從公平性看《農民專業合作社法》

■ 文 / 任大鵬 曲承樂

從公平性看《農民專業合作社法》

■ 文 / 任大鵬 曲承樂

回顧《農民專業合作社法》實施的這10年，合作社注冊數量及其成員出資總額急速增加，社會和市場對農民專業合作社的認知程度也不斷提高，農民專業合作社逐漸成為重要的市場主體類型。推進合作社發展、規范合作社行為、促進農業和農村經濟發展的立法宗旨基本得以實現。值此《農民專業合作社法》實施10周年之際，有必要對照合作社發展的實際，對《農民專業合作社法》的立法意旨、制度設計等進行檢審，以便通過法律修訂，為中國特色的農民專業合作社發展提供更為科學、有效的法律制度環境。

一、現行法對公平價值的秉持

法律的主要價值目標是實現社會的公平正義，所以《農民專業合作社法》在賦予合作社市場主體地位的同時，強調合作社的社會屬性，即意圖通過合作社組織，凝聚經濟與社會發展中的弱勢群體，改善其競爭能力與市場話語權，最終實現合作社與其他市場主體的地位公平。這主要是考慮到小規模農戶在市場競爭過程中的天然弱勢和我國現行合作社產生的特定背景。弱小農戶需要利用合作社這一組織平臺擺脫自身條件，改善資本、信息和能力不對稱的局面。由于合作社發展面臨著資金、技術、管理能力等諸多先天短板的掣肘，在市場交鋒中難以與其他主體進行公平競爭。為平衡這種有失偏頗的競爭格局，改善合作社所處的不利地位，《農民專業合作社法》為合作社提供了更有優勢的政策與法律環境，在治理結構、財產制度、盈余分配制度、破產清算程序、政策扶持與法律適用豁免等方面賦予合作社競爭特權。從合作社自身的規范性出發，法律需要調適合作社內部的成員關系，實現合作社成員間的民主權利和經濟利益的公平。這主要因為不同農業經營者之間業已形成的資源持有和使用上的差異。合作社內部的成員異質性既是合作社建立和發展的動力基礎，又是合作社內部不公平的重要原因。由于優勢資源占有的差異性，合作社的成立與運行往往離不開龍頭企業、大戶和社區精英的帶動。基于差異性形成的內部話語權，使得法人成員、大戶在合作社中擠壓小規模農戶的民主權利和經濟利益成為可能。由于小農戶被視為合作社生存與發展的基礎，為了消除這些差異對小規模農戶的權利擠壓，《農民專業合作社法》在制定諸如登記規則、一人一票制度、惠顧額返還制度、財產補助利益均享制度等一系列社內管理制度時，更傾向于保護小農戶成員權利，確保合作社的內部公平。

《農民專業合作社法》在賦予合作社法人資格的同時，將現代企業的制度與農業生產的組織方式相結合，為小規模農戶利用合作社組織形式最大限度地提供機會。《農民專業合作社法》通過設立登記制度、成員資格限制、財產賬戶制度、內部治理制度與國家扶持制度，實現了對現行合作社的形塑與矯正。低門檻、包容性的制度設計體現了合作社中農民的主體地位，通過劃分合作社資產與成員個人財產的權利邊界，保護了農民成員的財產權利與經濟利益，一系列的治理制度也保障了農民成員在合作社發展過程中的民主權利。受各地相繼落地的配套政策佐助，10年間，合作社對農民的帶動能力不斷增強，農業資源配置的效率得以提高，農產品質量得到不斷提升，農業技術水平和農業可持續發展能力得以增強。加入合作社的農民收入普遍高于其他農民，合作社的社會認知度也得到顯著改善。

二、合作社發展實踐的公平性偏離

公平性偏離的原因很復雜，既有法律制度本身的缺陷，也有扶持政策的不到位和不準確，還有合作社自身的先天不足和后期可持續發展能力的欠缺，以及10年來合作社發展的外部環境的變化等原因。總體上，我國的合作社規模仍然偏小，產品競爭力較弱。盡管合作社被賦予更有優勢的競爭特權，但并未從根本上扭轉其在市場競爭中的劣勢地位。法律希望達到的內部公平目標在實踐中同樣出現偏差，少數人控制合作社，小規模成員在合作社中的民主權利和經濟利益不能得到有效保障的現象比較突出。作為一個市場主體，《農民專業合作社法》確立的公平性規則在與合作社逐利追求的博弈過程中被逐漸異化。在合作社內部，成員與合作社財產權屬及財產利益界線不清、歸屬不明的情況依然存在。資本話語權大于交易話語權，風險由少數人承擔的現象比較突出。部分合作社生產方式的改變使得成員的出資方式和交易量的認定方式與制度設計之間出入很大，惠顧返還原則也愈發不能有效實現。

基于對合作社內外部公平性的考量，《農民專業合作社法》對扶持政策作出了專門的制度安排。在實際執行過程中，政府為提高扶持資源的配置效率，通常會設立各種考核指標篩選扶持對象。扶持政策的作用就逐漸表現為對符合考核指標的合作社的錦上添花，扶持效果上的馬太效應偏離了《農民專業合作社法》中對合作社進行知識性賦權、關系性賦權和體制性賦權的扶持本意。考核指標的導向對合作社的成立與發展具有重大影響，部分合作社為爭取有限的扶持資源，在運行過程中就規模、成員人數等“盲目增肥”，個別合作社不惜采取“美化賬戶”、財務造假等手段提高賬面的盈利能力。合作社質量“良莠不齊”，虛假登記、“休眠”“空心”合作社現象使得合作社對小規模農戶的帶動作用成為一種空談。

三、合作社制度的公平價值重塑

10年的實踐基礎上，需要法律賦予合作社以新的程序公平與實質公平內涵，法律修訂勢必要重視這種新變化。

從外部公平性的角度出發，亟需提升合作社的市場競爭能力，提高合作社的市場話語權。為此，需要從扶持合作社之間的聯合與合作、提高合作社的資源配置能力、強化和完善扶持政策等角度完善相關法律制度。例如，需要為聯合社的設立提供寬松的準入門檻；需要進一步明確合作社的產權關系以便提高合作社的資信水平；需要完善土地經營權入股和租賃制度便于合作社擴大經營規模；需要堅持包容性理念以鼓勵更多農戶建立和使用合作社服務；需要完善合作社用地、用水、用電制度，尤其要為合作社從事產后加工提供更為便捷的建設用地取得、產品認證條件等制度；需要建立更適宜于合作社發展需求的財稅政策和人才支持政策等。

從內部公平性的角度來說，亟需協調成員間的利益關系，明確合作社中不同層級的成員享有的權利、承擔的義務和責任。具體而言，需要規范合作社的內部機構設置，完善成員大會、成員代表大會、理事會、理事長等的層級賦權和限權機制；需要疏通小規模成員以土地等要素入股合作社的制度管道，以消除過大的成員異質性，以保護小農戶分享合作社增值利益的權利；需要保障財政補助形成的財產的收益在全體成員間的均享；需要明確在合作社解散時財政補助形成財產的處置辦法以防止其被少數成員侵占；需要進一步明確成員與合作社之間的財產權利邊界，完善成員賬戶制度，以保護成員參與分配及自由退社的權利；需要建立投資較多成員的風險保障機制，真正實現成員間風險共擔等。

10年來，合作社出現了服務型合作和要素型合作的分化。伴隨著現實中一些合作社生產經營方式由成員生產轉為合作社統一生產，土地入股成為部分合作社成員的主要出資方式等現象的產生，合作社在盈余分配方式上出現了明顯的股份化傾向。為此，法律制度應該隨著現實情況的發展進行調整，建立合作社內部貨幣、土地經營權等各類出資公平承擔債務責任、公平分享剩余、公平承擔風險等機制。

（作者單位：中國農業大學人文與發展學院）