國有企業參與PPP項目風險管控研究

付佳佳

(河南商報社財務部,河南鄭州450008)

國有企業參與PPP項目風險管控研究

付佳佳

(河南商報社財務部,河南鄭州450008)

PPP是政府和社會資本合作,共同參與公共基礎設施建設的一種項目融資方式。國有企業參與PPP項目,深受外部環境、政府信用和項目運營等多種風險的困擾。為加強風險防控,有效分擔風險,確保國有資本保值增值,需要從風險分配的基本原則出發,在項目合同中設定特別條款,從頂層設計、項目篩選、投資決策、合作模式、融資渠道等不同角度制定風險應對措施。

PPP;國有企業;資本管理;合同規制;風險防范

近年來,隨著國有資產管理體制穩步推進,我國國有企業的資產規模、盈利能力、綜合實力得到進一步提升。國有資產管理改革的重點由管資產向管資本轉變。其中,國有資本管理的重要原則之一是,區分政府的社會公共服務職能和國有資本所有者職能,改造國有企業,合理配置資源,更好地實現國有資本保值增值。PPP模式倡導利益共享、風險共擔、全程合作,是轉變政府職能、建立投資回報的新型機制。按照國有資本管控要求和調控方向,國有企業不僅可以參與PPP,而且應該在PPP項目中大顯身手,但同時也需要慎重選擇參與PPP項目,加強風險防范,推動企業健康發展。

一、PPP項目的模式特征

(一)PPP項目內涵

PPP(Public-Private Partnership),是公共基礎設施中的一種項目融資模式,該模式鼓勵私營企業、民營資本與政府合作,共同參與公共基礎設施的建設。

國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)指出,政府和社會資本合作PPP模式是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系[1]。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)指出,PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,通過“使用者”付費及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化[2]。因此,PPP的本質是公私合作、政企合作,達到既滿足社會資本的盈利性要求,同時也滿足政府部門為公眾提供更為豐富的公共產品和服務的目標要求,從而實現互惠共利、合作共贏。

(二)PPP項目的運作模式

從廣義角度看,PPP泛指政府和社會資本之間的一切合作。從狹義角度看,PPP項目包括BOT(Build-Operate-Transfer,建造-經營-移交)、PFI(Private Finance Initiative,私人主動融資)、OM(Operations and Maintenance,委托經營)、PPJV(Public-Private Joint Venture,公私合營)、BT(BuiId-Transfer,建設-移交)等不同模式,其中BOT也有十余種變形模式,如BOOT、BOO、TOT、ROT、BLT等。雖然PPP項目運作模式較多,但大部分模式(BOOTackslash BOO除外)中項目公司沒有資產所有權,只有使用權和收益權,并且不同的模式針對不同的項目,比如存量項目多用TOTackslash ROTackslashOM,增量項目多用BOT。

隨著我國城鎮化進程的快速推進,公共基礎設施建設的步伐正在加快,各種創新模式的PPP項目不斷呈現。比如交通項目中的PPP+EPC模式和路燈中的PPP+EMC模式,這兩種模式本質是合同能源管理。在該模式下,用能單位與節能服務公司簽訂合作協議,由節能服務公司升級改造設備,用能單位用節省下來的能源費用支付節能服務公司的設備升級改造成本和合理的利潤。再如,新區開發中的PPP+TOD模式。該模式以公共交通為開發導向,在城市尚未開發的地區進行規劃設計時,首先考慮如何實現公共交通使用效率最高的目標,在此基礎上再規劃住宅或商業區域。公共交通先行,必然帶動所在區域的土地升值,政府以土地升值獲取的收益補償前期的公共交通投入成本,該模式目前被廣泛利用在城市開發中。

(三)PPP項目的特征要求

PPP項目是通過項目融資,其中項目公司是融資主體,從而實現項目的風險隔離和有限追索。在項目運營中,以項目公司特許經營權的未來收益作為還款來源,項目資產、特許經營權以抵押或質押的方式作擔保。PPP項目是通過政府與社會資本的合作,發揮資金杠桿作用,撬動更多的社會資本投入公共服務領域建設中。在項目合作中,一般遵循風險分擔、利益共享、長期合作的原則,實行授權特許經營,期限一般為10～30年。項目以提供公共產品和服務為目的,改變了傳統意義上政府承擔的基礎設施與公共服務責任,由“政府生產”轉向“政府購買”,由企業負責生產。因此,不是公共產品和公共服務領域的項目沒必要用PPP模式, PPP也存在項目的遴選問題,需要政府和社會資本進行雙向選擇。

二、國有企業參與PPP項目的風險

(一)我國國有企業參與PPP的現狀

20世紀80年代以來,以BOT為主要形式的PPP項目在我國出現并得到快速發展,實施主體也由外資企業向國有企業、私營企業等各類企業擴展。可實施PPP項目的領域日益廣泛,包括高速公路、橋梁隧道、電力能源、地下管廊、軌道交通、供水、污水處理等,極大推動了基礎設施建設進程[3]。統計數據顯示,我國實施的PPP項目數量位于世界前列。2016年7月,財政部PPP中心披露的全國PPP綜合信息平臺項目庫第三期季報數據顯示,105個落地示范項目中,共有82個已錄入簽約社會資本信息,簽約社會資本共119家(包括多家社會資本聯合參與項目),其中國企(國有獨資和控股企業,含海外上市國企)65家,占比為55%。這也顯示我國的國有企業作為公有制經濟的主體,在全面深化改革、適應“新常態”的過程中積極參與PPP模式項目,不斷探索創新驅動發展。

(二)存在的主要風險

我國在推進PPP模式的過程中,一直存在著政府對推廣運用PPP的期望高、央企和地方融資平臺參與PPP的興趣高、中介咨詢機構提供咨詢服務的熱情高,但社會資本尤其是民營資本參與程度低的“三高一低”現象。國有企業作為PPP參與主體之一,既面對著基礎設施建設規模不斷擴大的發展機遇,同時也需要面對項目內部投融資、建設、運營、移交和外部自然、社會、市場環境等風險。

1.外部環境風險。一是政治、經濟、法律、市場等政策、環境變化帶來的社會環境風險。PPP項目涉及財政、投資、招投標、投融資、價格管理、公共服務等多方面的工作,需要相關的政策給予指引,而我國目前PPP還在探索和推廣階段,制度框架與法律體系尚不完備,有的層次較低,效力不高,有的法規操作性不強,難以實施,這些因素導致PPP的參與主體有關權益難以得到充分保護。同時,國家基于國有資產管控、稅收調控、外匯管理、市場監管等管理目標不斷調整財政政策、貨幣政策、外匯政策等,也給PPP項目帶來了政治風險、經濟風險。二是自然災害、天氣變化、地理環境等帶來的自然環境風險。氣候異常導致的臺風、洪水、地震等自然災害以及PPP項目地質結構復雜等也容易給項目帶來重大損失。

2.社會信用風險。一是政府誠信問題。PPP項目是政府與社會資本的合作,但在合作中,由于項目所在地為政府管轄范圍,往往會出現政府PPP項目選擇失誤、政府實施PPP項目能力缺陷,在股權比例、項目補貼、稅費減免、特許經營期限等方面出現糾紛,PPP招標不夠合理、監管不到位,政府以班子換屆、規劃調整、財政困難等理由拖延、違背合同等問題,進而導致雙方合作產生分歧。二是企業誠信缺失。PPP項目是公私多個主體聚合在一起,形成提供公共服務的新型項目主體,并據此進行融資、建設、運營。但部分企業在招標過程中以超低價格參與競標,中標后再以種種理由提價,否則則以拖延工期或中途退出為威脅,導致項目工程質量出現重大問題或工程成本嚴重超標、設計標準達不到要求中途暫停或變更設計規劃,嚴重時還需要面臨項目中斷風險。三是合作方的契約履行風險。2015年9月1日,國務院常務會議決定將一些建設領域固定資產投資項目最低資本金比例降低。PPP項目中缺口資金由項目公司自身融資解決,而自身融資受政府擔保額度、合作各方擔保額度影響,還受到金融機構發放貸款條件限制。我國提供項目融資的金融機構較少,也缺乏與項目融資相適應的保險、擔保等配套支持政策,有時因國家緊縮銀根等宏觀政策調控不能按時足額放款,導致PPP項目融資難度大、融資成本增加。

3.項目運營風險。一是項目投資回報難以確定。大部分PPP項目屬于政府特許經營,價格受到政府監管,而價格監管體系不完善導致價格調整、變化因素難以預計[3],導致項目收益不確定性增加。同時,PPP項目的特許經營期限相對較長,一般為10～30年,漫長的經營期也存在著市場風險、信用風險、收益風險等不可控因素,并最終影響項目投資回報。二是項目收益資金來源不穩定。目前,收益來源為政府付費的PPP項目,資金回報主要為用戶繳納的污水處理、垃圾處理等專項費用和列入政府財政預算內的一般預算資金。而專項費用的征收情況、財政資金是否充足等直接影響政府付費項目的當期收益。特別是隨著PPP項目向三四線城市、中西部地域擴展,資金回報是否能實現預期目標變得更不確定。此外,對于捆綁經營項目的PPP項目也存在監管不足的問題。捆綁經營項目的PPP一般是考慮到項目實施期間的收費難以補償項目投資,需要給予項目投資人捆綁一些其他項目經營權,如物業服務、廣告營銷服務等,用于彌補項目虧損。但往往捆綁的項目經營權競爭激烈、監管不力,導致項目投資人難以充分獲取收益。三是項目退出渠道不暢。我國PPP項目的退出平臺發展滯后,且退出需要嚴格審批,周期較長,也影響和制約著項目參與者的資源配置和未來發展,削弱了參與項目的動力。

三、國有企業加強PPP項目風險防控的思考

PPP模式通過引入市場化機制,進而實現更為豐富的公共產品和服務供給。作為政府和社會資本的長期合作項目,應以利益共享、風險共擔為基本原則,在合作中,同樣也需要以合同的形式約定雙方的權利義務,加強風險配置,有效分擔風險。

(一)確定風險分配基本原則

PPP模式不是以往政府主導的公益性投資,而是政府和社會資本雙方合作進行的產業性投資,存在多個合作主體,也必然涉及多個主體間的風險分配、權利義務的平衡,需要根據合作雙方的風險承受能力確定其權利義務邊界。在風險分配方面,一是堅持最適宜者承擔風險。不同的參與者對項目運營的控制力或影響力必然有差異,風險承擔者必須具備更強的風險控制能力。在PPP項目的具體實踐中,項目立項、批復、啟動、支持等事項一般由政府部門辦理,其風險應由政府承擔,同時上述風險影響和關系到項目的后續發展,也需要明確政府預期或不能承擔時應該采取的補償措施。二是堅持風險與回報相匹配。PPP項目的項目性質包括公益性、經營性及夾層性等不同種類,三種模式下政府和社會資本對項目的發展定位不同,投入也有差異,并且在回報機制和資金來源上也存在使用者付費、差額補償和政府購買等不同方式,需要國有企業衡量風險大小選擇合適的回報方式。三是堅持適度承擔風險。PPP項目中政府和社會資本承擔的風險要與自身的承受能力相匹配,同時也要明確一些異常風險的緣由及歸因處理,比如,政府因規劃調整導致項目設計變更,該事項的風險應完全由政府承擔。

(二)設定項目合同風險防范條款

一是唯一性條款。PPP項目一般期限較長,在建設、運營的過程中,項目所在地極易產生新的同類項目,從而導致特許經營的效果大打折扣。因此,在PPP項目的合作協議中,需要明確項目條件邊界,設定條款保證項目的唯一性,避免出現因無序的商業競爭導致社會資本投入方利益受損。二是保留條款。通常而言,一個地區的市場需求往往受經濟、政治、社會、環境、人文等多種因素影響。某些因素的變化容易使項目預期發生大的逆轉。若實際需求低于市場預測,勢必影響到項目公司的收支平衡、正常運營、平穩發展,政府應當通過補貼等形式滿足項目正常運營的最低需求條件。同時,對于合作雙方爭議較大的事項可以簽訂后續補充協議,在下一步的具體情況觸發合同條款時,可以重新啟動某些合同條款或內容的商定程序。三是政府承諾條款。主要包括項目的立項、批復等手續辦理,特許經營的事項權限、期限審批,土地收儲、供應、規劃設計等。政府需要在由政府主導或掌控的事項上做出承諾,降低項目實施風險,否則項目實施難度、實施成本會大幅增加。以往PPP項目中,一些政府通過出具保函的形式為項目做出背書承諾,但隨著地方政府債務管控日趨嚴格,政府保函的法律意義也隨之消失,不為金融機構認可。四是合理回報條款。在項目協議中增設一條滿足社會資本合理回報的條款,具體可采取虧損補貼、超額分成、收益彌補虧損、捆綁商業經營項目等方式。五是不可抗力條款。項目在遭遇政治環境變化、自然災害等不可抗力事件后,政府和社會資本應合理分擔項目損失,可以采取解除合同、延長合同期限、重新商定雙方權利義務等方式有效應對。

(三)制定風險應對措施

國有企業參與PPP項目,除需明確項目合作中自身應承擔的權利義務外,也需要從項目選擇決策、風險評價分析、建設運營維護、內部控制管理等角度制定風險應對策略,采取回避、控制、轉移、分擔等方式有效應對風險。一是加強頂層設計,明確戰略方向。在我國全面深化改革的戰略部署中,國有企業需要積極調整戰略,主動融入和適應PPP項目,轉變原有業務結構,從業務運營、資源配置、人才培養等方面進行重新定位和規劃。PPP模式與國有企業傳統業務模式不同,需要從體制機制、組織協調、融資渠道等方面進行探索創新,充分發揮財務公司、產業基金等融資平臺作用,推動項目實施。在具體PPP項目的模式選擇上,根據建設施工、運營維護等參與階段的不同,差異化地選擇BT或者BOT+EPC+股權等模式。同時,也要明確投資主體和投資權限,比如規定國有企業的母公司可以投資PPP項目,子公司只可承攬跟蹤項目,從而有效控制投資風險。二是科學研究、審慎決策項目。當前,PPP項目的數量、范圍十分廣闊,財政部門也在定期篩選、推介PPP項目,國有企業在項目篩選中要認真研讀PPP項目的政策規章,分析運營模式,在涉及交通、水利、地下管廊、新能源應用等不同領域中選擇可以充分發揮自身優勢的項目,降低項目風險。要重視項目的可行性研究,廣泛深入市場調查,充分了解項目背景、概況、模式、市場需求、合作意向、融資模式、經濟效益和存在的風險,并進行充分研判、細致研究,必要時可邀請外部專家、中介機構等共同參與,確保可行性報告質量。國有企業PPP項目的決策過程,必須嚴格按照國有企業投資監督管理有關規定,履行“三重一大”決策程序,集體決策、審慎把關,防止項目出現重大損失。三是加強對外合作,合理分擔風險,實現借力發展。要充分運用PPP規則,嚴格遵守風險分配中的風險由最適宜者承擔、風險與回報相匹配、適度承擔風險三條基本原則。目前,我國的大部分PPP項目都是由政府所屬的投資平臺具體運作,在項目的具體建設運營中也有不同的設計、施工機構參與進來。因此,國有企業參與PPP項目需要選擇誠信可靠的合作方,強強聯合,優勢互補,分散風險。國有企業在融資渠道上具備天然的優勢,可以充分利用自身資信、資金優勢,主動承接參與PPP項目,加強與政府部門、各類投資平臺、金融機構等的溝通協作,募集項目運作資金。同時,還可以利用集團優勢,以信譽擔保等方式開展銀團融資,并積極吸引金融機構、非金融機構和大型民企等加入項目中來,降低融資風險。要充分借鑒政府的產業基金模式,撬動更多社會資本,發揮資金杠桿作用,實現跨越式發展。四是加強內部管理,降低運營風險。要重視項目的建設運營、施工管理,對項目施工安全、質量標準、環保評價、項目進度等各個環節全過程監督,嚴防各類風險。同時,需要培養和儲備PPP項目的專業人才,通過對外招聘、定向培養、內部培訓等方式,不斷充實PPP項目的投融資、法務、運營維護等各類專業技術人才和復合型領導人員,預防經營風險。

當前,我國各級政府正在大力推廣PPP模式項目,并寄希望以此撬起一場公共服務變革。但整體而言,PPP還處于探索階段,法律體系尚不健全,項目運作還有待規范。面對業務領域寬廣、地域范圍宏大、項目數量眾多、總投資額超萬億的PPP項目,國有企業參與其中既有壓力也有挑戰,這需要國有企業苦練內功,堅持審時度勢、量力而行,強化風險防范和管理,審慎選擇參與PPP項目,不斷壯大企業實力,保持健康穩定發展。

[1]國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見[EB/OL].[2016- 06-13].http://www.sdpc.gov. cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.

[2]關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知[EB/OL].[2016-06-13].http://www.mof.gov. cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/ t20140924_1143760.html.

[3]孫學工,劉國艷,杜飛輪,楊娟.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策[J].宏觀經濟管理,2015(2):28-30.

[4]戴國華.建筑企業集團參與PPP項目風險管控的思考[J].財務與會計,2016(12):8-12.

[5]盧煒.PPP將成為國有企業改革新動力[N].政府采購信息報,2016-04-20(24).

[6]孟紫霞.PPP模式下合同制治理的問題及對策研究[D].大連:大連理工大學,2013.

F283

:A

:1671-9476(2017)01-0112-04

10.13450/j.cnkij.zknu.2017.01.25

2016-08-19;

:2016-09-22

付佳佳(1985-),女,河南息縣人,經濟師,主要研究方向為投資管理。