度,才能從源頭上扼殺腐敗思想。所以,必須通過他律和自律的內外結合的“雙層保險”才能真正防治腐敗。

(五)三位一體的全面反腐效能

十八大以來,黨中央深入開展群眾路線以及黨風教育實踐活動,習近平總書記明確利用“八項規定”從嚴治黨。由此,黨要管黨和從嚴治黨的要求上升到更高的層面,用制度管權管事管人,通過將權力關進制度的籠子里來加強對權力的約束和監管,堅決一起打擊“老虎”和“蒼蠅”[5]3,使公職人員由于腐敗的高成本和高壓的危險從而“不敢腐”。因為設有完善健全的防范機制和有效的保障機制,權力能夠有效沿著制度化、法制化的良性軌道開展,使得公職人員“不能腐”。更重要的是,在全社會中還要樹立以“廉潔為榮、腐敗為恥”的文化氛圍,提倡宣傳廉潔文化,并對腐敗現象持“零容忍”態度去堅決打擊,在公職人員心中形成“不想腐、不愿腐”的強大心理防線。只有這樣才可以建立“不敢腐”“不能腐”“不愿腐”三位一體的全面反腐體系,真正防治腐敗。

三、構建廉政制度與文化養廉合力的政策方略

上述分析表明,當前中國處于社會轉型時期,我國腐敗現象屢禁不止,重要原因是反腐制度的不健全,最根本的原因是廉政文化滯后。而且,我們在注重廉政制度建設的同時,必須同時搞好廉政文化建設,并將二者有機結合起來,形成功能強大的廉政制度與文化養廉的合力反腐效應。

(一)健全科學透明的行政責任制度

在市場經濟活躍的時代大背景下,我國公職人員若是缺乏責任的限制很容易滋生腐敗,所以打造一個透明公開的崗位責任機制尤為關鍵。庫珀指出,主觀責任是“根植于我們自己對忠誠、良心、認同的信仰。……具體表現為某種形態的價值觀、態度與信仰”[6]。要堅持職、責、權、利四者相統一的原則,形成一種連續的動態。對個體而言,它既是“一個人內在原則和義務一致”的連續性,也是“原則和行動的一致性”的連續態[7]。同時,還需要形成配套的法律法規制度,對公務員最低的道德底線上升為法律,將法律權威完善于道德自律當中,可以對現有的《公務員法》進一步明確其權責,增強其可操作性,對失范行為予以嚴懲。并實行陽光透明的政務公開制度、行政人員獎懲制度、財產申報制度等,設立獨立的行政倫理管理機制,專門負責行政倫理的管理。充分發揮崗位責任制中確定崗位責任人的制度優勢,出現問題能夠快速確定并追究行為負責人,有效保證追責有途。

(二)建設中國特色社會主義廉政文化

科爾伯格認為,一個人“要做出成熟的道德推理,必須有成熟的認知能力”[8]。建設中國特色社會主義廉政文化不是一朝一夕的事,具有長期性,并且要“在全社會通過全方位、多渠道、多樣性地去倡導‘以廉潔為榮、以腐敗為恥’的文化氛圍增強學習廉政文化的意識,通過加強廉政文化建設坐實我國的反腐倡廉工作”[9]。這就不僅要繼承吸收傳統中國廉政文化養分中的精華,而且還要汲取先進國家在文化養廉建設中的先進實踐經驗和優秀成果。建設社會主義廉政文化工作必須從根源做起,根源便是我國歷經不同時代總結的且永不褪色的廉政建設的寶貴思想認知。老子的“禍莫大于不知足”思想,孟子的“政在得民”理論,墨子提出的“儉節則昌”和“先天下之憂而憂”等思想[10],在中國社會主義廉政文化建設中仍具有現代價值。除此之外,還要善于汲取國外精華,諸如借鑒新加坡先進的反腐倡廉制度,制定陽光透明的財產申報制度、高薪養廉制度,設立高效權威的反腐機制以及對貪腐之風持堅決打擊的“零容忍”的態度,還有英國強大的廉政文化宣傳力度以及全方位的監督體系?？傊?要善于結合中國現有廉政法律制度,對以上思想和實踐經驗取其精華,去其糟粕,建設中國特色的社會主義廉政文化。

(三)理順廉政制度與廉政文化的關系

當前對廉政制度和廉政文化的關系認識存在一些不足,不利于反腐倡廉工作的深入開展,只有理順二者的關系才可以更好地進行反腐倡廉建設。廉政制度和廉政文化既存在差異,又存在統一性,兩者是對立統一的辯證關系。二者的對立關系表現為“形成機制的理性與非理性、變遷的快與慢、強制約束與非強制約束、作用機制的外在與內在,功能的抑與揚”[3]3等方面,二者的統一性主要表現在反腐倡廉建設中是相輔相成,相互促進的。如果片面強調廉政文化,在這種物欲橫流的社會,反腐堤壩不堪一擊;如果片面夸大廉政制度,而得不到公職人員和民眾的敬畏和認同,那再好的廉政制度也只能是花瓶式擺設。只有意識到廉政制度和廉政文化存在的對立統一的辯證關系,將二者同時運用到反腐倡廉建設中,便可以鞏固中國廉政文化建設成果,推進廉政制度的改革和健全。

(四)建立客觀公平的廉政評價體系

建立公平客觀的廉政評價體系,能夠有效防止考核流于形式的局面,應做出以下改進:一是改變主體單一的考評方式,必須綜合各主體考評、評價和考試相統一,才能更顯廉政考核的公平客觀性;二是改變原有單一的考評時段,考評不僅要注重過程,還要注意銜接好任職前的考評,堅持不同時間考評結果的銜接,突出考評的長期性,才能從全面考察公職人員的行政行為;三是改變單一性質的考核方式,要更加注重考核的客觀可測性和可操作性,要建立可操作、可量化的廉政考核指標體系,堅持定性與定量、靜態與動態以及過程與結果相統一的考核原則,讓廉政考核起到實際的效果,只有這樣才能有效預防公職人員腐敗行為的發生。

(五)完善政府行為的社會監督機制

我國現階段的反腐主體呈離散化結構,不利于整體合力的發揮。具體來說,可以從以下幾個方面完善社會監督機制:首先,依據美國行政倫理管理的做法,成立獨立的“倫理辦公室”,對失范行為嚴懲不貸;其次,改變之前紀律檢查委員會“一把手領導”“一把手監督”的局面,將其納入中央國家機關垂直管理,相對獨立地監督行政行為;再次,建立上下級、同級之間相互監督的信息對稱的行政監督機構,堅持零容忍態度,堅決防止權力的濫用;最后,重視公眾的知情權,形成“人人參與,人人監督”的良好社會氛圍。通過宣傳反腐相關作品,調動廣大群眾監督的積極性,要利用好社會團體、新聞媒體、公民個人等不同監督主體的作用和效果,使其更好地發揮合力監督作用。所以,反腐主體必須整合成一個反腐系統,才可以在反腐中發揮其合力效果,有效防治腐敗。

[1]習近平在黨的十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的重要講話[N].人民日報,2013-01-23(01).

[2]劉占虎.制度反腐、過程防腐與文化倡廉:中國特色反腐倡廉道路的探索與思考[J].馬克思主義與現實,2014 (1):2.

[3]田湘波.廉政文化與廉政制度關系辨析[J].廉政文化研究,2010(4):1-7.

[4]鄧小平文選:第2卷[M].2版.北京:人民出版社,1994: 333.

[5]天旭明.善制與善德的耦合:論制度反腐與廉潔文化建設的協同[J].理論與改革,2015(2):2-3.

[6]特里.L.庫珀.行政倫理學:實現行政責任的途徑[M].張秀琴,等譯.北京:中國人民大學出版社,2001:74.

[7]Lynne McFall.Integrity,in ethics[J].The university of Chicago Press,1987(10):5.

[8]Kohlberg,L.Essays on moral development:Volume I: Philosophy of moral development[M].N Y:Harper and Row,1981:138.

[9]張勝軍,羅淑梅.文化反腐:我國反腐倡廉工作的重大創新[J].吉首大學學報:社會科學版,2008(4):3.

[10]李方菁.古代廉政文化對中國特色反腐的現代意義[J].歷史與文化,2015(4):2.

On the resultant effect of the integrity system and anti-corruption culture

CAO Yaqing
(Grammar College of Yanshan University,Qinhuangdao 066004,China)

Political corruption is the cancer and a tumor of the country.It is particularly urgent and important to prevent and control the corruption for China in the period of social transformation.The anti-corruption practice of China shows that depending on a single way of anti-corruption is not to have the comprehensive effect of renovating corruption.From the resultant function of the integrity system and the integrity culture,this paper combines the integrity system and the integrity culture to build the policy and strategy.The formation of the trinity comprehensive effectiveness of anti-corruption from the overall situation.Therefore,the rulers will be from“dare not corrupt”to“do not rot”,still achieve the“don’t want to rot”finally.

the integrity system;the integrity culture;resultant force;anti-corruption

D262.6

:A

:1671-9476(2017)01-0079-05

10.13450/j.cnkij.zknu.2017.01.18

2016-05-10

曹亞青(1993-),女,河北邢臺人,碩士研究生,研究方向為現代行政倫理。