同心“土地經營權+反擔保”貸款10年探索

金衛江

同心“土地經營權+反擔保”貸款10年探索

金衛江

缺乏有效抵押物一直是阻礙農戶獲得金融機構貸款支持的瓶頸。寧夏同心縣試點創新推出“農村土地承包經營權抵押+反擔保”貸款模式，為解決農戶抵押難和貸款難提供了一條可借鑒的路徑。

探索歷程

（一）初始階段：農戶土地協會形式

以行政村為單位成立農戶土地協會，村民將土地承包經營權向協會入股成為會員。會員向信用社申請貸款時，首先選擇三戶加入協會的村民和一名常務會員作為貸款擔保人，農戶土地協會再為貸款的會員向信用社提供擔保。同時，會員用入股土地向協會提供反擔保，并簽訂協議。當貸款到期無法歸還時，由土地協會歸還貸款，并將該會員的土地進行流轉，流轉所得收入用于彌補清償貸款，流轉收入達到清償的貸款額后，土地協會收回土地并還給貸款會員。

該模式自推出以后，受到了農戶普遍歡迎，同時也為金融支持“三農”發展起到了非常重要的作用。從2006年至今，貸款發放戶數逐年增多，沒有發生一筆逾期貸款。雖然土地協會試點非常成功，但這種形式存在的隱性風險非常大，一旦發生風險，會給金融機構和相關方帶來較大損失。土地協會存在的突出問題是：一是土地協會不合法。土地協會只是村委會牽頭成立的一個民間非正式組織，沒有在工商部門注冊，沒有合法的市場主體地位。農戶土地協會為其入股會員提供擔保本身就是一個無效擔保，沒有任何法律效力。二是土地流轉服務平臺不健全。缺乏統一的土地流轉服務平臺，沒有權威機構對土地承包經營權價值進行評估認定。對入股、反擔保、出租等土地流轉行為，缺少相關的登記部門。三是缺少統一規范的操作辦法。沒有制定統一規范的農村土地承包經營權反擔保貸款管理辦法，所依據的只是一個土地協會章程及當地信用聯社出臺的一個辦法，缺乏規范性。四是難以滿足農戶需求。土地反擔保貸款主要以水澆耕地為主，以小額、短期為主，無法滿足一些種養大戶的貸款需求。

（二）完善階段：土地承包經營權流轉合作社形式

為規范貸款模式，對原有形式進行了改進，將農戶土地協會改為了土地承包經營權流轉合作社，以村為單位成立農村土地流轉合作社，并在工商部門注冊，成為合法的市場主體。貸款操作流程與土地協會大體相同。

“土地承包經營權流轉合作社形式”較之前的“農戶土地協會形式”有了很大的改進，主要體現在以下方面：一是土地承包經營權流轉合作社的合法性。土地流轉合作社，是經過注冊的合法市場主體。二是具有統一規范的操作模式。吳忠市制定了《農村土地承包經營權反擔保貸款管理辦法》，提供了規范的操作辦法。規定以農村土地承包經營權作抵押的，抵押期限不得超過土地承包期內剩余期限；以流轉方式取得農村土地承包經營權抵押的，抵押期限不得超過其流轉期限。全縣成立土地流轉合作社37家，農戶辦理反擔保貸款3.77億元，抵押土地8.2萬畝，惠及1.35萬農戶。三是搭建了土地流轉服務平臺。各鄉鎮成立了土流轉服務中心，提供評估、登記、鑒證等服務。四是法律風險降低，農戶不會失去土地承包經營權。在土地反擔保貸款模式中，農戶發生違約后，合作社處置抵押權，只能采取轉包和出租的形式。當流轉收入達到其償還貸款的收入或農戶提前向合作社歸還欠款后，就可以收回土地承包經營權。這種做法保證了農戶不會失去土地承包經營權，失去的只是一段時期的使用權。

（三）提升階段：縣級農村土地產權流轉服務中心形式

2015年12月，同心縣被列為全國農村承包土地經營權抵押貸款232個試點縣之一，積極探索，創新實施“抵押+反擔保”貸款模式。一是重新明晰產權。試點開展以來，通過實地丈量、三榜公示、農民確認、依法頒證，明晰了農村集體土地所有權、農民土地承包經營權、集體荒地承包經營權，實現了“以圖管地”，為開展產權抵押貸款工作夯實了基礎。目前，同心縣已完成44534戶農戶土地確權工作，確權面積118萬畝，確權率98%。二是搭建了交易平臺。成立了縣級農村土地產權流轉服務中心，健全完善了同心縣農村產權流轉交易平臺，提供信息發布、登記備案、抵押登記、價值評估、交易鑒證等服務。貸款抵押登記業務由縣農村土地產權流轉服務中心辦理，入股社員需要貸款時，選擇3戶已加入合作社的村民作為擔保人，由合作社向金融機構出具擔保或反擔保證明，金融機構調查核實后向縣農村土地產權流轉服務中心出具經營權貸款抵押意見書，借款人辦理貸款手續取得貸款。三是健全了規章制度。印發了《同心縣農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作實施方案》、《同心縣農村土地經營抵押貸款管理暫行辦法》，對抵押貸款工作進行周密安排，確保規范運行。設立500萬元農村產權抵押貸款風險基金，用于化解農村產權抵押貸款風險，四是豐富了抵押擔保物。貸款對象擴大為所有從事農業生產經營活動的種養大戶、合作社、家庭農場、農業企業等。貸款抵押范圍延伸至農村集體“四荒”地承包經營權，水域灘涂養殖經營權，大型農機局、設施大棚、曬場、倉庫等農業生產設施設備所有權，牧業、林業及其他符合抵押和反擔保條件的農村土地，滿足了不同農戶和新型經營主體的不同貸款需求。五是建立了產權評估機制。依據區域、土地條件、經濟效益、流轉價格、流轉便利性等因素，確定了農村土地流轉基準參考價，作為農村產權抵押貸款評估的依據。抵押額度在20萬元以下的貸款，其產權價值由借款人和信貸員協商評估；抵押額度在20萬元以上的貸款，其產權價值由借款人選擇縣級組織的協商評估組或專業評估機構進行評估。六是建立利率優惠機制。允許農民和各類經營主體以土地承包經營權、流轉經營權等農村產權抵押貸款融資，利率按照人民銀行公布的同檔次基準利率上浮最高不超過30%執行，按每戶平均貸款4萬元計算，僅利息每年就可以為農戶節省1000元左右，極大地降低了農民群眾的貸款成本。

開展土地經營權抵押和反擔保貸款，擴大了農村有效擔保物的范圍，激活了農村沉睡的資產，支持了農業產業發展和農民增收致富。丁塘鎮金家井村孟凡杰拿著自家的土地承包經營權證，用自己家中15畝地入股到土地合作社后作抵押，從信用社貸款6萬元，購買3頭成齡奶牛，家里每個月的流水上萬元，到年底就可以全部歸還貸款。河西鎮上河灣村2006年貸款僅有36萬元，現在每年用土地經營權反擔保貸款達2600萬元。村民們說，現在不但春耕的困難能解決，節水灌溉、牛羊飼養等方面也有了發展資金。10年來，該村玉米畝產從300斤提高到2300斤，養牛也從出欄不足100頭發展到成年出欄5000頭的養牛示范村。截至2017年4月，該縣累計抵押土地60余萬畝，涉及37個村，受益農戶達9萬戶，投放抵押貸款18.5億元，用于發展蘋果、辣椒、大蔥、肉牛、灘羊等產業，促進貧困戶脫貧致富。

制約因素

抵押效力存在法律風險。雖然目前從國家政策層面上對土地經營權抵押予以認可，但《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等法律均對農村土地承包經營權抵押作出了禁止性規定。由于農村產權的特殊性，一旦出現貸款違約，金融機構既缺少處置抵押物的法律依據，也缺少流轉變現的渠道，抵押物無法或不能在短時間內處置，資產變現很難。

市場化土地價值評估機制未建立。地方尚無專業的土地承包經營權價值評估機制及評估規則，如何確定土地承包經營權的價值，成為實踐中遇到的突出難題。同時，由于土地經營權價值評估受土地經營期限、自然條件、經營項目等影響，實際價值評估有一定的難度。

土地承包經營權流轉市場不健全。由于農業固有的周期性長、自然風險和市場風險大等特點，一旦出現貸款無法償還的情況，如何處置土地承包經營權是各方關注的重點。而目前，土地承包經營權流轉和抵押市場尚未全面建立，如何有效實現土地承包經營權的抵押仍面臨困境。

（作者單位：寧夏吳忠市農經站）