“三權(quán)分置”的核心要義是放活土地經(jīng)營權(quán)

■ 文 / 吳曉佳

“三權(quán)分置”的核心要義是放活土地經(jīng)營權(quán)

■ 文 / 吳曉佳

近日，中辦國辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，實(shí)施“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。

一、“三權(quán)分置”架構(gòu)下的土地經(jīng)營權(quán)定位

放活經(jīng)營權(quán)是實(shí)施“三權(quán)分置”的基本出發(fā)點(diǎn)。從農(nóng)村改革沿革看，在改革開放之初，通過賦予廣大農(nóng)民承包權(quán)利和經(jīng)營自主權(quán)，解決了當(dāng)時(shí)困擾農(nóng)民最基本的動(dòng)力問題，極大解放了生產(chǎn)力發(fā)展，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度也被確立下來，成為黨在農(nóng)村政策的基石，為改革向更多領(lǐng)域延伸奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，“三農(nóng)”問題面臨的形勢也發(fā)生深刻變化，通過實(shí)施“三權(quán)分置”，從賦予廣大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，到允許更多愿意從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營主體擁有土地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村改革進(jìn)一步深化。

放活經(jīng)營權(quán)是實(shí)施“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)。從產(chǎn)權(quán)制度演變規(guī)律看，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要與社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，其主要特征是歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢和保護(hù)嚴(yán)格。“三權(quán)分置”通過落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)，并對(duì)經(jīng)營權(quán)定界賦能，最主要的目的和成果就是使土地資源合理配置，經(jīng)營權(quán)得以靈活高效施行。

放活經(jīng)營權(quán)是實(shí)施“三權(quán)分置”的實(shí)踐依據(jù)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍，各類新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一支有生力量。“三權(quán)分置”的實(shí)施符合基層實(shí)踐，順應(yīng)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體各自需求，通過合理界定他們在經(jīng)營土地上的權(quán)利內(nèi)容，厘清與土地所有權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系，極大地促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營形成和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、放活經(jīng)營權(quán)與堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的關(guān)系

實(shí)施“三權(quán)分置”，處理好“三權(quán)”關(guān)系是個(gè)難點(diǎn)，目標(biāo)是形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。

經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)。“三權(quán)分置”提出以來，一些學(xué)者將焦點(diǎn)放到土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)上，提出了“物權(quán)說”“債權(quán)說”“實(shí)行物權(quán)保護(hù)債權(quán)說”等不同觀點(diǎn)。目前看，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，同時(shí)完善其權(quán)能設(shè)置并加強(qiáng)保護(hù)比較符合實(shí)際。而且，從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和土地經(jīng)營制度演變過程看，可行又比較穩(wěn)妥的方案，并不一定非要通過法律形式將權(quán)屬性質(zhì)確定為唯一形態(tài)，而是從問題出發(fā)、從實(shí)踐需要出發(fā)，解決土地細(xì)碎化、小規(guī)模經(jīng)營制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營主體需要穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期等具體問題即可，為實(shí)踐留下靈活空間。還要注意的是，無論經(jīng)營權(quán)性質(zhì)如何確定，其具體施行都不能影響農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益。

經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系。“兩權(quán)分置”下所有權(quán)派生承包權(quán)，已經(jīng)得到各界廣泛認(rèn)同理解。當(dāng)承包農(nóng)戶將土地租賃出去，轉(zhuǎn)移部分權(quán)能而產(chǎn)生了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)，帶來了“三權(quán)”問題。“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分置”一脈相承，而不是推倒重來，因此承包權(quán)派生經(jīng)營權(quán)是符合邏輯且易于接受的。現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容是承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體在協(xié)商一致下產(chǎn)生的，其權(quán)能設(shè)定是開放、豐富、個(gè)性、無限變化且存在多種可能的。因此，經(jīng)營權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式也不是唯一固化的，土地出租、土地入股、土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等都有其適應(yīng)性，鼓勵(lì)通過多種方式進(jìn)行積極探索。

經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系。對(duì)于已經(jīng)實(shí)行家庭承包的農(nóng)村土地，所有權(quán)不直接派生經(jīng)營權(quán)，但在各自行權(quán)過程中仍會(huì)相互制約。一方面，所有權(quán)的行使不得阻礙經(jīng)營權(quán)的正常行使，例如農(nóng)民集體不能無故干預(yù)、阻撓、破壞經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為；另一方面，經(jīng)營權(quán)的行使要受制于所有權(quán)，例如農(nóng)民集體有權(quán)阻止經(jīng)營主體損害破壞土地和農(nóng)業(yè)資源的行為，再流轉(zhuǎn)或抵押經(jīng)營權(quán)的要經(jīng)農(nóng)民集體備案。從現(xiàn)實(shí)看，因一些流轉(zhuǎn)土地的承包農(nóng)戶常年在外生活務(wù)工，農(nóng)民集體還要承擔(dān)起監(jiān)督、管護(hù)、協(xié)調(diào)等責(zé)任。

三、“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容設(shè)置

經(jīng)營權(quán)權(quán)利設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和穩(wěn)定預(yù)期。

一是利用土地進(jìn)行耕作的權(quán)利。允許并鼓勵(lì)承包農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)明確無論是流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶，還是以其他方式租賃出土地的農(nóng)民集體，都不得妨礙經(jīng)營主體自主利用流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益的權(quán)利，以保護(hù)好經(jīng)營主體自我決策、自主經(jīng)營的積極性，靈活應(yīng)對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)變化并作出理性決策。要注意的是，經(jīng)營主體要在遵守流轉(zhuǎn)合同約定和國家土地管理有關(guān)規(guī)定的前提下，行使這些權(quán)利。同時(shí)，隨著國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹實(shí)施，經(jīng)營主體也被納入覆蓋范圍，既要發(fā)揮財(cái)政支持政策的正向激勵(lì)作用，還要警惕騙取國家資金、侵害承包農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。

二是合理利用土地的權(quán)利。《合同法》規(guī)定，承租人應(yīng)當(dāng)按照約定的方式使用租賃物，經(jīng)出租人同意，可以對(duì)租賃物進(jìn)行改善或者增設(shè)他物。與傳統(tǒng)承包農(nóng)戶不同，通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體，往往需要通過改良土壤、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，甚至構(gòu)筑附屬設(shè)施，以最大程度提高土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效用。因此，應(yīng)該鼓勵(lì)經(jīng)營主體合理利用土地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。同時(shí)，按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在合同中約定有關(guān)事項(xiàng)，對(duì)經(jīng)營主體投入改良地力的，支持其在流轉(zhuǎn)到期后獲得合理補(bǔ)償。在政策允許范圍內(nèi)，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)符合條件的經(jīng)營主體承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，合理管護(hù)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)。

三是再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或設(shè)定抵押的權(quán)利。十八屆三中全會(huì)首次明確“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2014年中央1號(hào)文件進(jìn)一步明確“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。實(shí)踐中，一些經(jīng)營主體為了提高土地產(chǎn)出效率或勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要再流轉(zhuǎn)土地，以降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效益，其目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是“放活經(jīng)營權(quán)”的具體方式之一，應(yīng)當(dāng)允許。2015年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號(hào)）部署開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，在232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。2016年，人民銀行會(huì)同農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門出臺(tái)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕79號(hào)），對(duì)承包農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權(quán)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款的條件、操作規(guī)程等作出了具體的規(guī)定。考慮到經(jīng)營權(quán)是從承包權(quán)派生而來，再流轉(zhuǎn)涉及承包農(nóng)戶的利益，因此必須經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意，也避免出現(xiàn)經(jīng)營主體以此囤地居奇、從中牟利。要注意的是，在抵押物處置中，必須堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。

四是流入土地被依法征收的，可以獲得相應(yīng)補(bǔ)償。土地被國家依法征收后，土地權(quán)屬、性質(zhì)將發(fā)生根本性變化，原有的承包關(guān)系不再存在，因此在承包權(quán)上派生出的經(jīng)營權(quán)也自然不復(fù)存在。目前，《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》以及相關(guān)法律政策中明確的補(bǔ)償對(duì)象，主要是針對(duì)農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶，不涉及經(jīng)營主體，補(bǔ)償內(nèi)容涵蓋土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)等。從法律關(guān)系看，流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)該按照合同約定確定其所有。考慮到很多經(jīng)營主體在改良地力、建設(shè)設(shè)施方面投入很大，應(yīng)鼓勵(lì)雙方在簽訂合同時(shí)，合理公平地確定相關(guān)問題。

四、“三權(quán)分置”下應(yīng)作出調(diào)整的有關(guān)規(guī)定

實(shí)施“三權(quán)分置”最終是通過法律形式，對(duì)“三權(quán)”權(quán)能設(shè)置、權(quán)利構(gòu)架等予以確認(rèn)。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》中涉及經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，是從承包方角度進(jìn)行闡述，即“通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，在法律修訂完善中，不但要補(bǔ)充上述經(jīng)營權(quán)有關(guān)內(nèi)容，還需要對(duì)一些規(guī)定作出調(diào)整。

一是明確轉(zhuǎn)讓的是承包權(quán)而不是經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，將部分或全部土地承包權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，經(jīng)發(fā)包方同意后，當(dāng)事人可以要求辦理權(quán)證變更、注銷或重發(fā)手續(xù)。因此，轉(zhuǎn)讓與出租（轉(zhuǎn)包）存在本質(zhì)區(qū)別，從涉及主體看，不但涉及流轉(zhuǎn)雙方還涉及農(nóng)民集體；從具體程序看，不僅需要流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商一致，還需要發(fā)包方同意。最重要的是，從轉(zhuǎn)出內(nèi)容看，由于承包方已經(jīng)發(fā)生變化，隨之帶來的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也發(fā)生變化，轉(zhuǎn)讓的不是經(jīng)營權(quán)而是承包權(quán)所有權(quán)能。在農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有的所有制度安排下，應(yīng)當(dāng)只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)依法承包由本集體發(fā)包的農(nóng)村土地，因此應(yīng)將轉(zhuǎn)讓土地行為限定在集體內(nèi)部之間進(jìn)行，以體現(xiàn)土地集體所有的應(yīng)有之義。

二是進(jìn)一步規(guī)制經(jīng)營權(quán)取得方式。1984年中央文件第一次出現(xiàn)關(guān)于允許農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，提出鼓勵(lì)農(nóng)民將土地流向種田能手，隱含了流出對(duì)象主要是其他農(nóng)村人口的涵義。直到2003年《農(nóng)村土地承包法》制定之時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、對(duì)象單一，還存在繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和承擔(dān)提留統(tǒng)籌義務(wù)等問題，因此將同一集體成員之間的土地租賃行為專門獨(dú)立出來，命為轉(zhuǎn)包，以便區(qū)分。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革政策落實(shí)，市場經(jīng)濟(jì)開放程度的提高，實(shí)踐中兩者已沒有太多差異，區(qū)分流入方到底是在集體內(nèi)部還是在集體外部實(shí)際意義不大，“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)權(quán)能內(nèi)涵的界定也不應(yīng)該受到影響，可以考慮將“轉(zhuǎn)包”與“出租”一并規(guī)定。

三是關(guān)于經(jīng)營權(quán)入股問題應(yīng)進(jìn)一步明確。依據(jù)承包方式不同，現(xiàn)行法律政策將入股放在兩種情形下進(jìn)行討論，一種是將對(duì)象限定在承包農(nóng)戶之間，入股客體為通過家庭承包方式獲得的承包權(quán)，形式規(guī)定為農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，以體現(xiàn)承包地的社會(huì)保障功能，確保當(dāng)合作關(guān)系結(jié)束時(shí)，不會(huì)影響原有土地承包關(guān)系。另一種情形是將對(duì)象擴(kuò)大為所有經(jīng)營者，入股客體為通過其他方式取得的經(jīng)營權(quán)，形式拓展為組建股份公司或法人，更加凸顯土地作為生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性。2016年中央1號(hào)文件明確，鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。從實(shí)踐看，土地股份合作的優(yōu)點(diǎn)是利益聯(lián)結(jié)更緊密、關(guān)系更穩(wěn)定，有利于穩(wěn)定雙方預(yù)期，調(diào)動(dòng)發(fā)展農(nóng)業(yè)積極性；缺陷是交易成本較高，對(duì)雙方的契約意識(shí)、道德水準(zhǔn)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力要求太高，對(duì)經(jīng)營權(quán)的作價(jià)評(píng)估、變現(xiàn)、清償難度較大。因此，對(duì)家庭承包方式獲得的土地承包權(quán)入股，以及通過其他承包方式或租賃方式獲得土地經(jīng)營權(quán)入股，不但要分別設(shè)置相應(yīng)程序，更要明確如何處分。

四是將非家庭承包方式獲得的土地權(quán)益劃歸為土地經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》在“其他方式的承包”中，對(duì)不宜采取家庭承包方式的“四荒”等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包取得的權(quán)益作出相關(guān)規(guī)定。從取得方式看，這類使用權(quán)是通過雙方協(xié)商一致獲得，雙方權(quán)利義務(wù)、承包期限都是通過合同約定。從主體身份看，超越了農(nóng)民集體范疇，不與成員權(quán)掛鉤，不受戶籍、地域、職業(yè)等條件限制。同時(shí)，其應(yīng)得的收益可以依照繼承法規(guī)定繼承，其繼承人可以在合同約定期限內(nèi)繼續(xù)承包。在“三權(quán)分置”框架下，這類土地使用權(quán)應(yīng)該歸為土地經(jīng)營權(quán)范疇，作為其中一種具體形式，便于理解也利于操作。

要提出的是，通過“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地資源合理配置，引導(dǎo)各生產(chǎn)要素相互融合，機(jī)制和方式并不是唯一的。實(shí)踐中，土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，都是激活土地要素的有效途徑，地方可以進(jìn)行積極探索。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司經(jīng)營體制處）