關于厘清地方政府和國企關系的探討

張敏

摘要：混合所有制經濟是未來發展的方向，是國有企業改革要達到目的，但前提條件是國有企業要政企分開，政事分開，讓市場在資源配置中起到決定性作用。本文從政企現狀入手，探討厘清政企關系的原則、方法、途徑以及期望達到的效果。

關鍵詞：國有企業 政企分開 方法途徑

十八屆三中全會公告指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，鮮明地確立了經濟體制改革的市場化方向，也更加明確了政府職能轉變的方向。在此基礎上，進一步推進政企分開，完善企業商業運營模式，發揮市場調節作用，激發企業經營活力將是下一步改革發展的重點。

一、地方政府和國企關系現狀

國有企業自成立以來一直扮演著地方經濟發展先行軍的角色，發揮著“骨干、示范、支撐和引領”作用，肩負著超前投資及政府職能等使命，但大部分國企長期政企不分、政資不分，經營行為和社會效益行為相互交織，導致國企經營業績不佳、資產收益率低、經營性現金流緊張、債務負擔超負荷等問題，對國企負責人的績效考核也難以落到實處，無法真正激發企業負責人積極性，使企業成為地方政府的負擔和包袱。為了使國企能夠回歸市場，建立可持續的商業模式，當務之急是解開其背負的歷史或政策包袱，還原企業以盈利為目的的本質屬性。

二、厘清政企關系的總體思路

理順政企關系要以“厘清職能、深化改革，科學分類、規范管理”為總體原則，以“合理安排資金，保持企業經營性現金流平衡”為短期目標，以“夯實資產，企業與政府建立契約關系”為經常性目標。通過深化“一企一策”方案，規范政企關系，厘清國企市場性業務與政策性業務邊界，合理量化國企承擔政策性業務的經濟成本，還原企業在市場化運作下的正常經營，并匹配與績效考核剛性掛鉤的薪酬激勵措施，以最大程度激發企業的經營活力，企業盈利后通過收益上繳來增強地方財政實力，以形成國企與地方財政互哺的良性循環。開展此項工作是推行國企混合所有制的前提條件，是增強對區域經濟質量貢獻的有效途徑。

三、厘清政企關系的具體途徑

根據國資委、財政部和發改委聯合發布的《關于國有企業功能界定與分類的指標意見》等文件精神，按照國有企業承擔的職責定位、產業特征、市場屬性、資源配置方式的不同，建議將國企分商業一類、商業二類和公益類三大類別，實現差異化管理。厘清政企關系的順序應先易后難，先市場化企業后非市場化企業，即先商業一類企業，再商業二類企業，最后公益類企業。

商業一類企業特點以經濟效益為導向，充分遵循市場規律，以經濟效益最大化為主要目標的企業。對于該類企業如果還承擔少量的政策性業務，則政府要一次性回購所有非市場化資產，與企業建立如BOT或PPP等形式的契約關系，還原企業市場化運作本質。

商業二類企業特點以創新為導向，根據政府確定的戰略目標，承擔重大專項任務或者實現特定功能，以實現政府在調節經濟結構、加快產業轉型等戰略意圖，同時兼顧經濟效益和社會效益的企業。對于該類企業承擔的政策性業務，原則是一類一策，推進以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，促進公共資源配置的市場化進程。如對于轉型升級的科技類載體類，暫時自身現金流無法覆蓋利息的企業，給予財政專項貼息；對于政府融資平臺企業，財政在本金無法全部到位的前提下，先通過貼息補償企業的資金成本，維持資金鏈，同時對符合條件的負債由政府債務進行置換等。

公益類企業特點以社會效益為導向，以保障民生、服務經濟社會發展、提供公共服務為主要目標，堅持社會效益優先兼顧經濟效益企業。對于該類企業承擔的政策性業務，原則上推進政府購買公共服務（或公共產品）進行結算，提高利用市場機制提升公共服務供給效率和質量的能力，引入社會滿意度評價。

四、厘清政企關系期望的效果

通過借鑒國有經濟市場化程度較高城市的發展經驗，企業在市場化運作經營前提下將會形成自我約束機制，可以有如下預期效果：

（一）有效壓降企業的債務規模和資金成本

在供給側改革去杠桿的大背景下，國企在收到財政回購資產、政府購買服務、資本金注入等形式的資金后，及時還本付息、或置換高成本貸款或清理與政府的長期往來等，可以有效壓降國企的債務規模，夯實資產基礎，優化資產結構，提升資產收益率水平，推進國企特別是政府融資平臺企業的轉型，實行獨立核算、自負盈虧。在資產質量和經濟效益逐步提升的同時，推進企業不斷融資創新，大力發展企業債、公司債、中票、資產證券化等，縮短融資鏈條，降低融資成本。

（二）逐步建立清晰的商業模式和競爭意識

按照現代企業制度，有意識的推進符合市場要求、符合企業需求、符合經濟發展規律的改革，解決 “政企不分”的歷史包袱，使企業輕裝上陣，有助于政府與企業之間建立政府購買服務的契約，以契約精神體現公共服務的市場價值，使得該類企業建立市場化的商業模式，給企業營造一個市場化運營的氛圍，還原企業以盈利為目的的本質屬性。如提供政府基礎設施建設服務的企業，通過與政府簽訂PPP協議等來規范和制約雙方的經濟行為；對于提供政府公共服務的企業，通過政府采用服務并簽訂協議來體現服務價值等，從而倒逼企業提高競爭意識，優勝劣汰。

（三）完善構建企業的績效考核和薪酬分配

厘清政策性業務和市場化業務邊界，是完善企業績效考核的基礎，是掛鉤國企高管薪酬激勵機制的源頭。在經營業績考核方面，要求企業加強對標管理，倡導“橫向比，行業內要領先；縱向比，任期內有進步”的理念；在薪酬激勵機制方面，按照責權利相統一的原則，建立企業負責人經營業績同激勵約束機制相結合的考核制度，即業績好、薪酬上，業績差、薪酬下，并作為職務任免的重要依據，以最大程度激發企業的經營活力。

總之，厘清企業與政府的邊界，建立企業與政府的契約關系，通過混合所有制改革加強資本管理，還原資本的逐利本性，并輔以薪酬改革、考核機制等手段激發企業潛能，將為國企下一步調整投資與產業布局，厘清產權關系，搭建高效融資體系打下堅實基礎，最終實現地方政府對國企的有效管理，實現國資國企的發展壯大。

參考文獻：

[1]李志遠.淺談目標管理在國有企業績效管理中的應用[J].農村經濟與科技.2016年03期

[2]王錚.園區國企的20年[J].上海國資.2015年05期

[3]何瀟.淺析國有企業績效考核問題及對策[J].人力資源管理.2014年05期