土地承包經營權“精準保護”難在何處

吳先輝 王 珊

土地承包經營權“精準保護”難在何處

吳先輝 王 珊

近年來，農村土地承包糾紛發生的一個很重要原因就是現有農村土地承包法律政策并未對土地承包經營權實行“精準保護”。“精準保護”難在何處？如何實施“精準保護”呢？筆者認為關鍵是解決保護“誰”的權益問題。

《農村土地承包法》第一條規定：為賦予農民長期而有保障的土地使用權……制定本法。第十五條規定:家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。第十八條第一款規定:按照規定統一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利；第二十六條規定：……承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。上述四條規定引出了四個概念:農民、農戶、農業戶口和集體經濟組織成員。

第一，如果說《農村土地承包法》是為了保護農民的利益，那么，應當明確什么是農民呢。有專家學者指出：農民是具有農業戶口、居住在農村、從事勞動生產的勞動者。農民一般應同時具備上述三個特點，尤其是“從事農業生產”這一條必不可少。學術界最為常用的方法就是從職業的角度來界定農民的概念，“從事農業生產的勞動者”是這一概念的核心。依據這條標準，凡是從事農業生產的人員就是農民，不從事農業生產的人員就不是農民。其實不管是哪種解釋，均不能體現《農村土地承包法》真正想要表達的準確含義，這是因為農民界定也在不斷發生變化，無論是從身份、職業，還是從戶籍方面，都難以對農民作出準確界定，保護農民農村土地承包經營權益本身就具有不確定性。

第二，如果說《農村土地承包法》是為了保護農戶的利益，同樣具有很大的不合理性。因為在30年或者是更長的承包期限內一個農戶的內部成員是會發生很大變化的，有的成員可能去世，有的可能成為國家公職人員改變身份或職業。例如某個村在1983年9月份實行了一輪承包，一個婦女在當年的10月份婚嫁到該村獲得了集體經濟組織成員資格，出生的2個子女也獲得了集體經濟組織成員資格。一輪承包15年（到二輪延包的1998年9月），而二輪延包又是在一輪承包的基礎上順延了30年，這就造成了婚嫁婦女及其子女在45年的時間沒有承包土地可耕種，若二輪延包后再延長30年不變，就會造成兩代甚至是三四代人無地，很難做到“精準保護”。

第三，過去，在認定農民時用了一個極為簡單的辦法，即戶籍標準。凡是具有城鎮戶口的居民就是城市居民，具有農村戶口的居民就是農民。如果說《農村土地承包法》是為了保護具有農業戶口身份人員的權益，同樣也會面臨困惑。因為隨著戶籍制度改革，已經不存在農業戶口和非農業戶口問題，保護具有農業戶口身份人員的農村土地承包權益同樣存在問題。

第四，《農村土地承包法》實質上是為了保護集體經濟組織成員的農村土地承包權益。農村土地作為資源性資產需要在確認農村集體經濟組織成員身份基礎上開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。所以，從本質上講《農村土地承包法》是為了保護集體經濟組織成員的農村土地承包權益。既然從法律的層面提出了要對農村集體經濟組織成員的農村土地承包權益進行保護，這就需要在修改后的《農村土地承包法》中對農村集體經濟組織和農村集體經濟組織的成員資格作出法律上的規定，讓人們明白法律到底是要保護“誰”的利益問題。

（作者單位：湖北省襄陽市農委經管辦）