農村集體產權制度改革政策的一點認識

■ 文 / 吳 彬

農村集體產權制度改革政策的一點認識

■ 文 / 吳 彬

農村集體經濟一直是我國農業和農村經濟發展的一項重要內容，也是構成我國公有制經濟的重要組成部分。不過，需要指出的是，從20世紀90年代全國多數地區（尤其是東部沿海地區）全面推行鄉鎮集體企業改制轉型以后，農村集體經濟在一般意義上就主要表現為村級集體經濟。可以說，農村集體經濟在農村經濟社會發展過程中發揮著巨大的作用，它既是保證農村基層組織正常運轉和農村公共產品有效提供的物質基礎，也是完善家庭承包經營體制、強化社會化服務、統籌城鄉經濟社會發展、全面建設小康社會的重要保障。

然而，在新的歷史條件下，尤其是在全面市場化和快速城市化的背景下，一方面，農村集體經濟實力不斷增強，資本積累日趨增加，集體經濟收益分配穩步增長；另一方面，農村集體經濟組織成員加速流動，集體經濟結構和集體資產的表現形態發生了很大的變化，這使得現有農村集體經濟組織制度越來越不適應新的發展形勢，在集體資產所有權及其處置、組織成員資格界定、集體資產管理和經營等方面引發了一系列不容忽視的問題。

為此，2017年中央1號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》承續往年1號文件精神，單列一節，再次明確了深化農村集體產權制度改革的多項政策，這也是前不久印發的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的高度凝練，無疑為今后較長一個時期的農村集體產權制度改革明確了細致方向。

其一，在經濟社會發展中，改革提供動力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎。黨的十八屆四中全會強調，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。為此，對于農村集體產權制度改革而言，1號文件著重提出，要“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”。在當前的各主要農村基層組織中，村黨組織依據《黨章》設立，村民委員會由《村民委員會組織法》進行調整，農民專業合作社由《農民專業合作社法》進行規范，而唯獨農村集體經濟組織的法律地位始終沒有得到明確。

對于農村集體經濟組織，當前主要集中于憲法、土地承包法、土地管理法、民法通則、物權法等法律法規有所提及，但相關條文并沒有對“農村集體經濟組織”的概念、涵義進行法律上的明確。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷，導致農村集體經濟組織在發展過程中缺乏有效的法律支撐和保障。因此，很難確保農村集體經濟組織在法律框架內規范運行，必然出現與其他基層組織職能交叉不分，無法明晰各主體間權利義務，無法履行自身的獨立財產權，也無法維護農村集體經濟組織及其成員的其他合法權益。而隨著農村富余勞動力的逐步轉移，特別是城鄉統籌發展成為現實的條件下，過去我國農村集體經濟組織所承載的非經濟職能和土地的社會保障功能已經有可能解脫，所以，應該創造條件，把握時機，加快有關農村集體經濟組織的立法。與此同時，各地（尤其是農村集體經濟較為發達的地區）也應盡快啟動地方立法程序。在立法過程中，尤其要著重對農村集體經濟組織成員資格的取得、喪失條件、確認主體及法律救濟等方面作出明確規定。

其二，農村集體產權制度改革的基本目標是逐步構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的新型農村集體產權制度。其中，“歸屬清晰、權能完整”是關鍵，為實現這一目標，應以推進農村集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向。1號文件強調，要“穩妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。”股份合作制是股份制、合作制和集體制三重基因重組下產生的一種混合經濟組織形式，始于20世紀80年代我國部分地區（最早可能是廣東南海），其既有別于傳統的股份制，也有別于合作制，與傳統的集體經濟管理模式也存在一定差別。但需要承認，在我國農村集體所有制框架下，農村股份合作制是完善和改革以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的一種制度創新，是集體所有制的有效實現形式，社區股份合作社是其主要現實形態。

確實，不同于工商企業的股份制改造，農村集體經營性資產的股份合作制改革必須要體現成員集體所有和特有的社區性，因此，只能在農村集體經濟組織內部進行。從正在開展的改革試點來看，股權管理絕大部分實行的是不隨人口增減變動而調整的靜態管理模式。這樣的管理模式可以有效防止農村集體資產流失，集體資產被外來資本控制，影響農村社會穩定。從今年開始，有關部門將力爭先用3年時間基本完成集體資產清產核資，再由點及面力爭用5年左右時間基本完成將經營性資產股份量化工作。需要指出，應該根據不同地區的情況試點先行、分類推進。在經濟發達、村集體資產較多的地區，應積極推進股份合作制改革，建立起現代經營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產經營的收益。而對于經濟相對落后，集體資產較少甚至負債的地區，改革的重點則是還權賦能。

正如農業部部長韓長賦在解讀《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》精神時指出的，只有群眾公認了，這項改革才能健康進行，才能夠保持農村的和諧穩定。因此，改革首先要充分尊重農民自愿選擇，尊重農民和基層的自主性和創造性。推進農村股份合作，是對現有農村經營體制和集體資產管理體制的重大變革，以及收益分配格局的重新調整，涉及廣大農民的切身利益。搞不搞股份合作、怎么搞股份合作制，都要充分尊重農民意愿和首創精神。集體資產清產結果、改制方案的確定、成員資格界定與勞齡核實、股份量化、企業章程制訂及董事會、監事會人員等重大問題都要經由農民群眾民主討論、民主決策。尤其是在集體經濟組織成員資格界定上，必須做細、做實工作，妥善處理農嫁女、農轉非、外來戶等新衍生人口問題。

其三，農民集體所有的土地是農民的財產，無論農村集體經濟組織轉制與否，都不能將集體土地轉為國有土地。要警惕以產權制度改革之名，行改變集體土地所有權屬性、流失集體資產之實。對此，1號文件大加著墨，指出要繼續落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法，以此落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。同時，在當前休閑農業、鄉村旅游等新業態用地需求日益旺盛的背景下，文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。當然，文件也明確規定，這些村莊整治、宅基地整理節約出來的集體建設用地，嚴禁違規違法開發房地產或建私人會所。

文件還強調，要認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。因此，在改革進程中，要充分運用集體土地及土地衍生產業的價值發掘。要在不改變土地所有權性質的前提下，著力盤活集體土地資源，用好村級留用地，這是發展壯大農村集體經濟的有效途徑，也是最為現實的選擇。

最后，在農村集體產權制度改革的過程中，還要規范政府組織引導，完善配套政策。為此，1號文件指出，要“研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策”。農村集體經濟（尤其是經過股份合作制改造之后）具有合作經濟性質，應當享受類似于農民專業合作社的稅收優惠政策，或者采取先征后返/獎的方式予以支持。總之，農村集體產權制度改革是一項還權于民、還利于民的工作，意味著對廣大農民群眾的合法權益的尊重和維護，意味著為農村集體資產重構一個相對合理的初始產權，意味著對各級政府的執政能力、執政方式和社會公信力的集中考驗。如果改革工作順利、成功，將對我國農村工作的制度環境有一個很好的改善，也將成為真正意義上農民向市民轉化的一個發端。

（作者單位：杭州電子科技大學人文與法學院）