支持合作社成為建管主體提高財政支農政策效能

■ 文 / 張照新

支持合作社成為建管主體提高財政支農政策效能

■ 文 / 張照新

2017年中央1號文件明確要求：對各級財政支持的各類小型項目，優先安排農村集體經濟組織、農民合作組織等作為建設管護主體，強化農民參與和全程監督。這是國家涉農項目優化支持合作社這一政策導向的細化，是合作社支持政策體系的進一步完善，對于推動合作社健康發展，充分發揮財政支農政策，推動我國農業轉型升級具有重要意義。

一、讓合作社優先承擔小型財政項目，既是合作社支持政策體系的完善，也是財政支農政策自身的優化

強化農民合作社支持政策，讓合作社承擔小型財政項目，是增強合作社服務功能，促進合作社健康持續發展，發揮其在農業供給側結構性改革中的作用的重要舉措，也是新時期財政支農政策完善和創新，更好發揮自身支撐作用的客觀要求。

（一）讓合作社承擔小型財政項目，有利于增強合作社服務功能

大多數合作社，特別是農民自發組成的合作社，經濟實力很弱，經營管理和市場開拓能力不足，單純靠為農戶提供服務難以生存，不得不把很大的精力放在合作社自有生產經營方面，通過自身的生產經營賺取部分利潤維持運轉并為成員提供服務，這也導致了合作社發展中存在的“重經營、輕服務”的現象，影響了合作社服務功能的發揮。

讓合作社承擔小型財政項目，特別承擔農業農村基礎設施的管護職責，既為合作社拓展了自身服務功能，同時也為合作社生存拓展了空間。由于農業農村基礎設施管護由財政提供經費支持，避免了合作社向成員收費的難題，有利于那些在發展初期的合作社持續發展。同時，由于承擔小型財政項目有一定的利潤空間，也為合作社專注為農戶提供服務創造了環境和條件。因此，讓合作社承擔小型財政項目，將有利于合作社改變現存的“重經營、輕服務”的傾向，更加注重服務功能，發揮自身帶動農戶發展的作用。

（二）讓合作社承擔小型財政項目，有利于完善合作社支持政策體系

國家一向重視和支持農民合作社發展，不斷加大對合作社的支持力度。在設立合作社發展專項資金的同時，中央也積極推動各項財政涉農項目向合作社傾斜。在中央政策的推動下，眾多支農項目相繼修改相關管理辦法，把合作社納入支持范圍，部分資金和項目甚至明確提出優先讓合作社作為承擔主體。但從實踐看，由于合作社實力相對較弱，在項目設計、項目申報等方面能力偏弱，加上政策條款不夠明確，導致合作社在獲取財政涉農項目上仍然處于不利地位。

2017年中央1號文件提出讓合作社承擔小型財政項目，正是基于合作社自身的特點，對于財政支農項目支持合作社發展的一個細化。我國財政支農項目眾多，在合作社自身資金、技術實力較弱的情況，讓合作社在所有項目中都作為實施主體是不現實的，也難以落實。在這種狀況下，提出讓合作社承擔小型財政項目，切合了合作社自身特點，為落實財政項目支持合作社這一政策指明了方向，必將推動政策的貫徹落實，進一步強化對合作社支持政策。

（三）讓合作社承擔小型財政項目，有利于增強財政支農政策的精準性和指向性

以往的很多財政支農政策，特別是涉及眾多傳統小規模農戶的財政支農項目，盡管政策目標是引導農民生產經營行為，但由于把補貼發放與農民生產行為相掛鉤的成本過高，項目只能簡化操作，以普惠的形式發放，導致項目實施效果大打折扣。如原來對種糧農民的直接補貼政策，盡管其目標是促進農民發展糧食生產，由于核實眾多農戶種糧面積難度大成本高，導致補貼只能按照二輪承包面積或者計稅面積發放，無法真正與農民種糧行為掛鉤。隨著我國農業發展進入新階段，推動農業轉型升級，促進農業綠色發展，提升農業競爭力成為財政支農政策的主要目標。如何提升財政支農項目的精準性、指向性成為財政支農項目面臨的重要課題。2014年中央1號文件明確提出：提高補貼精準性、指向性。2015年中央1號文件提出：提高補貼政策效能。2017年中央1號文件再次要求：進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性。這就要求，財政補貼項目、財政支農項目，要更與農民生產行為相掛鉤，真正發揮財政項目在引導農民生產方面的作用，實現推動農業轉方式調結構的目的。

讓農民合作社承擔財政項目，發揮其在組織引導農民轉變生產行為方面的作用，是財政涉農項目提升自身精準性和指向性的現實選擇和創新方向。農民合作社承擔小型財政項目，由合作社組織農戶調整生產經營行為，避免政府部門直接面對眾多小農戶，降低了政策操作成本，同時又可以發揮政策對于農民生產行為的引導作用，大幅度提高政策效能。如2016年實施的農業休耕輪作試點項目中，部分地方就以合作社作為承擔主體，由合作社組織農民開展休耕計劃，種植綠肥、豆類等培肥地力的作物，為該試點項目順利開展奠定了基礎。

（四）讓合作社承擔小型財政項目可以顯著提高農民群眾參與水平

讓合作社承擔財政支農項目，可以提高農民群眾參與水平。由于大多數財政支農項目與農民生產生活息息相關，特別是小型財政項目，大多數是農業設施或者生產類項目。以合作社為載體，組織農民承擔財政項目建設，一方面作為農民的組織，在參與項目建設中，可以發揮農民在項目決策和管理中的作用，讓項目建設與農民需求更加切合，從而提高財政項目的效果；另一方面，也能夠讓農民參與項目，農民充分了解項目和政策，可以實現農民對整個項目的監督，從而構建更加有效的財政項目建設機制。

二、推動合作社優先承擔小型財政項目政策落實的建議

（一）明確界定小型財政項目的范圍和邊界

我國財政支農項目眾多，涵蓋了農業農村基礎設施建設、農業生產、農產品加工和流通以及農村公益事業等內容，投資額也從幾萬元到上億元不等。不同類別的項目，建設方式也有很大差異，有些是完全的財政投入，有些則屬于對社會資本的引導性補助。要落實合作社承擔小型財政項目這一政策，首先明確哪些小型項目應當由合作社優先承擔。從現實看，由財政投資的農業生產設施建設、土壤修復、農業生產結構調整類項目，以及各類農業設施的管護項目，納入合作社優先承擔的范圍。其次，要界定小型財政項目的標準，即投資金額范圍。當然，對于不同類別的項目，不同地區，金額邊界可以有所區別，應由各類項目管理部門進行研究制定。

（二）修改各類專項資金管理辦法

目前各類財政支農項目都逐步出臺了相關的管理細則，對于投資方式、承擔主體有相對成型的制度。讓合作社作為優先承擔主體，其投資方式、資金管理都應該進行相應的修改。因此，應在確定小型財政項目范圍和邊界的基礎上，積極推動各類財政支農項目的管理部門修改原有的管理辦法，真正落實讓合作社優先承擔這一政策?；诤献魃绨l展在各地已經普及的現狀，建議小型農業基礎設施建設、管護類以及農業輪作休耕類的財政項目，應直接明確把合作社作為承擔主體。同時修訂財政項目的管理制度、資金管理辦法，適應合作社的特點，從而讓合作社優先承擔這一政策真正貫徹落實。

（三）建立承擔小型財政項目的農民合作社門檻制度

為了防止不規范的合作社利用承擔財政項目為個別牟利，應建立門檻制度。2013年中央1號文件提出：實行部門聯合評定示范社機制，分級建立示范社名錄，把示范社作為政策扶持重點。按照中央的要求，目前已經形成了包括國家、省級、市級等各級示范社，成為合作社規范發展的代表。應把各級示范社作為主體承擔小型財政項目，推動這些示范社增強服務功能。

（四）完善合作社承擔財政項目的管理和收益分配制度

一方面，推動合作社制定項目管理及設施管護的相關制度，以更好地承擔財政項目。另一方面，完善財政項目收益分配辦法，讓財政項目惠及所有的合作社成員。應按照《農民專業合作社法》的要求，把財政資金投資形成的資產，作股量化到每個成員名下，作為成員享受收益的憑證。新疆伊犁州和平水稻合作社就是一個典型。2015年合作社獲得初加工項目支持，購買了稻米加工設備。該社把財政支持的部分量化到全體成員的名下，并按照每個人的股份把加工費收益向每個成員分紅。雖然每戶每年收入僅有幾十元，但的確體現了財政資金讓農民成員受益的政策導向。

（作者系農業部農村經濟研究中心研究員）