城鄉統籌下的城鎮化建設問題及對策研究
——以華明鎮為例

■史學飛

（天津商業大學公共管理學院，天津 300134）

城鄉統籌下的城鎮化建設問題及對策研究
——以華明鎮為例

■史學飛

（天津商業大學公共管理學院，天津 300134）

為提高城鎮化發展水平，從黨的十六大開始，逐步提出城鄉統籌規劃。在這個發展背景下，我國的城鎮化建設進入了新的發展階段，各地政府根據自身現狀，確立了因地制宜的發展發展模式，例如華明模式、嘉興模式、義務模式、新鄉模式、濰坊模式、贛州模式、蘇南模式等。該文章通過總結以“宅基地換房”為特征的華明模式的成功經驗，為新型城鎮化建設中存在的問題提出相應的解決措施。

城鄉統籌；城鎮化；華明模式

土地是人類賴以生存和發展的基礎，它的合理利用關系到社會經濟的可持續發展。受土地規劃不合理和資金短缺的雙重影響，城鄉發展差距繼續擴大，二元結構成為解決“三農”問題、實現城鄉統籌的瓶頸[1]，為消除城鄉差別，政府采取了多種城鎮化建設的改革措施。十六大明確提出，“統籌城鄉發展，將解決‘三農’問題作為構建和諧社會的重中之重，是全面建設小康社會的重大任務”[2]。十七大在推動區域協調發展，優化國土開發格局時指出，“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮的協調發展”。十八屆三中全會提出努力推動城鄉一體化建設，解決好“三農”問題，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，促進城鄉共同發展。新型城鎮化的實質是人口和土地的同步轉變。

小城鎮是城鄉之間的紐帶，是拓展城市發展空間、疏解城市功能和吸引人口及產業集聚的場所，是促進城鄉經濟融合的重要支點[3]。為加快城鎮化建設的進程，解決城鎮化建設過程中土地規劃中存在的問題，建立成熟的城鎮化發展模式，各地政府根據自身的地理區位條件，因地制宜的確立了城鎮化發展的試驗田，其中包括華明模式、嘉興模式、義務模式、新鄉模式、蘇南模式等。本文總結以“宅基地換房”為特征的華明模式的成功經驗，為城鄉統籌背景下新型城鎮化建設中存在的問題提出相應的解決措施。

一、城鎮化建設中存在的問題

（一）土地與人口城鎮化不匹配

在市場逐利性的推動下，忽視了農民的意愿，造成土地城鎮化與人口城鎮化的不匹配。首先，土地城鎮化與人口城鎮化速度不匹配，人口城鎮化速度遠遠落后土地城鎮化的速度，沒有實現土地和人口的同步轉型。其次，城鎮建設盲目擴張，建設用地和耕地保護矛盾突出。地方政府為發展經濟，大量出售土地發展房地產，房地產商沒有考慮現實因素而盲目增加投資，以“攤大餅”的方式無限外延擴張，過度占用耕地資源，造成耕地和居住、建設用地比例失衡。

（二）建設資金匱乏，利益沖突嚴重

城鎮化建設過程中需要投入大量的資金，因此，資金不足是制約城鎮化建設的重要因素之一。首先，由于小城鎮財政金融體系不健全，我國現有的財稅體制劃分不合理，沒有形成大的融資平臺，投融資渠道單一，地方政府主要依靠出讓土地收益和社會投資來獲取資金支持。其次，政府投資及政府監督項目易出現后期資金不足的現象，例如近年來出現的爛尾公路、爛尾樓等，加重了資金與土地兩方面的矛盾。再次，土地收益多用于地方政府的政績工程建設，對于農民的“安居工程”投入少，增加了農民的經濟負擔，將城鎮化建設成本轉移給了農民，從而導致政府、企業、農民之間利益沖突嚴重。

（三）基礎設施不完善，城鎮綜合承載力較弱

首先，基礎設施建設落后于我國城鎮化發展的速度，表現在地面交通狀況的不完善，排水設施的落后和沒有遠瞻性，導致交通堵塞。基礎設施和公用設施建設僅靠財政投入，困于“有多少錢辦多少事”的格局。其次，基礎設施與經濟發展不相適應，無法吸引外來資金。基礎設施的建設與產業發展不協調，忽視了供電、供水、供氣、交通、通訊等基礎設施的配套建設，難以充分發揮經濟聚集效益。再次，城鎮建筑物以低層建筑為主，土地立體空間利用不占優勢，無法實現土地高效利用，城鎮綜合承載力較弱。

（四）土地使用不合理，政策落實不到位

新型城鎮化建設過程中，促進存量土地流轉，從而產生了一系列問題。首先，部分地區擅自擴大城鎮建設用地增減掛鉤試點范圍，過度圈占農村集體土地、違背農民意愿強拆強建，換取城鎮建設用地的指標。其次，大部分地方政府沿用“土地財政”的模式，忽視了經濟發展、社會穩定與土地資源合理利用的辯證關系。第三，土地使用效率低下。土地使用成本較小，且沒有形成有效率的激勵與約束集約用地機制，導致存量土地流轉不合理，存在粗放的用地行為，造成土地資源的浪費。

二、城鎮化建設的實踐經驗——以華明鎮為例

華明鎮是我國城鎮化建設的改革試點示范鎮、是天津首批“宅基地換房”項目試點鎮。地處東麗區，位于市區和濱海新區之間，共12個村莊。為響應黨中央的號召，大力發展經濟，天津市委、市政府提出加大城鄉統籌力度，促進城鄉經濟社會融合發展、共同繁榮，形成城鄉一體化發展的新格局。2005年下半年，天津市出臺“以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法”，從華明鎮開始，分批啟動宅基地換房村鎮試點項目。

在城鄉統籌發展的大背景下，華明鎮通過以宅基地換房，建設新型示范小城鎮；“三區”聯動發展；實施“三改一化”改革；農村金融改革創新層層遞進的新型城鎮化建設四步曲，開創了大城市周邊農村城鄉一體化發展的新思路。

（一）堅持以人為本的發展理念，尊重農民意愿

《國家新型城鎮化規劃》指出，要“努力走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”。城鎮化的核心是人的城鎮化，華明鎮在改革過程中充分尊重農民的意愿，把農民的發展作為其城鎮化的核心，克服以往強制性土地征收模式損害農民利益的弊端，堅持以“以人為本”的發展理念，貫徹落實“五位一體”發展戰略，統籌考慮農民的各項生存和發展需求[4]。實施換房政策必須95%以上的人同意，在房型設計中征求農民意見，在項目建設中請農民代表參與監督，改革過程堅持公開透明，這些措施充分調動了農民的參與積極性。大力發展汽修、造紙、化工、五金等制造業，改變了農民的就業結構，減少農民對土地的依賴，自愿加入到新型城鎮化改革的過程中[5]。

（二）構建“共建共享”的成本分擔機制

農民進城過程中，巨額的住房成本是最大的阻礙。華明鎮為妥善解決新遷入小城鎮農民“安居難題”，在土地收益的分配和使用上構建了“以人為本、共建共享”的成本分擔機制，核心是政府和農民共同放棄眼前利益，推進城鎮化大發展，共享文明發展的碩果。政府放棄部分土地增值收益，堅持讓利于民、政府不取利的原則，土地出讓收益全部返還用于小城鎮建設，通過各項稅費優惠或返還政策，提高土地增值潛力；政府設立濱麗公司作為投融資平臺，堅持收支平衡的原則；將土地收益分配極大地傾向農民，解決了絕大多數農民的住房成本。農民通過宅基地置換小城鎮中的大產權房，改善生活環境，跳出安土重遷的小農意識，真正享受城市文明。

（三）化解城市擴張與近郊經濟發展的矛盾

由于華明鎮的特殊地理位置，其經濟發展與土地供給矛盾突出，有勢無地，嚴重制約了中心城區和華明鎮自身的經濟社會發展，而產業與人口的分散格局，無法形成聚集經濟和規模經濟。在這種情況下，通過宅基地換房模式，解決了中心城區擴張與近郊小城鎮經濟發展在空間供給與需求之間的矛盾，對華明鎮的“三農”問題，也是好的統籌解決途徑。

（四）創新土地流轉機制，村與鎮的建設用地指標置換

新型城鎮化建設過程中，受城鄉土地二元體制和土地資源的稀缺性的影響，出現了資金和土地兩大問題，造成城鎮化“安居困難”。為解決這一難題，合理規劃利用土地，實現安居工程，華明鎮通過宅基地換房模式，對國土資源部“增減掛鉤”土地政策的進行創造性運用。土地“增減掛鉤”機制的核心是通過調整土地布局和土地結構，實現建設用地和耕地在地域和結構上的合理分布，提高利用效率；突破現行二元土地制度，建立農村土地流轉市場，促進建設用地自由流轉。通過出讓節約的土地，補貼農民安置住宅建設的成本，使農民的家庭財產大幅增加，同時平衡小城鎮建設資金，從而解決了城鎮化建設過程中地方政府資金短缺的問題，實現了土地與資金的平衡。

三、華明模式對化解城鎮化建設中相關問題的啟示

（一）堅持“以人為本”，真正實現人口城鎮化

城鎮化建設必須依靠人民，發展結果必須惠及民眾。因此，新型的城鎮化發展必須堅持“以人為本”的理念。首先，破除城鄉二元體制，實現人的轉移，加快制度變革，營造有利于人口向城鎮集聚的政策環境。完善城鎮戶籍管理制度，健全與市場經濟體制相適應的戶籍管理體制；擴大社保覆蓋范圍，加快建立統一的農村基本養老保險制度；加大對農村人口教育的投資，解決好農民工和失地農民市民化的問題。其次，提升農民的文化適應能力，轉變思想觀念，學習現代化的知識[6]。最后，借鑒華明鎮的成功經驗，因地制宜的解決拆遷農民的安置房工程，對農民集中安置房、各類保障性住房，給予更加優惠的政策，加快構建新型住房保障體。鼓勵政府在項目立項、行政審批、具體施工、運營管理等方面給予優惠扶持。

（二）建立多元的投融資機制，保障建設資金供給

資金與土地是制約城鎮化發展的關鍵因素。打造多元化的投融資機制，依靠市場經濟，激發社會投資活力，多渠道籌措建設資金，保障新型城鎮化建設的資金供給。第一，深化小城鎮投融資機制改革，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，采取靈活多樣的方式，鼓勵社會資本參與投資，形成多元化的資金籌措機制。第二，建立政府投資的長效機制，加大財政及政府性資金的投入，界定政府承擔責任的范圍和領域。第三，建立和完善社會投融資機制，鼓勵民間資本參加到城鎮化基礎建設中，增強政府監管力度，提供政策優惠，有效降低社會投資商的投資風險，保障社會投資商的合理收益。第四，增加對農民拆遷的補貼，減少農民成本。

（三）加強基礎設施建設，促進城鄉社會經濟協調發展

基礎設施建設，是城鎮化發展的基本要素，也是一個區域發展的前提條件。在借鑒華明鎮經驗的基礎上，通過以下措施來解決基礎設施不足的問題。首先，政府合理規劃，中央與地方共同出資，加大對農村轉城鎮的投資力度。其次，改善城鄉居民生活水平，不斷推進城鎮基礎設施向農村覆蓋，不斷提升中心城鎮的承載能力。加強農業基礎設施建設，加快推進統籌農村土地等項目建設，健全農業生產支持體系。大力推進交通基礎設施建設，推進城鎮電力、通信、供水等公共設施向農村延伸，力求實現城鄉公共設施有效對接。第三，堅持“以城帶鄉”的發展模式，縮小城鄉之間的發展差距，增強整體的城市競爭力，吸引外資。

（四）完善土地使用制度，加強監督管理

土地的集約利用是新型城鎮化的改革方向。第一，建立完善的土地利用總體規劃體系。在“以人為本”的原則上，尊重農民意愿，讓農民參與城鎮化建設的政策制定與執行。切實遵守18億畝紅線不動搖的方針，在堅持保護耕地的前提下控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地。第二，合理利用土地“增減掛鉤”政策。城鎮土地置換是通過對不同功能的土地進行轉換，提高城鎮土地利用效率，優化用地空間布局。完善現行土地置換政策，開展農村建設用地整體規劃工作，制定城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策措施，提高土地集約利用水平。第三，推進征地制度改革，完善土地稅收制度。為了促進土地合理流轉，優化城鎮土地資源配置，提高土地利用效率，建立與集約利用土地要求和市場經濟要求相適應的土地稅收體系。

四、結束語

城鎮化是城市化發展的未來趨勢，不僅是農業人口轉化為城市人口，也包括土地的合理利用、產業結構的優化升級，消除城鄉二元結構、縮小貧富差距，實現社會經濟的可持續發展。在城鄉統籌的背景下，新型的城鎮化發展道路，不僅要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，還應該破除現存的城鄉分割的二元體制障礙，建立城鄉融合的體制機制，實現城鄉居民的平等發展。通過對天津市華明鎮的小城鎮建設模式的研究，總結相關有利于土地利用的政策措施，為其他地區在城鎮化建設過程中存在的問題提供借鑒。

[1]胡銀根,廖成泉,章曉曼,王聰.基于數據包絡分析的統籌城鄉發展效率評價[J].城市規劃,2016,(2):46-50.

[2]張銳.公共管理視野中的農業機械化管理與服務網[D].北京:中國農業大學,2005.

[3]陳白磊,齊同軍.城鄉統籌下大城市郊區小城鎮發展研究——以杭州市為例[J].城市規劃,2009,(5):84-87.

[4]郁俊莉，孔維，宗一鳴.新型城鎮化建設中“安居難題”解決的理念、機制與路徑研究——以天津華明示范鎮“宅基地換房”實踐為例[J].中國行政管理,2015,(10):119-123.

[5]馬健,馮時,郭志一,趙大鵬.華明模式的成功經驗與局限[A].中國城市規劃學會、重慶市人民政府.規劃創新:2010.

[6]王婧.蘇州太湖周邊鄉鎮在新型城鎮化建設中存在的問題和對策研究[D].蘇州:蘇州大學,2015.

（編輯：王駿杰）

史學飛，1992年生，女，山西陽泉人，在讀研究生，主要研究方向為公共設施運營與管理。）基金項目：2012年國家自然科學基金資助項目；城市公共基礎設施利用效益研究；項目批準號：NSF 71273186。