對義務教育階段教育督導評價三個基本職能的分析

郭菊英

摘要：我國《教育督導條例》提出，應積極構建督政、督學、監測“三位一體”的中國特色教育督導評價體系。在義務教育階段，教育督導評價要以督政為主、督學為本，開展質量監測。應堅持督政為主，強化鄉鎮人民政府、縣直相關職能部門履行教育工作的責任；根本落腳點在督學，對學校辦學水平的督導評估關系到監督和引導學校辦學方向、辦學目標、發展水平、教育教學質量、教師隊伍均衡等教育發展的關鍵要素。

關鍵詞：教育督導；職能；督政；督學；監測

中圖分類號：G464文獻標識碼：A文章編號：1674-120X（2016）29-0115-03收稿日期：2016-08-08

基金項目：此文系湖南省教育科學“十三五”規劃課題“義務教育階段教師隊伍均衡發展對策研究”（XJK016BJC003）研究階段性成果。

教育督導評價是我國現代教育管理體系的重要組成部分。2012年國務院頒布了《教育督導條例》，成立了“國務院教育督導委員會”，提出積極構建督政、督學、監測“三位一體”的中國特色教育督導評價體系。結合《義務教育法》及各地實際情況，我認為，在義務教育階段，教育督導評價必須進一步強化督政、督學、監測三個基本職能，堅持督政與督學并重、監督與指導并重，開展基礎教育質量監測，促進教師隊伍均衡發展。

一、督政 義務教育階段，教育督導評價中對教育的監控，實質上是對人的成長與發展的內外因素的監控，這種監控首先表現為對人的成長與發展的環境與條件的監控，也就是我們常說的“督政”。督政是上級政府督促下級政府依法履行教育職責，依法落實教育優先發展戰略地位，保障教育經費投入，加強教師隊伍建設，優化教育環境，為人的成長發展提供好的環境與條件。隨著我國教育改革的不斷深化，教育均衡與教育公平成為教育最核心的任務。在實現了“人人有學上”，保障了教育最基本的公平后，就要實現“人人上好學”，提高教育質量。隨著教育現代化的快速發展，我國的督政職能在逐漸朝著協調督政的方向前進。就目前而言，要切實履行好督政職能，需要在以下四個方面著力：

1堅持剛性監督，加強指導協調

始終以政府督導的高度和力度，從嚴督促各級各部門按照科學發展觀的要求，全面履行教育工作職責。進一步完善對鄉鎮人民政府和縣直相關職能部門的督導評估標準、細則、辦法。通過科學地指導各級各部門落實教育工作責任，引導其形成自我評估、自我發展的機制，來強化鄉鎮與各部門間、各部門相互之間的教育工作協調性，形成工作合力。

2強化整改落實，突出重點難點

從嚴實行限期整改制度，將整改情況作為督導評估的重要內容，實行整改責任制和責任追究制，改變過去“重評估、輕整改”的做法。重點是要強化投入保障和教育經費管理、使用情況的督導，確?？h財政按政策法規，投入的教育經費用于改善辦學條件，提高教師待遇，形成農村教育激勵機制和教師培訓、學歷專業轉軌激勵機制，對教育經費管理、使用情況進行監督，使經費投入、管理和使用科學合理，提高投入效益。難點是強化規范對教育執法、執紀行為的督導，嚴格實行學校檢查準入制，杜絕到學校亂檢查、亂攤派、亂罰款的行為。有違背的，一律按教育督導“一票否決制”予以評估考核否決。此外，還要加強對控輟保學和對學校周邊環境整治工作的督導。用三年左右的時間，形成控輟保學與計生工作同等重視的工作格局，嚴格將輟學率控制在國家標準內；學校周邊環境整治要形成鄉鎮、職能部門與學校聯動協調機制，形成整治合力，使學校周邊環境從根本上得到優化。保障國家教育政策法律法規在縣域的順利實施，促進縣域內教育管理科學化，為保障縣域教育全面、持續、協調、健康發展打下堅實的基礎。

3突出督導結果的運用，激勵教育工作全面創新

繼續設立督導專項獎勵資金，按教育督導“一票否決制”兌現獎懲。督導評估考核結果作為各級各部門主要干部評優、評先、提拔、任免的重要依據。同時，設立督導單項發展性成果獎勵資金，對各級各部門在履行教育工作職責中的單項發展性突出成績予以表彰，激發和鼓勵教育工作創新，從而激發各級各部門的教育工作積極性，形成良好的競爭機制，進而形成黨政及全社會重教興教的工作格局。

4搭建好溝通平臺，引導全社會形成素質教育觀念

通過強有力的教育督導，革除以前政府、各級各部門與社區（村組）、學校、家庭之間教育工作互不溝通的弊端，形成黨政、社會、學校、家庭自上而下、自下而上緊密聯系、相互作用與協調的大教育平臺。在教育理念、教育政策、教育方法、教育實踐等多個領域，實現教育決策者、教育管理工作者、教育教學工作者、受教育者之間信息溝通，相互對話，上下貫通，將民眾的需求與政府決策有機統一起來，進而有意識地在全社會引導形成素質教育觀念，為破解素質教育發展難題營造濃厚的社會氛圍。

二、督學 督學是指主管部門對學校辦學方針、經費狀況、管理水平、教育質量、師資隊伍等方面的專門檢查與評估?？梢哉f，督學職能才是教育督導的根本所在。義務教育階段，督學的目的是改革教育評價制度，加強辦學分類指導，促進辦學行為規范，促進教育質量提升，促進教師隊伍均衡發展。對中小學校的督導評價，實質上是對一所學校一種整體性的教育教學督導評價。堅持督學為本，應側重以下三個方面：

1把握好督學的職能定位

對督學的職能定位，一般可以從兩方面來理解。從教育督導的內涵來講，各級教育督導機構既要“督政”，又要“督學”；但從教育督導的現實和我國行政體系的特點看，省、市兩級教育督導機構則應側重“督政”，督促下一級政府履行教育職責；而縣市區教育督導室，則應側重“督學”。把“督學”擺在首要位置，主要督學校辦學方向，導向全面實施素質教育；督學校辦學行為，導向規范辦學；督教師隊伍建設，導向素質提升；督課堂行為，導向新課程理念；督學?？冃гu估，導向目標管理。通過督學收集教育管理信息，為政府教育決策提供參考，真正做到督在教育實處，導向科學規范，服務教育決策。

2改革教育評價制度

改革教育評價制度是督學工作取得重大突破的關鍵。在政府統一部署下，與教育行政部門一道，對原有的評價制度進行全面改革，從根本上改革應試教育評價模式，建立符合素質教育要求的各類教育評價制度。由政府公開發布素質教育評價標準，既注重各類評價的價值統一，又注重類別之間的差異，充分體現教育發展的規律。

3加強辦學分類指導

根據不同類別教育、不同類型學校的辦學標準及要求，有針對性地予以指導。對學前教育，現階段重在督導學前教育機構達到辦學條件和常規辦學要求，求其規范性。對義務教育，以全面實施素質教育為評估標準，督導各中小學校嚴格按照素質教育的要求辦學，全面提升學生素質。對職業教育，重在督導其以服務縣域經濟發展為目標，重在培養本縣實用性職業技術人力資源和新型農民，為全面建設小康社會和社會主義新農村建設提供有力的人才人力支撐。對普通高中教育，重在督導其按照“普及高中教育”的政策要求及適應高考人才選拔的需要，從“普及”與“提高”統籌兼顧的角度，注重引導其對學生文化科學知識、能力和綜合素質的培養，為國家和社會培養、輸送高素質的知識型人才。對成人教育，重在督導學習型社區（單位）建設、繼續教育規劃的實施，倡導群眾不斷提升思想道德素質、科學文化素質和工作業務素質。

三、監測 義務教育階段，質量監測是根據不同類別的教育標準，對不同類型學校建立相應的教育質量監測制度，從而促進義務教育均衡發展與提高教育質量。質量監測主要進行監測工具研發、分層抽樣、監測實施與數據采集、數據分析與水平劃定、監測報告撰寫等工作。開展義務教育階段質量監測應把握好以下四個方面。

1質量監測的主要內容與實施對象

在我國義務教育階段，質量監測主要內容為體現學生綜合素質發展的思想品德、身心健康、學業水平、藝術素養、創新意識、教育環境等六個方面。質量監測對象是學生群體狀況，目前側重于四年級和八年級的語文、數學、英語、心理健康以及相關因素；檢測周期初步定為每年開展一次。義務教育階段開展質量監測，主要目的是通過科學的抽樣方法，在全面考查中小學生的知識、能力及身心發展狀況的基礎上，對教育質量進行科學評價，以掌握義務教育均衡發展的現狀和存在的主要問題，不斷提高教育質量，促進教育公平。在監測內容和實施對象上，一方面要與國家教育質量監測標準相配套，另一方面要在符合國家教育政策法律法規要求的前提下，探索建立適應于本地區的教育質量監測標準，并適時予以調整、修正。

2質量監測的基本環節與實施主體

質量監測的基本環節大致有明確目的、確定目標、確認對象、研制標準、研發工具、抽樣實施、采集樣本、分析數據、撰寫報告、反饋結果和提供決策依據等十一個，而監測標準的制訂與工具的開發是關鍵。采集數據的真實性、客觀性、代表性和監測工具的保密性與否，直接決定監測的成敗。開展好義務教育階段質量監測，一定要明確實施主體：義務教育階段，質量監測是由地方教育督導部門主導，教育行政部門與教育科研部門具體合作實施。

3質量監測人員的專業素養與工作重點

義務教育階段，對新課程標準下的學科進行監測，并獲取監測的效度與信度，一是要求質量監測具有嚴格的實施流程與學科屬性，二是要求監測人員必須具備較高的監測技術能力與學科素養。為此，監測人員要多學習、多研究國家基礎教育質量監測中心幾位博士和教授的方法。語文學科的監測人員要多了解溫紅博的方法，他從語文學科監測的目標與原則、內容與認知、監測結果的報告方式、監測流程、題目開發與分析有報告有講座；數學學科的監測人員要多學習曾平飛的方法，他撰寫的《義務教育階段學生數學和科學學習》，重點解析了數學與科學監測背景、監測框架、科學命題等；還有劉紅云的《監測的統計與分析》，張生的《抽樣原理與抽樣方法》等，都應有所了解。義務教育階段，質量監測人員工作重點應是結合各學科，關注監測對象的整體狀況是否達到了相應的水平；診斷各種環境因素對其發展的深度與廣度的影響。

4經費保障及質量監測體系構建

義務教育階段，質量監測體系包括中央、省級、地市和區縣級等多個層面；橫跨教育督導、教學研究與指導、教育科學研究與服務、教育考試、學校自身的質量監測等多個系統；包含監測工具

研發、分層抽樣等十多個環節，流程諸多。以監測工具研發為例，其流程包括了建立監測框架、編制監測工具、檢驗工具質量等，每個流程還要通過2～3輪的修訂、預試、審查，最后才能成為符合信度、效度要求的測試工具。由于監測工具研發需要不同專業人員的參與，監測實施需要較大規模的分類培訓，數據分析需要信息化設備的支持，加上監測工作高保密性對場地、設備、運輸的特殊要求，基礎教育質量監測需要較多經費的支持。據教育部監測中心估算，僅僅監測工具研發，每個測試題費用在2萬元左右。鑒于湖南省實際情況，經初步匡算（按每縣6所初中180名學生、12所小學360名學生，總計約65800名學生、1500名校長、6000名教師），每年費用約需350萬元，應建立監測經費進入財政年度預算的長效機制。同時，科學性、權威性是義務教育階段質量監測的根本要求。要保證經費，在實踐中不斷完善、創新辦法，尤其在專家團隊建設、工具研發、數據運行信息化等關鍵性、專業性環節進行專門的研究和探索，形成省、市、縣、校聯動的整體格局，形成科學的監測體系。

在構建質量監控體系時，我們要注意充分利用大數據技術提高教育督導科學化水平。大數據是由數量巨大、結構復雜、類型眾多的數據構成的數據集合。大數據經過科學的數據分析后，能夠具有更強的流程優化能力。相比具有數據量巨大、數據類型繁多、處理速度快、數據可實現再利用、重復利用和合理利用數據并對其進行正確的分析等特點，為進一步分析提供了充分的數據資料，也能夠從眾多類型的各種數據中很快獲得高價值的信息，以低成本或零成本對研究對象進行縱向歷史比對和橫向現實比對，將會帶來很高的價值回報。因此，大數據的運用，可以推動決策制定更加科學，推動工作開展更加高效，推動督導手段更加豐富，推動結果運用更加有效。同時，這也要求我們一是要豐富教育督導數據資源；二是要充分使用教育督導信息；三是要提高教育督導隊伍運用信息化技術開展督導的水平；四是要推進義務教育階段教師隊伍均衡發展。

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