行政事業單位內部控制制度建設的思考

孫緋

摘要：《企業內部控制基本規范》自2009年7月1日施行至今，已從當初的境內外同時上市的公司擴大到上交所、深交所主板上市的公司，歷經7年的醞釀和運行，已逐漸完善。較之企業，行政事業單位的內部控制制度建設相對滯后。行政事業單位作為國家政策的貫徹者和執行者，財政資金是其收入的主要來源，與企業相比，經濟業務相對簡單，在內部控制制度建設上普遍存在一些問題，制約了單位的工作效率，影響了單位健康、可持續的發展。如何在行政事業單位做好內部控制工作，充分發揮財政資金的作用，成為一個亟待解決的問題。本文在分析內部控制制度建設對行政事業單位重要意義的基礎上，剖析行政事業單位內部控制制度建設存在的主要問題，并提出相應的對策，以提升單位的管理水平。

關鍵詞：內部控制制度建設 行政事業單位 問題 對策

一、行政事業單位內部控制概述

行政事業單位內部控制是指本單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，主要由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通、內部監督要素構成，主要內容包括預算編制與執行控制、收入支出管控、政府采購業務控制、資產管控、項目建設管理控制和合同控制。

二、內部控制制度建設對行政事業單位的重要性

行政事業單位的內部控制制度建設具有重要意義，從整體上看，可以從兩個層面來分析：

（一）管理層面

從行政事業單位管理層角度來講，內部控制制度建設能夠幫助單位識別和管控各種風險；內部控制制度建設對單位組織架構和管理層權限職責的規定有助于單位建立健全的議事決策制度；內部控制制度建設對單位關鍵崗位的不相容職位相互分離制度有助于其建立起有效的內部控制關鍵崗位責任制；內部控制流程嵌入至單位信息系統中又將有效減少人為操縱因素的影響。

（二）具體業務層面

內部控制制度是在對本單位業務詳細了解的基礎上所制定的，因此它對行政事業單位的各項具體業務能夠作出明確的規定，對單位提升自身管理水平具有重要意義。

內部控制制度中對資金審批和使用的規范能夠有效防范資金被貪污挪用的風險，能夠提升資金的安全性；內部控制制度對政府采購業務的規范能夠有效防范采購舞弊行為，在節約財政資金的同時提高單位的公共服務水平；內部控制制度對實物資產的管控能夠有效保障單位資產安全，防范國有資產流失；內部控制制度對預算的關鍵控制點的規范有助于單位提高預算的管理水平；內部控制制度對財務會計的各項規范能夠提升單位的會計基礎工作水平，提高會計信息質量。

三、存在的問題

雖然內部控制制度建設對行政事業單位的管理工作具有重要意義，但是在實踐中仍然存在很多問題，具體體現在：

（一）行政事業單位管理層面內部控制制度建設存在的主要問題

1、在內部控制制度建設中風險意識薄弱，風險管控較弱

行政事業單位內部控制建設主要就是能夠分析各項經濟業務活動中的風險，找到風險點，并根據本單位實際情況制定相應的制度來防范風險。但是在實際工作中，很多單位對風險管控缺乏足夠的認識，沒有建立有效的經濟活動風險評估機制和風險評估程序，不能對風險進行有效識別和評估，造成本單位的風險管控較弱。

2、缺乏健全的決策議事制度

內部控制制度建設包括對本單位決策議事制度的設立。在實踐中，很多單位沒有將經濟活動的決策、執行和監督相互分離，對于大額資金使用、基本建設項目和預算調整等重大經濟事項的決策沒有制定集體決策的制度，從而造成一人決策重大事項，若出現決策失誤，很容易給單位帶來重大經濟損失。

3、沒有建立有效的內部評價監督機制

行政事業單位內部控制制度是否有效，主要取決于其內部監督。內部控制制度的監督主要包括自我評價、內部監督和外部監督三個層次，當前我國行政事業單位對內部控制制度有效性的評價主要依賴于外部監督，而對自我評價和內部監督涉及較少。缺乏自我評價和內部監督的內部控制制度是不完整的，可能存在重大缺陷。

（二）行政事業單位具體業務層面存在的主要問題

由于行政事業單位具體業務涉及范圍較廣，內容較多，本文僅選取在實踐中容易出現問題的幾項業務加以分析，具體如下：

1、預算編制、執行與分析考核業務控制

預算編制、執行與分析考核業務是行政事業單位內部控制的重點之一，它是其預算年度資金來源的主要渠道之一。正因為如此，預算單位在編制預算時往往不依照本單位的實際支出需要進行預算編制，以多申請資金為主要目標，隨意性較大，造成財政資金資源的浪費；在預算執行過程中，沒有建立預算批復與審批職責分工制度，容易造成部門內預算使用分配不合理，從而影響部門職責的履行和資金使用的效率；沒有對預算執行情況加以分析和考核，對預算執行的有效性監督不夠。

2、資金管控業務

資產管控業務的重點是資金控制。在實踐中，很多單位對不相容崗位未實現完全分離，存在資金支付業務代辦現象，很容易造成貨幣資金被挪用；在貨幣資金支付過程中，對審批手續不全的支付申請未嚴格把關，沒有對大額資金支付建立有效的集體決策制度，可能導致資金面臨被非法套取的風險；未建立對貨幣資金的定期盤點和核查制度。

3、政府采購業務控制

政府采購制度是國家為規范政府采購行為、提高財政資金使用效率而制定的制度。由于政府采購制度對各項采購業務進行了具體規范，在實踐中審批程序較為復雜且主管部門監督嚴格，因此部分單位通過化整為零的方式規避審批和監督，不進行公開招標，以進行采購舞弊行為。

四、行政事業單位內部控制制度建設的對策

（一）內部控制制度建設在管理層面需采取的對策

1、強化風險意識，建立風險防范機制

在實踐中，行政事業單位應對風險引起足夠的重視。對經濟活動中面臨的各種不確定因素進行梳理、匯總，充分識別風險點，建立風險評估機制，并設立“設定風險控制目標—風險識別—風險分析—風險應對”的評估程序，以對本單位的經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估，并形成風險評估報告，針對報告中的風險點制定相應的控制方法。

2、建立健全的決策議事制度

行政事業單位應當對本單位經濟活動的決策、執行和監督進行相互分離，并建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。確立本單位大額資金使用、基本建設項目和預算調整事項的范圍，對于這些事項要按照內部控制制度的要求實行集體決策和者聯合簽字制度。

3、建立有效的內部控制制度監督機制

建立本單位的內部控制制度評價與監督機制，對本單位的內部控制制度設計的合理合法性、全面性、重要性及適應性進行評價，并形成自我評價報告，對評價報告中的問題及時進行整改；同時在內部控制制度實施過程中進行內部監督，及時發現其存在的問題并提出改進建議。

（二）內部控制制度建設在具體業務層面需采取的措施

1、預算業務控制措施

在編制預算時應當以本單位的實際經費使用情況為依據，按照預算編制中“二上二下”的方式，做好與各部門的預算信息溝通與共享，嚴格審核，做到預算項目細化，數據準確；在預算執行過程中，要充分做好預算執行申請的審核工作，嚴格審批手續，不得隨意調整各部門所分配的預算指標，協調好財權與事權的匹配，提高財政資金的使用效率；建立預算執行分析與考核機制，及時發現預算執行中出現的偏差并加以調整改進，提高預算執行的有效性。

2、資金管控業務措施

行政事業單位要建立嚴格的不相容崗位相互分離制度，不得由一人經辦貨幣資金支出業務的全過程，對出納人員的職責權限要作出明確的規定，印章、簽章應由專人保管，使用要履行簽字審批手續；同時資金支付要嚴格履行簽批手續，大額資金支付還應當實施聯簽制度；建立貨幣資金盤點制度，定期對貨幣資金進行核查和對賬，做到賬實相符。

3、嚴格執行政府采購制度

行政事業單位應當嚴格執行政府采購制度。應當通過招標采購的，必須履行招標采購手續，任何人不得通過變通的方式規避公開招標，實施舞弊行為；采購業務應當做好驗收工作；做好采購業務相關檔案的保管工作，規避采購業務的風險。

五、結束語

經濟新常態給行政事業單位的管理工作帶來了新挑戰，在實踐中，各單位應當根據自身的管理和經營情況，做好內部控制制度建設，充分發揮內部控制制度的監督管理作用，提高自身的管理水平，以保證本單位資產的安全和經濟活動的合法合規性。

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