政治碎片化、區域秩序與國家利益的維護*

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政治碎片化、區域秩序與國家利益的維護*

鄭青，夏國永

政治碎片化；區域秩序；國家利益；維護

區域合作的核心問題是實現區域秩序與國家利益的維護，但政治碎片化使這一問題的解決陷入兩難困境，即區域外的政治碎片化增加了區域整合的壓力，區域秩序的維護面臨分離化的危機；區域內的政治碎片化積聚了區域整合的阻力，國家利益的維護面臨內卷化的沖擊。對此，有三個方面的破解路徑，即轉變政治碎片化的演進趨勢，制定維護區域秩序與國家利益的發展戰略；關切政治碎片化的多元需求，創造維護區域秩序與國家利益的發展動力；聚焦政治碎片化的核心難題，產出維護區域秩序與國家利益的發展成效。

一、研究緣起

20世紀兩次世界大戰教訓慘痛，國際社會從中獲得的發展共識之一，就是需要通過和平的方式進行國家間的合作，以此尋求區域發展的動力和機遇，在維護和實現合作參與國的國家利益的同時，構建戰后國際社會新型區域發展秩序。其中，以歐盟為代表的發達國家間的區域合作秩序和以非洲統一組織為標志的發展中國家間的區域合作秩序，呈現出地理相近國家之間建立的合作關系，是傳統區域主義的典型代表。而TPP(跨太平洋伙伴關系協定)、TTIP(跨大西洋貿易與投資伙伴協定)、RCEP(區域全面經濟伙伴關系，東盟10+6)、TISA(國際服務貿易協定)等是“全球金融危機后重大自貿協定出現的新現象”，[1]被稱為新區域主義。

新舊區域主義通過建立合作實體與機制實現國家間的各種利益，兩者最大的區別在于不同的開放性：新區域主義“強調區域組織在注重區域內部合作的同時，還應加強與其他區域的橫向聯系與交往，鼓勵并允許各國在參加本區域經濟活動的同時，積極參與區域外的其他國際經貿合作，認為這種對外聯系和開放不僅不會削弱區域內部的合作，反而會使區域合作得到增強并給區域內各國帶來更多的機會。”[2]從傳統區域主義到新區域主義，當代區域國家間合作實現了廣度和深度的拓展，但2016年英國“脫歐”事件的后續影響及新型合作架構中發展實力懸殊的國家間利益分配的差異矛盾等問題，突顯區域國家間以著力共同應對外部矛盾為合作設計理念及合作實踐的脆弱性，其中面臨一個棘手的現實問題，就是政治碎片化的國際生態環境正在撕裂區域合作賴以維系的秩序基礎，即由于沒有很好地把控國家合作的區域主義的“度”導致區域合作中國家利益的受損，暴露長期以來重“區域增長”輕“區域發展”的區域合作擴張之路的發展短板。

對于區域該如何進行良性合作，作為世界第二大經濟體的中國近些年提出了“一帶一路”倡議，這個為激活國際社會已有區域合作機制而提出的區域合作發展倡議，是全球區域合作陷入膠著困境時，為數不多的區域合作發展新理念，而這一理念能否在實踐中取得成效，還存在諸多的不確定性。基于上述區域合作發展的現狀，需要直面當前國際社會廣泛出現的政治碎片化新難題，對區域合作的價值核心即區域秩序與國家利益的維護問題進行深入思考。

二、維護區域秩序與國家利益 構成區域合作問題的核心

目前，國際社會遭遇到的區域合作困境，暴露對國家間為什么要進行區域合作、區域合作的機理、如何進行區域合作等的區域合作發展規律認知不足。僅就區域合作實踐較為成功的歐洲一體化的研究現狀而言，有學者指出，“歐洲一體化的歷史表明，一體化既是一種思想也是一種實踐，關于它的論著、解釋可謂汗牛充棟，它對理論界的魅力經久不衰，其中很大一部分原因在于，至今還沒有一種理論能夠圓滿地解釋自現代國際體系產生以來未曾有過的這一獨特現象。如果我們仔細分析，就會注意到以往的歐洲一體化理論之間缺乏可比性，表現在各自闡述不同的問題和方面，尤其值得記取的是，連什么是一體化的行為主體也沒有達成共識。”[3](P2-3)

一體化是區域合作的高級組織形式，不是區域合作實踐訴求的唯一目標。區域合作的組織形式包括一體化貿易、共同市場、統一貨幣、共同體等，這些組織形式的相互關系，存在從低到高的演進過程，要研判究竟哪一個組織形式是區域合作的階段性目標，至少需要考慮三個因素。其一，區域合作的外在壓力，如二戰后國際社會存在美蘇意識形態兩強爭霸導致民族國家主權受限的壓力，又如出現在20世紀70年代、90年代及2008年的世界經濟危機導致經貿交易下行及市場萎縮的壓力等。其二，區域合作的動機，包括“(1)謀求區域領導人的角色，作為本國實力的象征；(2)直接向他國民眾訴求，影響他國決策；(3)在傳統的軍事聯盟失去吸引力的情況下，通過政治結盟來尋求區域安全；(4)爭取更多外援，改善本國經濟狀況；(5)利用區域組織的力量來抗衡外部大國。”[4]其三，區域合作的國家結構，包括“同質結構”和“異質結構”，兩者的區別在于，相較而言，后者更加需要從低層級的組織形式中尋求合作的基礎。如“和歐盟等‘同質’結構成員間進行的區域經濟一體化組織模式有所不同，對‘異質’結構成員來說，區域經濟一體化首先表現為貿易一體化。因為，同其他領域的合作相比較，以貿易為代表的次區域合作更容易達到各成員經濟體之間‘相互溝通的目標，從而增加彼此的信任’。”[5](P17)正因為區域合作的組織形式受到上述諸多不確定因素的制約，因此對區域合作的創建是不得已而為之還是理性選擇的結果評判是存在爭議的，顯示區域合作的確定性與不確定性兩條發展思路，暴露出對區域合作核心問題認知的不足。

把區域合作看作是不得已而為之的創建路徑，借助區域力量維護國家利益成為區域合作的核心問題。區域與國家既是一個聯系體：區域合作是手段，國家利益才是目的；又是一對矛盾體：區域力量體現的區域共同利益并不能與民族國家利益完全相等同，甚至區域合作中的強勢力量還會以維護共同利益的借口損害國家利益。正是存在類似的可能，合作的民族國家更多的是希望從共同利益中攫取更有利于自身的利益份額，積聚的是區域合作的離散力。

把區域合作看作是理性選擇的創建之路，區域秩序與國家利益的互動維護是區域合作的核心問題。區域與國家是共同體的關系，國家是區域中的國家，區域是由國家組成的區域，正視這樣的關聯，區域合作的理性及確定性的發展之路才有可能。維護國家利益是區域合作的根本動力，維護區域秩序是這一動力實施的必要條件和根本基礎，區域秩序為國家利益維護營造了生態環境，維護國家利益為區域秩序的維護輸入認同共識和行動力。

非理性區域合作以“利益”的獲取為核心，屬于區域合作的低級形式；理性區域合作統籌“秩序”與“利益”，屬于區域合作的高級形式。低級形式向高級形式區域合作的推進并不存在必然性，除了具有試錯過程的客觀原因之外，還存在維護利益的偏好、路徑依賴、實施維護利益方式轉變的政治制度能力及面對外部壓力的危機程度等主客觀因素都會掣肘這一進程。這就決定了在沒有改變區域合作理念的前提下，兩類區域合作的模式將會長期共存。從區域合作的實踐來看，兩類區域合作的核心問題都是要維護區域秩序與國家利益。只不過非理性區域合作為了維護失衡的國家利益，主要維護的是無序或強勢國家主導的秩序。而理性區域合作追求的是既關注民族國家間最大利益公約數，又遵循人類文明發展需求的區域秩序。

區域秩序與國家利益互動維護存在密切的關聯。“要形成一個地區秩序需要三個要素：第一它有一個重要的動力源，第二是地區成員對于形成一個什么樣的地區秩序有相同和相近的看法，第三是有比較明確的制度安排來體現這樣一個制度設計。”[6](P1)無疑這三個要素都需要維護國家利益這一關鍵要素介入其中才可推進。而區域秩序也會為國家利益的明確和實現創造機遇和平臺，因為“國家并不總是知道它們需要什么。國家和其中的人通過與世界上的其他國家和其他國家的人進行社會互動來感知利益、理解合意的行為。國家在接受一定的偏好和預期時被國家和造就國家的人所處的國際社會社會化了。”[7](P121)維護區域秩序是根本，維護國家利益是重點，兩者的互動維護構成了推進區域合作的內生動力。

三、維護區域秩序與國家利益 遭遇政治碎片化的困境

區域合作的非理性與理性選擇的發展評判，本不應具有太大的爭議性，與任何人類社會的發展實踐一樣，二戰以來，國際社會的區域合作應該遵循非理性向理性的推進之路，但人類歷史并不總是沿著理想化的設計路線演進，結合發展實踐本身的特點解決階段性發展困境，成為尋求發展動力的關鍵。21世紀區域合作的實踐特點具有多維空間性：一是全球化的外空間；二是區域間的空間；三是區域內國與國之間的雙邊或多邊的空間；四是國家內部的空間等。這些多維空間，存在區域合作的外在壓力與內在阻力，使得區域合作的核心問題，即區域秩序與國家利益的互動維護受到多重因素的制約和沖擊。而就這一核心問題涉及的兩個基本層面，即區域秩序和國家利益而言，其中一個“未變”形勢和一個“變化”問題值得關注：“未變”的形勢是，強制型區域秩序依然處于主導地位；“變化”的問題是，區域內國家利益進入深度分化階段。這兩個非均衡的動態變化導致政治碎片化問題的產生。當代國際社會區域合作的初衷是為了規避戰爭這類依靠強力主宰區域秩序的模式，建立區域政治秩序是第一位的，但在短期內無法消除強權政治的國際背景下，以實現和維護經濟利益的區域合作成為退而求其次的重點。在區域政治合作的短板突顯的情況下，政治碎片化的出現積聚了對區域秩序和國家利益維護的阻力。

區域外的政治碎片化增大了區域整合的壓力，區域秩序的維護面臨分離化的沖擊。政治碎片化不同于一般的政治分化，它是深度的政治分化，是“國際政治中行為體的多元化、權力的分散化和平坦化。其主要表現為:(1)各種政治經濟類型的組合和‘俱樂部’日益增多。它們有不斷切割國際政治的傾向。(2)它們大都是以問題為導向的非正式組合。它們間無論是合作還是沖突，主要取決于它們在相關問題上的立場是否相似或矛盾。其關系是可塑的，并非一勞永逸的。(3)這些碎片化和非正式化的組合，正在形成包括多種機構和獨立行為體參與的廣泛聯盟。各種各樣的行為體既相互競爭、又相互合作；既協調又排斥。(4)這些聯盟或組合并不像聯合國那樣具有廣泛的代表性與合法性，它們往往關注的是相對狹窄或單一的議題，因此不可避免地受到批評。”[8]

政治碎片化反映了全球治理中國際社會失序和變革的需求。因為“現行國際秩序主要是由大國特別是西方發達國家建立的，在制度設計上更有利于維護它們的利益，其不公正不合理性是相當明顯的。國際秩序變革勢在必行。”[9]區域秩序是國際秩序的重要組成部分，其穩定性與變革性是推動國際秩序變革的重要保障。以中東北非地區極端勢力的武裝沖突和政局動蕩產生的歐洲難民危機為例，顯示區域失序的溢出效應。因此“人們越來越注意到國際體系重建過程中僅僅關注全球治理是不夠的，只有在區域秩序穩定的基礎上全球秩序的穩定才是可能的。”[10]與此同時也需對不合時宜的區域秩序進行及時變革，如以發達國家的聯盟峰會G7和更具世界包容性的聯盟峰會G20相比較而言，后者受輿論關注度越來越高，因為“失意的G7與全球對G20賦予的期待形成了鮮明對比。德國《時代》周報網站刊文稱，在13周前舉辦的G20上海財長會議上，各國‘以創紀錄的速度完成了所有與會國共同擔責的文本’。G20引起關注的，恰恰是通過結構性改革尋找全球經濟治理的‘藥方’。”[11]代表區域秩序的機制、規則是有結構和功能要求的，但比這兩個要求更重要的是發展理念的要求，即明確為什么要發展區域秩序，發展什么區域秩序、怎么發展區域秩序及發展區域秩序所要達到的成效，不明了這些基本問題，區域秩序只會淪落為謀取短視利益的工具。而一旦遭遇政治碎片化，多元的利益訴求加之多元的利益獲取渠道，只會讓區域秩序的維護面臨分離化的沖擊。

區域內的政治碎片化增加了區域整合的難度，國家利益的維護面臨內卷化的沖擊。對區域內國家利益的維護，造成了三個方面的發展困境。

一是超國家治理機制僭越國家利益。進入21世紀，國際社會治理環境復雜多變，共同的危機和共同的利益訴求，使得越來越多的民族國家通過謀求區域合作獲得國家發展的機遇和動力。國與國組成的區域合作的核心運行機制，是通過民族國家讓渡部分主權構成超國家治理機制，這一機制一方面賦予參與國更多謀取國家利益的共同控制權，但另一方面，又犧牲部分國家自主權，以區域共同利益僭越國家利益。當然，這類犧牲是有情況差異的，但“無論國家自主權和控制權的損失有多大，只要超國家機構是由扮演著全球‘私人政府’角色的國際性質非政府機構組成，這種損失就會更明顯。這是因為，由于沒有正式參加這種超國家機構的決策過程，甚至對這個過程也沒有間接的影響力，政府在向這種超國家機構讓渡自主權和控制權的同時并沒有獲得相應的共同控制權。”[12](P33)對于大多數由政府機構組成的國際性超國家機構而言，抱團向外的危機意識和行動謀劃遠超過向內解決共同問題的勝任力，強權政治依然占據區域合作的主流，超國家機構由強勢國家把控力圖維護長久以來的比較優勢和既得利益的現象還比較常見，在這其中國家利益被超國家機構僭越的行徑還較為明顯。

二是競優競爭損害國家利益。就目前國際社會區域合作總體發展現狀而言，還沒有建立一個各方面功能齊全的區域一體化的合作模式，冷戰結束以來“各主要戰略力量既合作又競爭，并行不悖，爭奪能源基地和區域主導權。國際地緣戰略態勢的變化，對大國地緣戰略產生了深刻影響。美、歐、俄、日等主要地緣戰略實施者紛紛根據國際地緣戰略態勢的新變化調整戰略，并各有特點。美國和其他各個大國頻頻互動，出現了新的分離組合。美國、歐洲和俄羅斯普遍加大了對亞太的戰略投入，日本在戰略上也加緊回歸亞太，這顯然是對國際地緣戰略態勢變化的反應，這些調整反過來又促進了國際地緣戰略的變化。”[13]國際地緣戰略的變化，在催生新的區域合作的同時，又激發了諸多競優競爭勢力，使得“地區存在著大量的國家合作區塊或臨時性的議題合作區塊，但這些合作區塊之間卻存在對立甚至沖突的緊張關系。而正是這種對立與沖突，使得整個地區層次上的合作區塊無法形成。”[14]國家合作區塊造成的政治碎片化對國家利益的損害表現為兩個方面，即“第一，碎片化的張力使得地區的整體合作被分割和撕裂，地區一體化因此變得遙遙無期。第二，碎片化的存在不但抵消了許多合作區塊的‘外溢’效果，甚至使得一些次地區的合作也難以進行。”[14]

三是政治內斗消耗國家利益。在沒有完善的發展理念、組織、機制作為保障的情況下，區域合作可持續發展的脆弱性十分明顯，也就是區域合作“發展的穩定性差、對外部條件改變反應敏感、在外部條件的干擾和變化下遭受各種損失的程度比較大。”[15]其誘因之一，在于區域內民族國家內部政治斗爭形成的政治碎片化消耗著國家利益維護的共識及行動力。政治內斗既有民族國家獨立以來長期遺留的宗教、種族、領土之爭，又有國家政治制度體制機制缺陷，如政治周期時期國家權力爭奪者們對國家利益的“綁架”行為，更有在新形勢下國家多元利益矛盾引發的政治紛爭，這些政治內斗集中的表現及其后果，就是國家“權力的分散、不負責任的政治反對、永不停歇的政治對抗，導致政府施政政策長期得不到有效執行，政治極易陷入僵局”，[16]引發國家乃至區域的不穩定，消耗著現有及未來的國家利益。

區域內政治碎片化，削弱區域維護民族國家利益的合作能力和成效，致使區域內民主國家的政治生態出現了“選民右傾化、決策自主化、外交退縮化”[17]等的國家政治生活內卷化的傾向。區域秩序與國家利益的維護陷入了更加不確定的發展危機之中。

四、維護區域秩序與國家利益 破解政治碎片化的路徑

從區域合作經歷過的傳統區域主義到新區域主義的發展歷程來看，區域這一聯結國際社會與民族國家的發展空間，其地位與作用的重要性是要加強而非削弱。全球政治碎片化在不斷分化共識和消減行動力的情況下，區域空間的合作相比全球層面及國家間的雙邊或多邊合作來說更具有融合共生性，原因在于相比全球大空間來說，受區域合作的主體及目的有限性的制約，區域合作對參與國的影響更直接和更有約束力，并在合作的影響力方面往往比雙邊或多邊國家間的合作也更有溢出效應。從這兩方面來看，區域合作無疑起到治理政治碎片化的天然屏障的功能作用。因此，在區域合作是今后很長一段時間全球治理的重要組成部分的前提下，可以明確區域合作治理有兩個方面的任務，一是優化現有區域合作機制，二是創建新的區域合作機制。而要實現這兩方面的目的，需從區域合作治理的機遇、動力及成效三個方面進行推進，這構成了破解政治碎片化維護區域秩序與國家利益的發展路徑。

第一，轉變政治碎片化演進的趨勢，制定維護區域秩序與國家利益的發展戰略。現階段，區域合作賴以存在的兩個空間即國際社會和民族國家，都出現了較為普遍的政治碎片化，構成了區域合作演進的政治生態。這一政治生態有其存在的必然性，如人類社會的全球化、信息化、市場化催生了多元的利益訴求，在缺乏有效的利益整合和實現機制的前提下，利益進一步的深度分化就會導致政治碎片化的產生。區域合作的推進要遵循這一從政治分化轉變成政治碎片化的發展規律，尊重政治碎片化發展的必然性，謹防政治分化向政治碎片化轉化的放任性。政治碎片化的放任性只會給區域造成合作的脆弱性，產生不穩定和不確定性的危機。從這一點來看，區域合作承擔著改造政治生態的任務，區域合作與政治生態之間是良性互動的關系，區域合作的發展需要對政治碎片化的演進趨勢進行轉變，由于不同空間的政治碎片化產生的原因是具有特性差異的，甄別這些差異是進行轉變的前提。

區域外國際政治碎片化主要是由于超強國家及其集合體主要代表是歐美國家，為謀取地緣利益和資源對目標國家或地區實施了強制干預的分化瓦解的戰略，而干預結果的不可控性又進一步助推了政治碎片化的產生。如對于政治碎片化的中東而言，“無論是英、法舊殖民主義者，還是美國霸權主義者，利用中東地區民族矛盾、教派紛爭和社會政治發展問題，推行分而治之的策略，或培植盟友、打擊異己，或采取選擇性干預和雙重標準，導致中東地區分崩離析、矛盾錯綜復雜、長期動蕩不安。”[18]而后經濟危機時代，面對越發不可控的中東北非地區和中國區域發展力量的崛起，超級大國美國把地區發展戰略向東北亞轉移，借助地區盟國日本、印度、菲律賓、韓國的支持，從政治、軍事、經濟全方位齊發挑起事端，制造該地區的緊張氣氛，加深了東北亞地區政治碎片化的發展趨勢。顯然，國際政治碎片化的主因是超級大國實施了過度分化的戰略。

對于大多數民族國家而言，政治碎片化表現為過度民主化的政治生活制造了缺失鮮明戰略導向性的發展景象。如日本的政治碎片化就具有一定的代表性，“表現為既沒有絕對的政治權威，沒有大家公認的領袖，也沒有可作為共識的國家發展大方向，更沒有公眾普遍認可的大政方針。日本越來越多但又力量分散的政治勢力和政治元素逐步介入政治事務，結果出現了政治權威缺位，各種勢力爭相影響國家政策，又都缺乏主導能力的碎片化狀態。”[19]

國際社會發展戰略過度與民族國家發展戰略缺失形成的鮮明反差，匯聚成一股源源不斷制造政治碎片化的洪流，面對這樣的區域合作的政治生態，創建消解政治碎片化的區域發展戰略與之應對，用正義的力量取代非正義的力量，才能為維護區域秩序和國家利益提供保障。

第二，關切政治碎片化的多元需求，創造維護區域秩序與國家利益的發展動力。區域合作中，無論是維護區域秩序還是國家利益，都不是一勞永逸就能解決的了的，區域合作的體制僵化和發展的路徑依賴及在這一不確定性驟增時代面臨政治生態的新挑戰、新問題，都會暴露區域合作發展的動力不足。在國際社會的經濟、政治、軍事的區域聯盟中，這一問題普遍存在，一個值得注意的原因，就是受全球新興力量崛起及出現虛擬政治空間等的影響，傳統掌控區域合作架構的主要力量強弱格局有了些許的變化，即強勢弱化與弱勢強化并存，導致除區域合作一直以來訴求的共同利益和各民族國家的特殊利益之外，又生發出諸多新的利益訴求，從而形成多元政治碎片化的需求格局。

區域合作對于政治碎片化需求的應對有著得天獨厚的優勢，區域合作的組織架構和機制可把碎片化的需求進行整合，引導向著維護區域秩序與國家利益所需的良性方向發展。在這一過程中，由于區域合作機制功能的發揮，其在新階段存在發展的權威合法性會得到再一次的確認和提升，從而獲得區域合作發展的新動力。反之，游離于區域合作掌控的政治碎片化的需求，要么以自我的需求對抗區域或國家的利益需求，要么成為利益謀求者可資利用的對象，這兩種情況都不利于區域合作。可見，政治碎片化的多元需求，是一把雙刃劍，它既可能為區域合作創造發展的契機，又可能為區域合作制造發展的阻力甚至破壞力。對于后者而言，國際社會的區域合作實踐有兩種處理方式：

一是“視而不見”，如北約作為一個純軍事聯盟，面對非傳統安全占主導的國際政治形勢，本該向政治軍事的發展轉型，但強烈的霸權主義“存在”意識提出新發展戰略，即無視歐盟成員國、東歐新成員國、美國在“反導”問題上的諸多分歧，一意孤行地擴大部署彈道導彈防御系統，不僅制造了地區乃至全球的軍事緊張氣氛，而且“北約‘戰略新概念’的爭議折射出北約面臨的危機。大舉東擴后的北約，魚龍混雜，明顯消化不良，效率大打折扣，凝聚力隨之下降。北約秘書長拉斯穆森用‘建設性模糊’來掩蓋新戰略的矛盾，雖解一時之困，但作為長期戰略，這種‘模糊’將始終是埋在北約內部的一枚定時炸彈，會時刻影響并制約北約未來的行動。”[20]

二是“無能為力”，如英國前首相卡梅倫在任時對歐盟提出了四大目標的改革，包括“保護單一市場的獨立性，保護英國和其他非歐元區國家的利益；改革歐盟的僵化體制，提振歐洲的競爭力；英國不參與歐盟建設一個‘前所未有的緊密聯盟’的進程，要加強各國議會的自主權力；限制歐盟移民在英國領取福利的權益，比如低工資稅收補貼等。”[21]由于這些目標“觸及歐盟內部市場的基本自由和歐盟公民自由流動等原則性問題”，[21]對于“麻煩纏身”的歐盟而言，短時間還無法滿足這些要求，最終英國以全民公投的方式脫歐。在區域合作已經進入無絕對權威的發展階段，無視或無法滿足政治碎片化的多元需求，只會損害區域秩序與國家利益，而只有密切關注政治碎片化的多元需求，才會為區域秩序與國家利益的維護創造發展動力。

第三，聚焦政治碎片化的核心難題，產出維護區域秩序與國家利益的發展成效。縱觀國際社會主要區域聯盟建立的背景，盡管聯盟的性質、實力各有不同，但一個共同之處，在于區域聯合起來是為了應對共同的發展挑戰，因而“一塊區域、一個目標、一套機制”構成了區域聯合的全部架構。在區域空間內，區域秩序與國家利益通過共識的行動力獲得了最優化的維護。然而當區域合作的內外出現了政治碎片化，這就意味著，同樣的“一塊區域、一套機制”卻要實現“多元的利益目標”，這些目標既有外來的新壓力，又有內部的新問題，顯然區域合作面臨能力有限的難題。破解這一難題有兩個關鍵點：一是要弄清楚做什么，二是要謀劃怎么做。

在做什么的方面，要兼顧區域合作的核心目標與政治碎片化的多元目標，始終圍繞著核心目標，這是區域合作的存在之本，關照政治碎片的多元目標是區域合作的發展動力。但由于政治碎片化的目標具有多元性，區域合作不可能事無巨細地關注和實現，抓住其中的核心難題進行牽一發而動全身的破解，是區域合作應有的發展智慧。政治碎片化核心難題的評判標準，不僅在于關注度高、影響面廣，而且還在于問題的重大性，是直接影響區域秩序和國家利益難以維護的癥結之所在。由于區域合作需要解決的問題難度加大了，因此決定了在謀劃怎么做的方面，要實現“一個改革”和“一個提升”，就是要對區域治理的結構機制，包括運行機制、決策機制、執行機制等進行改革，要對區域治理的競爭能力進行提升。受到多元利益方的牽制，區域合作的結構性難題可集中為一點，就是議而不決，決而不行。以歐盟為例，在21世紀初，歐盟就意識到“機構改革是困擾歐盟多年的問題。隨著歐盟歷史上的四次擴大，歐盟原來實行的六個創始國制定的運轉機制已暴露出越來越多的弊病。由于各國的利益不同，在對重大問題進行決策時，很難達到統一。因此理事會的‘一致表決制’就變成了實際上的‘一票否決制’。成員國不論大小，都可以用自己的否決權捍衛本國的利益，導致歐盟常常議而難決，甚至議而不決的尷尬局面，嚴重阻礙了歐盟的前進步伐。面對歐盟第五次擴大的前景，機構改革問題就更為迫切地擺到了歐盟面前。如果不能對現行決策機制進行徹底改革，將后患無窮。將來擴大后，由將近30個國家組成的歐盟將更加舉步維艱，甚至有‘癱瘓’的危險。因此，歐盟認識到，必須在新成員進入前解決機構改革問題。”[22]但十幾年過去了，歐盟解決結構性難題的成效依然不盡如人意。

與結構性改革難題息息相關的是區域治理競爭力提升的問題。長期以來，區域合作為區域內民族國家間的交往打破了發展壁壘，這一方面賦予民族國家享有共同控制權的發展優勢，區域共同體層面的競爭實力獲得了加強，但另一方面區域合作也無形中增加了區域保護主義的色彩，排他性的本能使得區域內民族國家乃至區域整體向外的競爭力減退。為解決政治碎片化的核心難題，提升區域合作競爭力的第一步就是轉變排他性發展思維為包容性、開放性，達成區域發展的功能認同，明確區域秩序發展的共識。其次要發揮區域合力在區域內外解決重大問題的參與率、決策率、執行率，樹立區域治理在維護國際秩序和民族國家的切身利益方面起到有序發展的引導力，以此通過區域合作治理的明顯成效體現競爭力，讓區域合作成為匯聚政治碎片化治理能力的洼地和產出治理成效的高地。

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[22] 姚立.專電：歐盟機構改革能否成功[EB/OL].人民網，http://www.people.com.cn/GB/channel2/18/2000.

PoliticalFragmentation,RegionalOrderandtheMaintenanceofNationalInterests

ZhengQing1,XiaGuoyong2

(1. School of Marxism,Gannan Normal University, Ganzhou, Jiangxi 341000；2. School of literature,Gannan Normal University, Ganzhou, Jiangxi 341000)

political fragmentation; regional order; national interests; maintenance

The core issue of regional cooperation is to realize the maintenance of regional order and national interests, but the political fragmentation makes a dilemma to solve the problem, namely the political fragmentation of the area outside increasing pressure on regional integration, the maintenance of regional order faces the crisis of regional separation; the political fragmentation of the area inside accumulating the resistance of regional integration, the maintenance of national interests faces the impact of volume change. There are three aspects of solution ways, namely changing the evolution trend of political fragmentation, formulate the development strategy of maintaining the regional order and national interests; concerning the diverse demand of political fragmentation, creating the development power of maintaining the regional order and national interests, focusing on the core problem of political fragmentation and improving the effectiveness of maintaining the regional order and national interests.

* 本文系中國博士后特別資助項目“歐洲難民危機與區域福利政治發展研究”(項目號：2016T90325)、贛南師范大學招標課題“民生福利發展短板的區域協同治理研究”(項目號：16zb15)的階段性成果。

鄭青，贛南師范大學馬克思主義學院副教授，法學博士，政治學博士后；夏國永，贛南師范大學文學院講師(江西 贛州 341000)。

[責任編輯劉蔚然]