中國集體土地征收決策機制：現狀、由來與前景

彭 錞

中國集體土地征收決策機制：現狀、由來與前景

彭 錞*

目 次

一、我國集體土地征收決策機制之現狀

二、我國集體土地征收決策機制的由來

三、我國集體土地征收決策機制的前景

以內部視角描述我國集體土地征收決策制度的現狀，回溯其歷史由來可見，我國集體土地征收決定具有非本地化、非個案化的特征，本質上是通過政府內部封閉的層級審批，將自上而下形成的空間規劃在微觀層面予以延伸和落實。這種獨特的制度源于改革開放前依經濟建設計劃審批征地的做法，從20世紀80年代中期至1998年《土地管理法》逐步細化收緊，其核心目的始終在于確保上級政府對下級政府征地行為的控制，防止征地權濫用，減少征地浪費。但這種自上而下的封閉決策機制面臨三種困境，即審批效率不高、控權實效不彰和民主公開不足。現實可行的改革前景在于打破征地決定不可訴的制度障礙與認識誤區，強化司法機關對征收決定的合規性審查，同時逐步提高代議機關及公眾在空間規劃編制過程中的話語權。

集體土地 征收 空間規劃 司法審查 公眾參與

近十余年來，基于眾所周知的社會現實，集體土地征收成為最受中國法學界關注的話題之一。既存研究以現行《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”為出發點，集中探討集體土地征收的公共利益前提、補償標準與法定程序。除了批評征地補償之不公，就集體土地征收決定本身，現有研究直指現行制度的種種缺陷，包括作為征地決定前提的公共利益之泛化甚至虛無〔1〕蔡樂渭：《從擬制走向虛無——土地征收中“公共利益”的演變》，載《政法論壇》2012年第6期。、被征收人或公眾無法參與征收決策過程〔2〕劉國乾：《土地征收審批的正當程序改革》，載《法學研究》2012年第4期；章劍生：《行政征收程序論——以集體土地征收為例》，載《東方法學》2009年第2期。、征地信息不透明〔3〕陳若英：《信息公開——強制征地制度的第三維度》，載《中外法學》2011年第2期。以及地方人大審議〔4〕張千帆：《“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，載《中國法學》2005年第5期。和法院訴訟審查的缺位〔5〕鄒愛華：《被征收人土地征收救濟難困境及其對策——以國務院土地征收決定權為視角》，載《國家行政學院學報》2012年第1期。。很大程度上，這些對現行集體土地征收決策機制的批評都指向其封閉特征，即以政府內部審批的方式一家拍板，少受甚至不受來自代議機關與司法部門或被征收人和社會公眾的影響。

在此背景下，論者從各角度提出的改革建議，本質上都是為了打破我國集體土地征收決策機制的封閉性，引入外部參與和監督，從而增強征地決定的公益性，限制征收權，保障被征收人的財產權利。然而，既有研究并未回答如下問題：中國的集體土地征收決策機制為何呈現今天這般樣態？事實上，這一問題只能歷史性地解答。本文從內部視角梳理該體制現狀，回溯其生成及演變歷程，揭示其運行邏輯與困境，最終研判改革發展的可行前景。

一、我國集體土地征收決策機制之現狀

眾所周知，根據現行《土地管理法》第44條和第45條的規定，集體土地征收由縣、市政府發起，上報省級、中央政府審批。前者是征地報批和實施機關，后者是征地決定或批準機關。集體土地征收審批權由國務院和省級政府壟斷。〔6〕兩者之間的審批權限分工，參見《土地管理法》第44、45條和《報國務院批準的建設用地審查辦法》第1、2條，國函[1999]131號。而面臨正當性和效率危機，既有研究并未有效揭示國務院和省級政府在實踐中如何作出征地決定，即它們究竟基于什么理由決定征收或者不征收某一塊集體土地。缺少這種觀察征地決策機制的內部視角，一方面導致決策過程本身成為學術分析的“黑匣子”，另一方面更遮蔽集體土地征收決定的特點和性質。下文通過梳理相關規范，從內部視角描述我國集體土地征收決策機制的現狀。

根據《土地管理法實施條例》，市、縣政府向中央或省級政府提出集體土地征收報批存在兩種情形。首先，該法第20條規定：“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府。”這是針對某一地區同一年內不同時間段的多次征收。為使報批過程更有效率，報批政府將多批征收歸總提交有權政府批準。其次，該法第23條規定：“能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，經市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府批準。”據此，我國集體土地征收既可以是分批次報批，也可以是單獨選址建設項目報批。筆者稱之為“批次征收”和“個別征收”。前者是在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內為實施城市規劃供地；后者則是為處在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍之外的項目供地。兩類征收的區分標準在于征收對象是否位于土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內。要理解這一區分，首先須認識我國的土地利用總體規劃制度。

1.理解土地利用總體規劃制度

自1986年頒布《土地管理法》以來，我國實施土地利用總體規劃制度，迄今已經歷三輪規劃，規劃期分別為1985年至2000年、1997年至2010年及現行的2006年至2020年。1986年《土地管理法》第3條規定：“各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規劃，加強管理，保護、開發土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。”1998年《土地管理法》第4條明確國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規劃，要求“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”，并專辟第三章做細化規定。2014年，黨的十八屆三中全會決定將土地用途管制制度擴展為國土空間用途管制制度。2016年，國土資源部《國土資源“十三五”規劃綱要》進一步明確：“建立國土空間用途管制制度。以土地用途管制為基礎，將用途管制擴大到所有自然生態空間，構建以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度。”由此可見，20世紀80年代至今，從“管理”到“管制”再到“開發保護”，我國不斷深化探索土地資源公有制正當有效的實現方式。在此進程中，土地利用總體規劃制度始終承擔著落實國家管控土地資源的功能，本質上是一種空間規劃（spatial planning）機制，具有“定用途”“定數量”“定空間”和“定時間”等四項規制手段和自上而下（top-down）的規制方式。

首先，土地利用總體規劃將全國土地按使用狀況分為農用地、建設用地和未利用地三類，規定任何用地者必須嚴格遵守規劃確定的用途，未經批準不得隨意變更或突破。〔7〕現行《土地管理法》第21條。換言之，規劃列明的土地用途必須在現實中得到反映。這正是土地用途管制制度的核心，即“定用途”，其關鍵目的在于保證至規劃期末全國范圍內仍保有一定數量的耕地，即著名的“十八億畝紅線”。

為實現這一目標，土地利用總體規劃制度從數量、空間和時間三個維度進行規制。現行土地利用規劃中，數量規制主要通過下表所示的十五項指標來實現：

土地利用的主要調控指標〔8〕資料來源：http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/24/content_1129838.htm，2016年11月20日訪問。單位：萬公頃

注：1.表中括號內的數據單位為萬畝；2.表中2005年林地面積為當年土地利用變更調查數據，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地和苗圃，不包括園地和林業部門統計口徑的宜林地。2010年和2020年林地規劃目標也按上述林地分類；3.表中2005年牧草地面積為當年土地利用變更調查數據，包括天然草地、改良草地和人工草地，不包括農業部門草地資源調查中的荒草地、葦地、田坎等用地類型。2010年和2020年牧草地規劃目標也按上述牧草地分類。

由上表可知，現行土地利用總體規劃制度的數量規制指標分為兩類，六項為約束性指標，九項為預期性指標。前者要求嚴格落實、不得突破，后者則須通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實現。兩類指標都為規劃期內特定類型的土地用途及其轉化設定了上限或下限。存量方面，耕地保有量和基本農田保護面積確定到2020年必須保有的數量底線，城鄉建設用地規模則劃定同期不能突破的上限。增量方面，為了保證上述存量在我國持續城鎮化、工業化及農用地繼續向建設用地轉化的背景下得以維系，新增建設占用耕地規模和整理復墾開發補充耕地義務量從節流和開源兩個角度確定耕地轉用的最大值和耕地補充的最小值，進而確保動態地實現《土地管理法》第33條對省級政府施加的“確保本行政區域內耕地總量不減少”之義務。與此類似，人均城鎮工礦用地指標旨在限制建設用地的擴張速度，使其不過分超過人口增速，同時亦可提高土地利用效率，因為土地面積/人口數量的比例越小，城鎮工礦用地集約程度越高。因此，現行全國土地利用總體規劃要求2020年該比例較2010年水平減少2平方米。

數量規制解決各類土地用途依據土地利用總體規劃“有多少”的問題，與之并行的空間規制則通過“三界四區”確定這些用途具體“在哪里”，如下表所示：〔9〕《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》第3條，國土資發[2012]2號； 《土地利用總體規劃編制審查辦法》，中華人民共和國國土資源部令第43號；《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》，TD/T1023-2010；《縣級土地利用總體規劃編制規程》，TD/ T1024-2010；《鄉（鎮）土地利用總體規劃編制規程》，TD/T1025-2010。

三界城鄉建設用地規模邊界：按照土地利用總體規劃確定的指標，劃定用作建設用地的地區的外部邊界城鄉建設用地擴展邊界：為適應建設發展的不確定性，在城鄉建設用地規模邊界之外劃定用作建設用地的地區的外部邊界禁止建設用地邊界：為保護生態、環境、歷史文化的需要，劃定禁止建設地區的外部邊界允許建設區：土地利用總體規劃規定的建設用地區域有條件建設區：城鄉建設用地規模邊界外、城鄉建設用地擴展邊界內的區域四區限制建設區：除城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界、禁止建設區外的其他區域禁止建設區：為了保護重要自然資源、生態、環境和歷史文化價值，禁止建設開發的區域

“三界四區”通過以下途徑將土地用途、特別是建設用地的數量規制落實到現實空間。第一，土地總體規劃限定數量的新增建設用地只能在允許建設區內進行。第二，只有在允許建設區面積不改變的前提下，建設用地空間布局可在有條件建設區內進行形態調整，但不得突破建設用地擴展邊界。第三，限制建設區的主導土地用途為農業生產，是開展土地整理復墾開發和基本農田建設的主要區域。第四，禁止建設區內的土地應加以保護，不得轉用。〔10〕《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》第3條第2項，國土資發[2012]2號；國土資源部《縣級土地利用總體規劃編制規程》第5.10.4-5.10.11條，TD/T1024-2010。

除了在數量和空間上確定土地用途，土地利用總體規劃制度還具有時間維度，即根據土地利用總體規劃安排，制定土地利用年度計劃，對計劃年度內新增建設用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量做具體安排。〔11〕《土地利用年度計劃管理辦法》第2、3條，中華人民共和國國土資源部令第2號。《土地管理法實施條例》第13條規定：“土地利用年度計劃應當包括下列內容：（一）農用地轉用計劃指標；（二）耕地保有量計劃指標；（三）土地開發整理計劃指標。”可見，土地利用年度計劃是土地利用總體規劃的分期形態，把整個規劃期內的數量指標分解到每一年份落地。

須指出的是，上述數量、空間和時間三種規制手段皆以自上而下的方式實現。根據《土地管理法》第17條、第18條、第20條和第21條，現行土地利用總體規劃，2012年國土資源部《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》及1999年國土資源部《土地利用年度計劃管理辦法》，我國土地利用總體規劃的編制和實施具有四個特點。第一，中央、省、市、縣和鄉五級政府均編制土地利用總體規劃。下級地方政府總體規劃由上級政府審批，具體內容依據上一級總體規劃確定，尤其是規劃期內建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。同樣的，在土地利用年度計劃中，下級地方政府每年的用地數量指標也是由上級政府設定，指標層層下放分配。第二，地方政府應嚴格遵守分配下來的用地數量指標，并接受相應的監督與問責。地方政府主要負責人對本行政區域內土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。若某年實際用地超過年度用地計劃，將扣減下一年度用地計劃指標。第三，最基層的鄉級土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，確保規劃圖紙與實際空間的對應。第四，地方政府進行建設用地預審和審查各類用地，均應嚴格依照土地利用總體規劃和年度計劃。無土地利用年度計劃指標擅自批準用地的，按照違法批準用地追究法律責任。

綜上，在宏觀層面，土地利用總體規劃自上而下編制審批旨在實現上級政府對下級政府轄區內土地利用的管控。中觀層面，通過數量、空間和時間維度的規制，土地利用總體規劃制度使得政府有權決定和控制任意一片國土的用途，牢牢把控農地轉用、尤其是新增建設用地占用耕地的規模與速度。微觀層面，這種空間規劃機制體現在各級、各地政府的每一次用地審批中，特別是農地轉用審批，從而實現紙面規劃與現實空間的嚴格對應。因此，從理論上講，我國任何一塊土地在當下和未來的用途都取決于土地利用總體規劃和年度計劃，其中就包括某塊農用地將于何時轉化為建設用地。據現行《土地管理法》第43條，這種轉化在我國一般通過國家征收完成。正是在此背景下，市、縣政府向省級和中央政府提出集體土地征收申請。那么，怎樣確保征地報批與決策符合土地利用總體規劃和計劃？

2.土地利用總體規劃制度下的征地報批與決策

前文已述，我國集體土地征收從程序上可分為批次征收和個別征收。根據《土地管理法實施條例》第20條和1999年國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》第10條，批次征收申請材料包括“一書三方案”，如下表：

一書建設用地項目呈報說明書：包括項目用地安排情況、擬使用土地情況等，附具經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖農用地轉用方案：詳述占用農用地的種類、位置、面積、質量補充耕地方案：詳述補充耕地或者補劃基本農田的位置、面積、質量，補充的期限、資金落實情況等征用土地方案：詳述征用土地的范圍、種類、面積、權屬，土地補償費，安置途徑等三方案〔14〕

〔12〕 建設只占用農民集體所有建設用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂征用土地方案和供地方案。《建設用地審查報批管理辦法》第8條，中華人民共和國國土資源部令第3號。

值得注意的是，據《土地管理法實施條例》第19條和第20條，市、縣政府擬訂“一書三方案”應按照土地利用年度計劃，涉及農用地轉為建設用地的，還應當符合土地利用總體規劃和年度計劃中確定的農用地轉用指標。因此，建設用地項目呈報說明書必須附具經批準的當地土地利用總體規劃圖。同時，農用地轉用方案和補充耕地方案也應符合土地利用總體規劃，且符合土地利用年度計劃確定的控制指標。〔13〕《建設用地審查報批管理辦法》第13條，中華人民共和國國土資源部令第3號。為保證同一年度多次報批整體合規，2002年國土資源部《關于進一步規范建設用地審查報批工作有關問題的通知》指出：依法報批的城市分批次建設用地，下半年報批時，須對上半年已批分批次建設用地利用情況及當年農用地轉用計劃指標使用情況作出說明，作為建設用地項目呈報材料附件一并上報。可見，遵守土地利用總體規劃和年度計劃是對批次報批材料的核心合規性要求，也是有權政府審批征地申請的首要標準。〔14〕除此以外，根據《建設用地審查報批管理辦法》第14條，征地方案應符合下列條件：“（一）被征用土地界址、地類、面積清楚,權屬無爭議的；（二）被征用土地的補償標準符合法律、法規規定的；（三）被征用土地上需要安置人員的安置途徑切實可行”，中華人民共和國國土資源部令第3號。

與批次征收不同，個別征收針對土地利用總體規劃劃定的城市建設用地范圍之外的建設項目，為的是一事一議、特事特辦，靈活滿足用地需求。然而，這并不意味著個別征收就可以違反土地利用總體規劃。個別征收的報批材料包括“一書四方案”，〔15〕《土地管理法實施條例》第23條；國土資源部《單獨選址建設項目用地審查辦事指南》第3條。比批次征收增加了供地方案，以說明被征土地擬用于的具體建設項目。〔16〕《建設用地審查報批管理辦法》第15條，中華人民共和國國土資源部令第3號。但與批次征收一樣，有權政府同樣審查個別征收是否符合土地利用總體規劃和年度計劃。〔17〕《關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》第5條，國土資發[2009]8號。特事特辦的個別征收如何合規？答案是修訂土地利用總體規劃，進而容納這些原本屬計劃外的建設項目。根據2012年國土資源部《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》第4條第3項，單獨選址建設項目“未列入土地利用總體規劃，但符合《土地管理法》第26條規定的，要按照有關規定，根據國務院和省級人民政府對項目的批準文件，及時修改規劃，并將規劃修改方案與建設用地報批資料一并報批；未列入土地利用總體規劃，也不符合《土地管理法》第26條規定的，不得批準用地，確需建設的項目，需先修改規劃，按規定程序報規劃原批準機關批準后才能審批用地。”

綜上，如果說批次征收是靜態地遵守土地利用總體規劃和年度計劃，個別征收則動態地達到同樣效果。兩者都應反映并實施空間規劃。上文已經表明，我國的土地利用規劃和計劃決定了任意一片國土的用途及轉用。在此背景下，實現轉用的集體土地征收就并非個案式、本地化的決定，而是自上而下編定的空間規劃在微觀層面的延伸與落實。這就使我國的征地決定從根本上區別于西方國家，如美國的征地決定。以近年來頗受關注的2005年凱洛訴新倫敦市案為例。〔18〕Kelo v. City of New London, 545 U. S. 469 （2005）.現有研究基本聚焦于該案的核心爭議，即經濟發展是否屬于美國憲法第五修正案所規定的“公共用途”（public use），意在以此觀照我國憲法征收條款之公共利益前提的現實命運。〔19〕汪慶華：《土地征收、公共使用與公平補償——評Kelo v. City of New London一案》，載《北大法律評論》2007年第2期；宋志紅：《經濟發展型征收合憲嗎——美國凱洛案后的征收法制及其對我國的啟示》，載《法治研究》2014年第12期。但既有研究忽略了一個細節：新倫敦市議會（city council）為改造舊城、復蘇經濟，在談判收購未果后，決定征收凱洛的私有房產。此決定是由本地民選政府考量個案情境作出，既無需上級審批，也非依據某種自上而下形成的空間規劃。這種本地化、個案式的征收決策與我國形成鮮明對比。接下來的問題是：我國這種獨特的征地決策體制是如何形成的？又為何如此？

二、我國集體土地征收決策機制的由來

在1998年《土地管理法》奠定現行集體土地征收決策機制之前，我國共有四部與集體土地征收相關的法律規范，即1953年《國家建設征用土地辦法》、1958年《國家建設征用土地辦法》、1982年《國家建設征用土地條例》和1986年《土地管理法》。下表整理了其中的相關規定。

規范審批決策機制用地單位本著節約用地的原則，提出征用土地計劃書，按業務系統報經其上級領導機關批準后，再轉請中央人民政府政務院或大行政區行政委員會或省、市、縣人民政府審批1958年《國家建設征用土地辦法》1953年《國家建設征用土地辦法》征用土地，須由有權批準本項建設工程初步設計的機關負責批準用地的數量，然后由用地單位向土地所在地的省級或縣級人民委員會申請核撥1982年《國家建設征用土地條例》用地單位持經批準的建設項目設計計劃任務書或上級主管機關的有關證明文件，向擬征地所在地的縣、市土地管理機關申請，經縣、市人民政府審查同意后，進行選址。建設項目的初步設計經批準后，用地單位持有關批準文件和總平面布置圖或建設用地圖，向所在地的縣、市土地管理機關正式申報建設用地面積，經國務院、省、市、縣級人民政府審批1986年《土地管理法》國家建設征用土地，建設單位必須持國務院主管部門或縣級以上地方人民政府按照國家基本建設程序批準的設計任務書或者其他批準文件，向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經國務院、省、市、縣級人民政府審批

據此可見，從20世紀50年代初至1986年《土地管理法》，我國的征地決策機制實際上包含建設項目審批和用地審批兩個方面。〔20〕張啟生、韓亞峰主編：《河南省征地補償安置的實踐及其制度性研究》，河南人民出版社2009年版，第66頁。如1953年《國家建設征用土地辦法》要求征地計劃書先“按業務系統報經其上級領導機關批準”，再報請有權人民政府核準。所謂業務系統，即中國人所熟悉的“條條”。根據該辦法第4條，全國性的建設項目先經中央人民政府國家計劃委員會核定，再由中央人民政府政務院批準。國防建筑工程，經中央人民政府人民革命軍事委員會、大軍區或省軍區核定，再移送政務院或地方人民政府批準。其他地方性的建設事業則按業務屬性歸口審批，如農業、水利建設項目由農水口主管部門審批。〔21〕徐登義主編：《淮陰縣土地志》，黑龍江人民出版社2003年版，第121頁。20世紀50年代中期以后，我國建立起高度集中的計劃經濟體制。無論是1958年《國家建設征用土地辦法》要求的經批準的“建設工程初步設計”，還是1982年《國家建設征用土地調理》規定的“經批準的建設項目設計計劃任務書”，抑或1986年《土地管理法》提到的“按照國家基本建設程序批準的設計任務書”，無一不指向計劃經濟體制下的建設項目審批。譬如，據1962年國務院《關于加強基本建設計劃管理的幾項規定》，我國當時對建設項目實施“統一計劃，分級管理”，每年分部門、分地區的投資總額和大、中型建設項目都應在國家年度計劃中確定，小型建設項目在國家批準的投資總額內由主管部和省級政府自行安排，并報送國家計劃委員會備案。對于國家計劃外的基本建設，各級管理部門不得撥給資金、物資和勞動力。〔22〕同時頒布的《關于基本建設設計文件編制和審批辦法的幾項規定（草案）》和《關于編制和審批基本建設設計任務書的規定（草案）》對于項目分類、審批權限等內容做了細化規定。1978年國家建委頒布的《設計文件的編制和審批辦法》也基本延續了這種計劃式的建設項目管理與審批模式。所以，上表說明從20世紀50年代到20世紀70年代末，由于建設項目審批是征地審批的重要內容，而建設項目又必須嚴格按照國家經濟計劃開展，這就意味著當時征地決定也必須依據經濟建設計劃作出，前者是后者在空間上的落實。與此同時，建設項目審批之外，各級政府掌握征地決策中的用地審批權，下放至縣級，具體劃分依據征收規模和影響的人數，故稱分級限額審批制。

與此相比，1998年《土地管理法》建立的征地決策機制有兩點重大變化：其一，土地利用規劃和計劃取代經濟建設計劃成為征地決策的依據；其二，征地審批權集中至省級以上，縣、市級政府不再享有該權力。個中原因何在？對于第一個問題，形式化的解答是因為改革開放后，計劃經濟體制退出歷史舞臺。但值得追問的是：征地審批依據緣何從一種計劃走向另一種計劃？〔23〕有學者對此提出激烈批評。鄭振源：《土地制度改革要義》，載《中國改革》2010年第10期。

上文已述，計劃經濟時代的征地決定是經濟建設計劃的空間落實。然而，依經濟計劃征地從一開始即面臨巨大的效率挑戰。1953年12月7日，新中國首部征地規范出臺兩天后，中共中央就點名批評“成渝鐵路沿線圈用土地過多，實際利用不及二分之一，使大片好土地白白荒蕪；第一機械工業部一九五二年即在成都以低價售賣了七、八百畝上等水田，建廠計劃卻要到一九五五年才能施工，因此這批良田將無故地荒蕪數年；中央染料工業部水力發電建設總局在通縣購買田地一千多畝，圍上鐵絲網，農民要種剩下的地，須繞道多走好幾里路”。〔24〕1953年12月7日《中共中央為貫徹政務院〈關于國家建設征用土地辦法〉給各級黨委的指示》。1956年1月24日，國務院發出《關于糾正與防止國家建設征用土地中浪費現象的通知》，承認1953年征地規范出臺以后，征地浪費現象仍然非常嚴重：“據武漢、長沙、北京、杭州、成都和河北等五市一省部分地區的不完全統計，幾年來共征用土地十萬一千多畝，浪費的即達四萬一千多畝，占征用土地總數的40%以上。”此后相當長一段時間內，征地浪費現象在全國普遍存在。〔25〕1957年3月27日中共中央工業部《關于基本建設中限制征用農田問題的報告》總結歸納了多種征地浪費的情形，包括征多用少、早征晚用、任因計劃批不準或削減而多征用的土地長期荒蕪等。廣東省在1958年和1962年兩次進行情況清查都發現大量多征、早征和征而不用的問題。袁征主編：《廣東省志·國土志》，廣東人民出版社2004年版，第151頁。陜西省在1955年也報告了類似問題。參見1955年1月16日《中共陜西省委批轉省人民委員會民政廳〈關于檢查用地單位浪費土地情況及處理意見〉的意見》。為解決該問題，早在1953年，中共中央便要求“在征用土地中，各地黨委應負責監督和協助用地單位的征購工作……應負責檢查用地單位所提出的用地要求是否合理……必須貫徹節約用地的原則，嚴格壓縮用地計劃，做到可購可不購者盡量不購，暫時尚不能施工者不要過早征購”。〔26〕1953年12月7日《中共中央為貫徹政務院〈關于國家建設征用土地辦法〉給各級黨委的指示》。除了在法律、政策中重申節約用地原則，一個更為直接的應對手段是上收審批權。〔27〕建設項目審批權也經歷了上收集中的調整。1958年《國家建設征用土地辦法》將中央部屬企事業下放給地方，地方興辦的大中型項目均由地方審批，小型項目更是完全由地方自行決定，造成基建規模過大，用地過多的弊病。1961年基建審批權上收，屬于中央各部管理的大型項目由國務院審批，小型項目由主管部門審批；屬于地方管理的大中型項目也由國務院審批，小型項目才由省級政府審批。1962年該項審批權更進一步上收。參見鄒玉川主編：《當代中國土地管理（上冊）》，當代中國出版社1998年版，第91-92頁。1953年和1958年的征地辦法將用地審批權限下放至縣級政府。但在1962年4月，國務院將用地審批權上收至省級政府，原因在于“占用浪費土地的情況是嚴重的”，目的是“為了嚴格控制征用土地”。〔28〕1962年4月10日《國務院轉發內務部〈關于北京、天津兩市國家建設征用土地使用情況的報告〉的批復》。當年10月13日，《國務院對廣西處理征用土地中有關問題的批復》再次明確：“今后國家建設征用土地的審批權限，原則上應當統一歸自治區人民委員會掌握，審批權限不宜下放市、縣。”然而，在其后的1970年、1973年和1979年，黨政軍高層仍多次發文批評相當普遍的征地浪費。〔29〕1970年4月20日總政治部《關于部隊征用土地問題的通知》；1973年6月18日國家計劃革命委員會、國家基本建設革命委員會《關于貫徹執行國務院有關在基本建設中節約用地的指示的通知》；1979年9月28日《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》。這表明：直到改革開放初期，我國仍未找到有效治理征地浪費的良方。

征地浪費經三令五申卻屢禁不絕的原因何在？中共中央國務院都曾有過相關分析，但這些分析解釋雖然或多或少揭示了征地浪費現象的社會心理成因，卻并未觸及問題的實質。〔30〕1956年1月24日《關于糾正與防止國家建設征用土地中浪費現象的通知》；1961年1月31日《中共中央批轉原國家基本建設委員會黨組〈關于基本建設節約用地問題的報告〉》。歸根結底，我國在計劃經濟時代無法治理濫征“頑疾”乃是出于三點深層原因。首先，征地決策存在公地悲劇。盡管自20世紀50年代起征地規范都要求用地單位須補償被征地農民，但由于當時的用地單位基本都是國家單位，在統收統支的財政制度下，補償成本的最終承擔者實際上是公共財政。因此，雖然高層反復強調節約用地的原則，但由于成本無須內部化，征地中不精打細算和“好大喜洋”等“搭便車”行為難以禁絕。〔31〕張敬東：《中國城市土地并非無償使用：兼論土地利用效率低的根本原因》，載《城市問題》1992年第5期；鄭振源：《鄭振源土地利用文集》，中國大地出版社2007年版，第284頁。更有一些用地單位根本不付任何征地補償，這一點為1953年《中共中央為貫徹政務院〈關于國家建設征用土地辦法〉給各級黨委的指示》所證實和批評。其次，建設項目審批缺乏橫向監督與協調。公地悲劇并非不可避免，但前提是多個行動者相互合作，打破個體理性而集體非理性的困局。可當時多頭管理的建設項目審批程序并不具備這一條件，因為建設單位和建設批準單位同屬一個業務系統，只在“條條”內部的上下級間才有對征地數量和規模的控制，缺少橫向統籌和約束，上級主管部門遷就下級用地單位不受制約。〔32〕鄒玉川主編：《當代中國土地管理（上冊）》，當代中國出版社1998年版，第91頁。最后，縱向集中審批權無法兼顧效率與控制，始終面臨“一抓就死，一放就亂”的怪圈。上文提及20世紀60年代初，國家為控制征地浪費，上收用地審批權至省級政府。但短短兩年后，由于“從目前建設用地較前增多的情況來看，不論征用土地多少，仍歸省統一審批，不僅難以做到件件準確及時，增加不必要的公文往返，而且影響集中精力辦好大面積用地的審批工作”，1964年7月29日，國務院發布《關于國家建設征用土地審批權限適當下放的通知》，復將該權力下放至省級以下政府。此一做法為1986年《土地管理法》所繼承。向基層政府賦權雖能提高用地審批效率，然而征地浪費的弊病卻揮之不去。

正是在這樣的背景下，立足于土地利用總體規劃和計劃、上收征地審批權至省級政府的現行征地決策機制應運而生。前文已述，這一機制奠定于1998年《土地管理法》，但其始發點卻是1987年國家計委、土地管理局印發的《建設用地計劃管理暫行辦法》。進入20世紀80年代，為遏止改革開放后經濟建設過快、過多占用農地，《建設用地計劃管理暫行辦法》作出如下規定。首先，國家、省、市和縣四級政府編制用地計劃，對各項建設用地實行計劃管理。其次，省及省以下用地計劃由各級土地管理部門組織編制，經同級計劃部門綜合平衡后，聯合報送上級計劃部門和土地管理部門。國務院部門和軍隊的建設用地計劃報國家計委和國家土地管理局批準，并抄報項目所在地的省級計劃部門和土地管理部門。最后，各級土地管理部門在辦理建設用地審批手續時，要依據用地計劃嚴格審查。據此，該辦法在宏觀層面奠定了自上而下的用地計劃編制體制，中觀層面建立了以數量化指標為核心的用地計劃管理制度，微觀層面則要求具體用地審批決定嚴格依據用地計劃。這正是我國現行征地決策機制的雛形。〔33〕隨著第一輪土地利用總體規劃編制完成，建設用地計劃被納入土地利用總體規劃。參見1996年《建設用地計劃管理辦法》第18條。這對計劃經濟時代的征地決策機制既是延續也有創新。延續體現為經濟計劃部門仍然參與決策，創新在于征地開始實施指標控制，并由土地行政部門統一管理。前者對易搭便車的征地行為加以硬性數量限制，后者則旨在擺脫“九龍治水”，歸口一家，實現橫跨不同業務系統的統籌與制約。

但即便如此，20世紀80年代后，在我國工業化、城鎮化蓬勃發展的大背景下，違法批地、亂占耕地、土地浪費的問題非但未能解決，反而愈演愈烈。〔34〕孫佑海：《〈土地管理法〉1998年修訂之回顧》，載《中國環境法治》2008年第1期。1998年修改《土地管理法》之際，主政者也承認“一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發生，造成耕地面積銳減，土地資產流失”，“現行土地管理法采取分級限額審批的用地制度，不能有效地控制有些地方人民政府用‘化整為零’或者‘下放土地審批權’等辦法非法批地和用地，不能按照土地利用總體規劃確定的用途進行管制，致使農用地、特別是耕地大量轉化為建設用地”。參見1998年4月26日《關于〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉的說明》。有鑒于此，1998年《土地管理法》試圖建立最嚴格的土地管理和耕地保護制度。征地決策機制出現三點變革。第一，隨著計劃經濟體制隱退，土地利用總體規劃編制不再涉及計劃部門。第二，與建設用地計劃相比，土地利用總體規劃和計劃不僅定數量、定指標，更定用途、定空間、定時間，首次實現對各類土地利用及轉用的全面控制。較此前的建設用地計劃與更早的經濟建設計劃，土地利用總體規劃雖承繼了自上而下審批的規制方式，但規制手段前所未有的精細且嚴格，從分級限額審批制度走向土地用途管制制度，將上級政府對下級政府征地之規模、位置與步調的監督與控制提升到新的高度。第三，征地審批權再一次上收集中至省級政府和國務院。歷史視角下，此次調整實為20世紀60年代傳統的復歸。現行征地決策機制就此誕生，時至今日，幾近二十載。

縱觀我國集體土地征收決策機制半個多世紀以來的演變史可見，現行體制下的征地決定呈現非本地化、非個案化之特征，本質上成為自上而下形成的空間規劃通過政府內部層級審批在微觀層面的落實。這與美國本地化、個案化的征地決策判若云泥。值得刨根問底的是，這一“中西之別”為何出現？

筆者曾于另文詳細論證：改革開放前，在城鄉分化、工農二元的政治經濟格局下，農村集體只能自辦兩類基礎建設——農業生產和集體成員住宅與公共設施，相關用地由集體調配、提供。其他情形下集體土地上不搞非農建設，無論用地單位是誰、目的為何，非農建設用地必須經過國家征地，這是農村土地非農化的唯一途徑。現行《土地管理法》第43條將這一制度安排延續至今。〔35〕彭錞：《八二憲法土地條款：一個原旨主義的解釋》，載《法學研究》2016年第3期。2015年以來，新一輪土地管理制度改革在試點地區有限開放集體經營性建設用地不經征收、直接入市。〔36〕《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。但除此以外，我國農地轉用的主要途徑至今仍是國家征地，政府壟斷土地一級市場。筆者稱此為“農地非農化的國家征地原則”。這就從根本上區別于美國以自由談判和交易作為土地轉用的首要手段（frst resort），僅在市場機制無效、存在拒不讓步（holdout）且公共利益實現受阻的情況下才訴諸強制征收這一兜底手段（last resort）。美國的征收決策有賴于地方民選政府判斷個案中是否存在必須訴諸征收的情形。同時，被征收人和相關公眾有權參與決策過程，表達自己的看法和利益訴求，也有權向法院提起征收決定有違公共使用之憲法前提的爭議。因此，作征收決定的地方政府一方面有選舉壓力，另一方面也須應對民眾和被征收人的參與和爭訟。這是美國自下而上防范政府濫用征地權力的制度安排。如前所示，六十多年來，我國同樣面臨濫征問題。但與美國不同，我國的“農地非農化的國家征地原則”一直在政府內部封閉運行，應對濫征的措施也始終沒有超脫對自上而下控制的強化。這就是中國征地決策機制六十年來的根本運行邏輯。

然而，近二十年來的實踐表明上述邏輯內涵三種張力。第一，封閉與開放的張力，即封閉的決策機制下，法制化、系統化的公眾參與和異議渠道缺失，導致社會矛盾激化，威脅社會穩定。第二，依法與違法的張力，即自上而下的控制依舊力有不逮，地方政府在財政激勵下的違法征地屢見不鮮。〔37〕如國家審計署2012年4月20日發布審計結果，指出全國24個市縣2009年至2010年土地管理及土地資金中，有14個市縣違規征用土地22萬畝。參見《24個市縣2009年至2010年土地管理及土地資金審計結果》, 審計署審計結果公告2012年第7號。第三，控制與效率的張力，即高度集中的決策機制操作繁瑣，審批效率低下，不利于及時滿足建設用地需要，反過來也觸發更多違法征地行為。〔38〕任林苗、謝建定：《現行土地審批制度存在的問題與建議》，載《浙江國土資源》2008年第10期。新世紀以來，針對這種審批效率不高、控權實效不彰和民主公開不足的制度現實，我國嘗試了一系列改革措施。本文最后一部分在分析既有改革的基礎上，研判有關改革建議，構想改革前方。

三、我國集體土地征收決策機制的前景

為解決征地審批效率不高的問題，國土資源部于2012年發出《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》，在優化程序、簡化用地申報內容、強化征地報批信息化基礎建設等方面做了改進，特別是公布了報批文件的標準格式。2016年11月25日，國土資源部修改《建設項目用地預審管理辦法》和《建設用地審查報批管理辦法》，兩個辦法于2017年1月1日開始實施，旨在進一步實現建設用地報批材料簡化、時間縮短、難度降低、質量和效益提高。同月30日，國土資源部發出《關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》，規定“對于地方有關部門批準立項、地方人民政府審批農用地轉用，但土地征收需報國務院批準的建設項目，部在用地審查時不再審核農用地轉用方案與補充耕地方案，只審查土地征收方案與土地供應方案”。這些旨在精簡報批程序、提高報批效率的改革文件，無一不強調要加大審查把關力度或加強監管——不難理解，這是為了避免效率提高導致控制減弱，其落腳點仍在于確保政府內部對征地權自上而下的監督和掌控。

在強化征地權控制方面，我國近年來也出臺了許多改革措施，其中最有代表性的當屬2006年建立國家土地督察制度。〔39〕國務院辦公廳《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，國辦發[2006]50號。不難理解，欺上瞞下是對任何自上而下的控權機制最大的挑戰。國土督察制度意圖解決這一問題。該制度下，國土資源部向地方派駐九個國家土地督察局，涵蓋全國所有省級單位，主要負責“監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況”。該制度特別要求國務院審批的農用地轉用和土地征收事項，省級人民政府在報國務院時，應將上報文件同時抄送派駐地區的國家土地督察局，后者發現違法違規問題應及時向國家土地總督察報告。顯然，這是在原有的控制機制之上，再加一雙審視的眼睛，實踐中也取得了一定效果。〔40〕仲濟香：《土地督察對執法力度的促進效果評價》，載《中國土地科學》2011年第10期。

如果說簡化征地審批程序和增強上級對下級政府征地的監控是在現行的自上而下、封閉式的征地決策機制內部做出某種調整，那么增強該機制的民主公開性則屬于外部改革。然而，相較前兩個領域，這方面的改革力度要遜色不少。首先，公開性方面，自2008年《政府信息公開條例》以降，征地政府信息多次被列入主動公開的重點清單。〔41〕如多年以來的國務院辦公廳對于政府信息公開重點工作的安排和國土資源部辦公廳《關于進一步做好市縣征地信息公開工作有關問題的通知》，國土資廳發[2014]29號，都強調征地信息的公開。這方面的最新發展可參見國土資源部辦公廳《關于加強省級征地信息公開平臺建設的通知》，國土資廳發〔2016〕43號。但從該領域信息公開訴訟多發的局面來看，主動公開績效仍有待改善。〔42〕余凌云：《政府信息公開的若干問題：基于315起案件的分析》，載《中外法學》2014年第4期。其次，民主性方面，2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》將《土地管理法實施條例》設立的“兩公告一登記”變為“三公告一登記”，增加了征地報批前的公告和確認程序，要求“確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證”。然而，國土資源部同年公布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》卻規定“在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利”，將聽證內容限定在征地補償和安置。2005年，國土資源部出臺《國土資源聽證規定》，其第19條將可聽證事項略有擴大，但也僅涉及擬征地項目的補償標準和安置方案及擬定非農業建設占用基本農田的方案。這意味著除了上述內容，被征收人無法通過報批前的聽證程序對征地決定本身提出異議。

十八屆三中全會以來，新一輪土地管理制度改革大幕拉開。2014年12月31日，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。國土資源部長在解讀該意見時指出：“針對征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”〔43〕《國土資源部負責人談農村土地制度改革試點，“四管齊下”完善農村土地制度》，載《安徽日報》2015年1月11日第4版。2015年2月，經全國人大常委會授權，征地制度改革在試點地方啟動。〔44〕《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。無論是從主管部長的說明還是從目前公開的信息可知，相關改革并不觸及征地決策機制的自上而下與封閉性特征。這表明在可預見的將來，我國集體土地征收決定仍會保持非本地化、非個案化的特征，是政府內部層級審批作出的、實現自上而下形成的空間規劃的手段。

但這并不意味著改革空間的徹底消亡。即便是在現行征地決策機制之根本邏輯暫時無法撼動的前提下，至少仍存在如下兩個方面的改革前景，以強化對政府征地權力的司法和民主監督。首先，集體土地征收決定理應受到法院的合規性審查。長期以來，國務院和省級政府所作的集體土地征收決定均被排除在司法審查之外。〔45〕鄒愛華：《被征收人土地征收救濟難困境及其對策——以國務院土地征收決定權為視角》，載《國家行政學院學報》2012年第1期。一方面，新、老《行政訴訟法》都規定國務院不屬于我國行政訴訟法上的適格原告，其行政決定不受司法審查。2006年，最高人民法院批復指出：在國務院批準征地后，國土資源部以批復形式通知省級人民政府的行為，屬于國務院批準征地行為的組成部分，對此提出訴訟的法院應不予受理。〔46〕《關于曾成、龍平安等六人訴中華人民共和國國土資源部征地批復行政行為是否受理的復函》，[2006]行立他字第1號。另一方面，盡管省級政府是行政訴訟的適格被告，但各級法院在實踐中也不受理省級征地決定，理由是其屬于法律規定的行政終局裁決。大量案例中〔47〕參見（2011）皖行終字第00005號；（2011）粵高法行終字第69號；（2013）粵高法行終字第223號。，法院援引的根據是《行政復議法》第30條第2款：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決”。2005年，最高人民法院以批復的形式明確該條文所言的最終裁決應包括兩種情況：一是國務院或者省級政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定；二是省級政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定。〔48〕最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政復議法〉第30條第2款有關問題的答復》，[2005]行他字第23號。近年來，這一批復在司法實踐中被反復引用作為省級政府征地決定不可訴的根據。〔49〕參見（2016）吉行終455號。事實上，直到2016年，最高人民法院仍然堅持此一立場。〔50〕參見（2016）最高法行再79號。

改革要進入下一程，就必須突破國務院和省級政府征地決定不受司法審查的現實。筆者認為，前者是制度障礙，后者則更多是一種認識誤區。首先，盡管《土地管理法》將特定規模和類型的征地審批權授予國務院，但在實踐中，據1999年國務院《關于國土資源部〈報國務院批準的建設用地審查辦法〉的批復》第5條，縣、市政府提交的集體土地征收申請首先須經省級國土管理部門審查、省級人民政府同意，再呈報國務院，同時抄報國土資源部。國土資源部在協商國務院各有關部門意見的基礎上，以集體會審方式提出批準或不批準建議，批準建議呈報國務院審批。由此可見，國土資源部不單是國務院征地審批的經辦者，很大程度上也是征地決定的實際作出機關，因為其有權不批準征地申請，其批準建議才需國務院認可。因此，現實可行的改革方案是將國務院的審批權調整給國土資源部，進而讓此類征地決定變得可訴。〔51〕鄒愛華：《被征收人土地征收救濟難困境及其對策——以國務院土地征收決定權為視角》，載《國家行政學院學報》2012年第1期。其次，對《行政復議法》第30條第2款的流行理解是一種誤讀。從字面上看，該條文涉及兩種決定：一是省級政府的征收決定，二是省級政府據此作出的確認土地權屬的行政復議決定。前者是后者的依據，兩者不是并列關系，更不同一。因此，從基本的文義解釋出發，該條款僅把終局性賦予確認土地權利的行政復議決定，而非作為其基礎的征地決定。如果《行政復議法》有意使兩者都具有終局性，則完全可以將其并列，且對此明確規定。當然，征地決定無疑會影響土地權屬。有學者據此認為：如果征收決定不是終局裁決，接受司法審查，就有可能被法院撤銷。一旦如此，根據這些征收決定作出的確權行政復議決定將失去基礎，也應被撤銷，進而不復具備法定的終局性。故為了讓此類復議決定有終局性，作為其基礎的征收決定也必須是終局的。〔52〕賀日開：《我國征地補償救濟制度的迷誤與出路》，載《法學》2007年第1期。這種觀點是不成立的。如果省級征收決定被法院撤銷，在其基礎上作出的土地確權復議決定仍完全可具有終局性，因為當事人還是不可提起行政訴訟。但這并不意味著此類確權復議決定不能被主動撤銷或修改。因此，對《行政復議法》第30條第2款的正確理解指向省級政府作出的集體土地征收決定具有可訴性。更重要的是，舍此新《行政訴訟法》第12條第5款規定將在很大程度上成為一紙具文，擴大行政訴訟受案范圍的制度進步也會被架空。〔53〕即可訴的征收決定僅限于城市國有土地上的房屋征收決定。參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第14條。

當上述制度障礙和認識誤區得到清理，集體土地征收決定變得可訴之后，有必要進一步思考法院應當如何行使審查權。長期以來，一個極為盛行的改革建議是中國法院應向美國同行那樣去解釋憲法公共利益前提的涵義，并據此在個案中判斷征收決定的合法性。〔54〕美國有大量關于憲法第五修正案中“公共使用”含義的判例。相關梳理可見Daniel B. Kelly, “The Public Use Requirement in Eminent Domain Law: A Rationale Based on Secret Purchases and Private Infuence” 92Cornell Law Review（2006）. 中國的相關建議可參見劉向民：《中美征收制度重要問題之比較》，載《中國法學》2007年第6期；姚佐蓮：《公用征收中的公共利益標準——美國判例的發展演變》，載《環球法律評論》2006年第1期。但這種建議并不具備現實可行性。如前所述，我國征地決策以土地利用總體規劃和計劃為依據，通過政府層級審批作出。征收決定的合法性取決于是否合乎規劃、計劃以及法定的批準權限和程序是否被遵守。在以合法性審查為基礎的行政訴訟制度下，我國法院無權衡量土地利用總體規劃、計劃以及據之作出的征地決定是否符合某種版本的公共利益。故中國法院在可預見的將來無權做美國法院的類似工作。當然，這同時意味著我國法院在維護征地決策程序、權限，尤其是合規性方面應當而且能夠扮演更大角色。在這方面，無論是司法實踐，還是學術研究，都有相當的發展空間。

除了強化對征地決定的司法審查，有學者曾提議讓地方人大對轄區內的土地征收享有最終決定權，〔55〕張千帆：《“公共利益”是什么——社會功利主義的定義及其憲法上的局限性》，載《法學論壇》2005年第1期；張千帆：《“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，載《中國法學》 2005年第5期；唐忠民、溫澤彬：《關于“公共利益”的界定模式》，載《現代法學》2006年第5期。或允許被征收人直接參與征地決策過程。〔56〕劉國乾：《土地征收審批的正當程序改革》，載《法學研究》2012年第4期；章劍生：《行政征收程序論——以集體土地征收為例》，載《東方法學》2009年第2期。在筆者看來，這兩種改革建議首先是不現實的。上文已述，征地決策封閉于政府內部的運行邏輯已經持續六十多年，沒有跡象表明會在短期內改變。而讓被征收人參與審批程序則很可能與簡化審批程序、提高審批效率的現行改革背道而馳。更重要的是，即便實現，這兩項改革也無法真正提高征地決策的民主性。前文分析已經證明：我國的集體土地征收決定本質上是空間規劃的實現手段，后者決定前者。讓人大或公眾介入具體的征地決策過程作用將極為有限，很大程度上屬于為時已晚。〔57〕盡管人大和公眾在這個階段的介入有助于監督和保證下級政府征地決定符合規劃。因此，更需要向民主參與和審議開放的實際上是空間規劃的制定。盡管目前我國土地利用總體規劃和計劃的編制和審批仍限于政府內部，但2009年國土資源部首次規定政府對土地利用總體規劃編制中的重大問題可以向社會公眾征詢解決方案。〔58〕《土地利用總體規劃編制審查辦法》第13條，中華人民共和國國土資源部令第43號。令人遺憾的是，這項公眾參與制度至今沒有任何制度上的保障，何為“重大問題”也有待細化。地方人大和公眾對此如何介入和發聲，目前也是未知之數。但空間規劃制定的民主化理應也可以成為下一步改革的增長點，該領域的學術研究與實踐推進大有可為。在這個意義上，本文的探索只是一個開始。

（責任編輯：陳越峰）

* 彭錞，北京大學法學院博士后研究人員，法學博士。本文系2014年教育部人文社科重點研究基地重大項目“行政法視野下的公眾參與研究”（項目號14JJD820015）和2015年國家社科基金青年項目“行政法視野中的成本收益分析方法研究”（項目號15CFX034）以及中國博士后科學基金第九批特別資助項目的階段性研究成果。