對化解煤炭產能過剩過程中“富余”職工分流問題的研究
——以公共治理理論為視角

王秀秀

中國礦業大學，北京 100000

對化解煤炭產能過剩過程中“富余”職工分流問題的研究
——以公共治理理論為視角

王秀秀*

中國礦業大學，北京 100000

隨著社會的發展、環保意識的增強、可替代性能源的增多以及外部經濟環境的變化，煤炭作為一次性能源的代表，逐漸面臨著不斷惡化的產能過剩的形勢。我國作為煤炭能源大國，尤其是在個別省份中煤炭收入占據整體收入半數以上的情況下，煤炭產能過剩不可避免的帶來了諸多問題，而其中亟需解決的問題之一就是在去產能過程中的“富余”勞動力的分流問題。本文以當前發展日益成熟的公共治理理論為視角，結合目前我國煤炭產能過剩的現狀，對這一問題進行分析，并提出相關的解決措施。

公共治理；煤炭產能過剩；職工分流

目前，我國經濟已進入新常態，旨在增加新需求、創造新供給的供給側結構性改革成為新歷史階段的時代發展要求。2015年12月18日在京召開的中央經濟工作會議中明確提出供給側改革的首要任務就是積極穩妥化解產能過剩，通過增加有效供給來創造新的生產力。去產能，成為了轉變經濟發展方式、有效調整經濟結構的主要舉措，但是，在此過程中，有些企業會面臨著減產甚至停產的處境，不可避免的會引發大量職工下崗的結果。如何去解決這些員工的再就業、實現“富余”勞動力的有效分流成為了當前亟需解決的問題。

一、我國煤炭產能過剩的現狀及去產能中“下崗潮”現象

(一)煤炭產能過剩的現狀

自2012年以來，我國煤炭行業進入“寒冬期”，煤炭價格低迷、市場惡性競爭嚴重，整個行業持續不振、效益下滑，對國民經濟發展造成了巨大的不良影響。有專家分析，煤炭產能過剩，是一種表現為投資過剩、需求萎縮的嚴重失衡的結構性產能過剩。自2008年至2014年中，我國煤炭生產量總體上呈現增長趨勢，但消費量卻遠低于生產量，并在2012年兩者差值高達11.89億噸；煤炭進口量居高不下，出口量持續低迷，在2013年差額達到峰值31957萬噸。供求失衡導致了一些具備產煤能力的礦井閑置化，煤炭產業面臨著“多挖煤不掙錢，少挖煤丟市場”的冰火兩重天的困局，產能過剩亟需化解。

(二)化解產能過剩過程中的“下崗潮”現狀及趨勢

據中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民于2016年2月29日在國務院新聞發布會上答記者問中表示，我國今年煤炭和鋼鐵行業化解產能過剩涉及分流安置人員分別為130萬和50萬，就業形勢緊張。只有妥善安置好這些“富余”勞動力，幫助他們順利實現再就業，才能保證他們自身和家庭生活不受大的影響，從而避免因失業帶來的一系列問題，實現“改革、發展、穩定”的目標。然而，我國當前就業市場總體形勢嚴峻。根據中國就業研究所主辦的2016年度第一季度的中國就業季度分析會上公布的數據顯示，CIER指數(中國就業市場景氣指數)從2015年第四季度的2.09降到1.71，這標志著就業市場景氣程度不佳，就業形勢持續低迷。在會上，中國就業研究所所長曾湘泉教授根據其調研數據中分析出，煤炭產能過剩現象嚴重，導致了企業冗員驟升、用工量及工人工資下降，職工下崗現象普遍。如何解決這些已經下崗以及正在面臨下崗的職工的再就業問題，成為了社會各界的關注焦點。

二、公共治理理論概述及解決“富余”職工分流問題的適用性分析

(一)公共治理理論概述

20世紀80年代以來，在西方民主國家普遍出現了一種“從統治到治理”的轉換趨勢。從縱向上來看，政府權力和功能一方面向上轉移，轉移至國際組織和超國家機構；另一方面也在向下轉移，如中央向地方放權；從橫向上來看，政府權力不斷地向司法部門、準公共部門和私人部門轉移。在發展中國家，治理理論作為一種發展政策被引入和運用。在治理主體上，公共治理主體不僅包括傳統的權力中心—政府，還包括其他公權力主體與私權力主體，即公共部門、第三部門、企業和社會志愿者；在治理依據上，除傳統的國家立法活動以外，還有各種公共的或私人的個人和機構在平等協商基礎上的各種協議；在治理方式上，公共治理理論強調在綜合性成本—收益分析基礎上，非強制方式優于強制命令、雙方協商優于單方強制、自治優于他治，從而實現平等協商、合作互助。

(二)解決“富余”員工分流過程中的現實困境

1.就業形勢緊張，競爭壓力巨大

根據國家統計局數據顯示，2016年第一季度我國GDP同比增長6.7%，這是自2009年以來GDP增速創歷史新低，這標志著我國經濟面臨著較大的下行壓力，CIER指數持續走低也標志著就業壓力的不斷攀升。在2016年，我國高校畢業生將達到765萬人次，刷新了“史上最難畢業季”，農村外出務工人員也有所增加，這給化解煤炭產能過剩過程中“富余”職工的有效分流帶來了諸多困難。

2.結構性失業顯著，員工再就業困難

結構性失業主要表現為勞動者實際供給的技能之間無法滿足于勞動力市場上所需要的技能。其特征表現為：第一，求職者的勞動技能、受教育程度和年齡等與勞動力需求方的要求不相符；第二，求職者對職業、薪酬、工作環境和地點、福利待遇等的要求與勞動力需求方提供的條件不相符。在大多國有煤炭企業中，由于多數崗位對員工技術及學歷要求較低，以及多年來國有企業工作一直以“鐵飯碗”著稱，造成了企業人員的年齡偏大、技能單一、依賴心理重、創業意愿和創業水平低下的特征，這使得“富余”職工分流變得更加困難。

3.政府補貼額度小，虧損企業入不敷出

當前，中國政府采取獎勵措施鼓勵煤炭企業去產能，但獎勵額度較小，企業既要償還債務維持企業運行，又要安置“富余”員工，政府獎勵難以滿足企業實際需要。同時，由于一些煤炭企業虧損嚴重，以及地方政府重視程度不夠等原因，導致了“富余”職工下崗再就業配套資金不到位，應給予他們的崗位補貼、生活補助、社保補貼等都不能按時按量進行兌現。

我幼年開始每天早起，多年下來養成了早晨5點半左右起床的習慣，也就每天早晨“多出了”兩個小時讀書寫作、思考工作。晚上睡前也會盡可能擠出時間閱讀。長期以往養成了習慣，不讀書就會若有所失，甚至會有“罪惡感”。如果一段時間讀書少了，我就會盡可能安排相對多一些的時間集中閱讀，求得平衡。

(三)將公共治理理論引入“富余”職工分流問題的適用性分析

從治理主體上看，政府的宏觀調控是必要的，美國諾貝經濟爾獎得主薩繆爾森曾經提出，“那些希望將政府縮減為警察加燈塔的人只能生活在夢幻的世界中”。美國作為奉行自由市場的國家代表，在“規劃、實現資源國家收益”“市場調控、資源合理利用”等方面尚且體現了濃重的政府干預色彩，而我國作為社會主義公有制國家，更是有必要加強政府的宏觀調控。然而，傳統的完全依靠政府解決社會問題在新的歷史條件下是不可行的。十八屆三中全會中明確提出，全面深化行政體制改革的重點在于正確處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府作用。企業，作為市場的主體，在解決“富余”職工分流問題上應發揮中流砥柱的作用。同時，改革開放以來，隨著經濟、社會的發展，第三部門也逐漸活躍起來，它的成長規范著政府和市場的邊界，改變著國家和社會的關系，它所能發揮的作用有時也是政府和市場所無法實現的。綜上所述，在解決化解產能過剩中“富余”職工有效分流過程中所面臨的現實困境，政府、企業和第三部門缺一不可。

從治理依據和治理方式上來看，傳統的僅僅依靠國家立法無法適應日新月異的社會的發展。社會是不斷運動的，法律法規的“滯后性、僵硬性”的特點決定了它不可能時時刻刻都能反映社會的變化，而依據各社會主體在平等協商下的協議卻具有時效性和靈活性，可以適時應對日益變化著的社會狀況。發揮多元主體的作用是實現國家治理體系和治理能力現代化的前提，而在平等協商和合作互助基礎上形成的治理方式更是實現這一目標的途徑和手段，在合作、信任、平等、協商基礎上的多元治理更有利于調動除政府之外的其他社會主體的主觀能動性，在解決去產能過程中“富余”職工分流問題上發揮各主體的聰明才智和合作精神，實現良性互動和協商共治。

三、基于公共治理理論對解決“富余”職工分流問題的建議

(一)主體上由政府元治理轉向多元治理

1.完善政府治理體系，保障“富余”職工分流有序進行

根據國家統計局最新數據顯示，2016年第一季度中第三產業增加值為90213.9億元，第一產業和第二產業分別為8803億元和59509.5億元，第三產業在GDP的貢獻遠高于第一產業和第二產業，它具有投資少、見效快、就業容量大的特點，因此，政府要大力發展第三產業，培育新的經濟增長點，增加第三產業對人員的吸納能力，緩解去產能過剩中的就業壓力。同時，通過減免稅收、提供創業貸款支持等措施鼓勵有條件下崗員工進行中小微企業的創新，為這類企業創造良好的發展環境。同時，對于失業人員，要進一步加強失業保險制度的完善，如引用河北省“三補一降”援企穩崗政策，即轉崗培訓補助、崗位補助和社會保險補助，降低單位和個人繳納失業保險費最低繳納基數，另外，應通過建立“過剩產能退出專項基金”等來實現對企業“富余”職工的妥善安置。

轉變經濟發展方式、推進產業結構優化升級是當前煤企的工作重點，旨在于將高能耗、高污染、低收益的傳統產業升級為綠色、循環、低碳的現代產業。雖然經歷一段陣痛期在這個過程中是不可避免的，但它同時也會創造就業機會，因此，企業應該主動探索和思考如何實現將去產能的減法做成發展新興產業、增加就業機會的加法。對于在崗員工和待轉崗員工，要加強多層次、多形式、多渠道的職工培訓，提高他們的業務素質和技能水平，盡可能地通過調換崗位來實現職工的內部轉化，將“富余”職工從“包袱”轉化為“財富”。對需下崗分流員工的選擇過程中，要貫徹公平、公開、公正的理念，以企業效益為中心、以提高企業集約化經營管理水平為原則，制定合情、合理、合法的職工下崗分流政策，力戒以“人情關系”好壞作為評判的標準，預防“尋租”腐敗現象的發生。

3.提升第三部門引導能力，實現公民組織有序參與

以工會為代表的第三部門，應該在解決“富余”員工分流中發揮其應有的作用。在當前以及可能持續一段時間的產能過剩的嚴峻形勢下，第三部門要盡早地參與進去，及時掌握下崗人員的安置情況，并盡可能地對下崗職工進行技能培訓，幫助他們實現再就業。同時，要發揮其宣傳教育的作用，既要積極宣傳政府的扶助政策，又要通過宣傳來改變職工的固化的傳統觀念，引導下崗職工理解、支持和配合以及參與化解產能過剩的工作。

(二)方式上由政府控制主導型轉向多元主體平等協商型

在解決去產能過程中“富余”職工有效分流的困境中，發揮政府、煤企和第三部門的多元主體的作用是大前提，如何實現有效合作是研究重點。首先是信任。信任是人類社會得以持久延續的潤滑劑，正是政府對社會的不信任，致使其不敢放權，而社會對政府的不信任則導致消極事件的頻繁發生。在解決“富余”職工分流中，政府、企業和第三部門之間要相互信任，樹立“合作才能共贏”的新理念；其次是平等。由于政府、企業和社會組織的歷史發展和自身特征差異，決定了它們之間的先天不平等，但現代社會的發展就是從不平等逐漸走向平等的過程。在當前“富余”職工亟需有效分流的形勢下，政府、企業和第三部門要在平等基礎上對具體措施進行協商討論，避免按照行政權力的大小、地位的高低來決定由誰來掌握問題的話語權；最后是民主協商。在解決當前的困境中，有關部門，如工會、人社廳(局)、工業和信息化廳(局)等需要起牽頭作用，在加強失業動態監測、轉變職工就業觀念、開展職工技能培訓、提高職工創新能力等方面，要聯系和協調有關企業負責人，在平等的基礎上加強對話與協商，從而建立健全組織協調機制，共同致力于此問題的解決。

四、結語

在當前嚴重的煤炭產能過剩的大環境下，實現“富余”職工有效分流是目前的重點工作之一。公共治理理論通過其多元主體共治和平等協商治理的核心內容，為解決這一困境提供了理論支撐和分析工具。然而，現實往往是多重矛盾的產物，如何科學有效地運用這一理論來促進這一問題的解決，還需要在日后的實踐中不斷摸索和創新。

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王秀秀(1992-)，女，漢族，安徽銅陵人，中國礦業大學碩士在讀，研究方向：公共治理。

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