農村宅基地使用權流轉問題研究

摘要：自改革開放以來，隨著宅基地不斷擴張的同時，大量的宅基地閑置，部分地方開始出現“空心村”，大量農村人口前往城鎮打工、生活，在占用城鎮用地的同時又保留了農村宅基地，形成了我國特有的“兩棲占地”現象。因此，構建以效率、價值為基礎的農村宅基地使用權流轉的法律制度成為時代發展的迫切要求。對加快城鄉一體化發展，打破城鄉二元結構，構建社會主義和諧社會具有重要意義。

關鍵詞：宅基地；使用權；流轉

一、我國農村現行宅基地使用權法律制度的變遷

宅基地是中國特有的一個法律概念，國家第一次正式確認和使用宅基地概念是在1962年9月27日，中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》。

宅基地，通常是指農村村民個人取得合法手續以修建住宅的集體土地。包括主要建筑物和附屬建筑以及房屋周圍為獨家使用的院落用地。

我國現行的宅基地使用權法律制度主要經歷了四個階段。

（一）宅基地私有階段

宅基地私有階段主要存在于1949～1962年之間。1950年中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》在全國大部分范圍內，國家將依法沒收或征收得來的土地分給無地或者少地的農民，建立了農民私人所有的土地制度。

（二）宅基地使用權確立階段

1962年中共中央下發了《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱人民公社六十條）。1963年，中共中央補發了《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》。草案和補充通知明確規定人民公社公社中的基本核算單位。生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。自此，農村的宅基地所有權屬于集體所有。

（三）宅基地使用權嚴格管理階段

20世紀80年代初，農村土地家庭聯產承包責任制在全國范圍內逐漸建立和完善，同時隨著改革開放的進行，農村經濟快速發展，農民經濟收入和生活水平有了明顯的提高，農村出現建房熱。1981年和1982年，國務院先后制定和頒布了《關于制止農村建房占耕地的緊急通知》和《村鎮建房用地管理條例》，加強對農村宅基地使用權的管理和限制。

（四）宅基地使用權限制流轉階段

從1986年開始，國家開始了對農村宅基地使用權流轉的改革。1986年，《土地管理法》的頒布和國家土地管理局的成立，開始了對這一改革的探索。《物權法》對宅基地使用權的取得、轉讓、登記、滅失制度作出了規定。

二、現行宅基地使用權制度暴露出的問題

我國現行的宅基地使用權制度，因其和我國宅基地使用權現狀不相協調，導致宅基地利用問題嚴重。主要體現在以下幾個方面：

（一）宅基地隱形市場禁而不止，國家無力監督宅基地的私自交易

在城鄉結合部，由于城鄉交流廣泛，城鄉土地供求結構、價格不同，農村土地隱形市場發達，房屋和宅基地出租出售的現象十分普遍。

（二）宅基地使用權退出機制不健全，缺乏可操作性

現行宅基地使用權制度下，對于收回的范圍、收回的標準、收回的程序、有無相應的補償等問題既缺乏具體規定，又不具有可操作性。同時，強行收回宅基地又可能會引發群體性事件，造成農村的社會不穩定，因此在現行的背景和制度下，農村經濟組織很難收回宅基地。

（三）宅基地總量逐年擴大，不利于耕地的保護

現行宅基地分配體制中，宅基地的來源途徑比較單一，主要是通過農用地轉用。人口增長是既定事實，而且宅基地分配是法定制度，故需向集體新增人口分配宅基地。但是宅基地退出機制的不完善，導致宅基地的來源只能是通過農用地轉用，且宅基地面積不斷增加，這就在一定程度上減少了耕地面積，不利于耕地的保護。

（四）兩棲占地問題逐漸嚴重

兩棲占地是指農村人口向城鎮流動過程中，在城鎮由于正常的城市活動占用了城市的建設用地，在鄉村又不能退出農村宅基地，形成雙重占地。

（五）宅基地閑置問題突出，空心村十分普遍

在農村地區，宅基地私有觀念盛行。村民因為繼承或分戶，很容易就可以獲得兩處或兩處以上的宅基地，形成“一戶多宅”。由于村莊規劃無序，村內配套設施的不健全，村落蔓延，導致村落中心很多房屋開始閑置，形成空心村。

三、相關制度借鑒

（一）香港丁屋政策的設立和演變

二戰后，港府將新界鄉村的土地分為農地和屋地，農地只能用于耕種，屋地可減住宅。新界鄉村居民興建住宅，只需要向政府繳納一筆小數目的地價。

對大陸農村住房制度的借鑒：正式制度要與非正式制度相結合，規范宅基地申請資格；承認宅基地及其住房的繼承權；保持宅基地取得制度的公平與保障性，慎重對待宅基地有償使用問題；進一步完善宅基地申請和房屋建造規范，其實保障農民的合法權益和住宅安全，建立符合國情民情的農村住房流轉制度。

（二）美國農村住宅的管理

美國采取的管理農村住宅用地發展的具體措施主要有：規定農地地塊的最小面積、購買發展權、轉移發展權、分區疊加和保護小地塊等，這些措施在一定程度上從不同角度起到了保護農地的作用。②

借鑒：加強規劃管理，明確房屋建造規范；用基礎設施和住房貸款引導農村住宅建設；用經濟手段保護耕地。

（三）韓國的“新村運動”與土地管理

韓國的“新村運用”的主要內容包括：農村環境改造，美化鄉村環境；進行土地整理和土地利用規劃；開發區域特產品，開展“一村一品”運動；建設弄粗公共設施等等。韓國農村過去均為自然村，雖然土地空間多，但道路又窄又彎，不便使用機械，給生活和生產帶來很多不便。因此，從1977年開始進行了農村聚落結構的重新布局和改善事業。③

借鑒：韓國是土地私有制國家，但是國家對住宅建設進行全面、綜合管理，同時國家開展的村莊改造建設，尊重農民自主性，尊重農民的財產權，國家提供補貼貸款。

四、完善我國宅基地使用權流轉的對策

（一）健全農村宅基地使用權的確權機制

當前農村宅基地屬于集體所有，農民只享有特定的使用權，并且這種使用權只是一種特定的福利性待遇，不能自由對外流轉。而且，宅基地的管理比較混亂，沒有完成對宅基地使用權的登記造冊工作，宅基地使用證并沒有發放到戶。因此要做好宅基地的確權登記，明確宅基地權屬，明晰主體資格身份，這樣才能建立起以后宅基地交易的合法權屬基礎。

（二）完善宅基地流轉的法律法規

根據實際情況制定相關的法律法規，對流轉的條件，方法，流轉的范圍，流轉的期限，是否有償等問題進行具體的規定。在法律的規范和制約下，可以改變現行流轉無序的狀態，使農村宅基地使用權的流轉有法可依，有章可循。

（三）建立規范有序的宅基地使用權市場體系

農村宅基地市場目前還是很混亂的，建立城鄉統一的建設用地流轉市場，通過市場機制，自由形成合理的價格體系；并根據效率優先、兼顧公平的原則對宅基地的流轉就行監管和宏觀調控，建立起公開公平健康有序的宅基地流轉市場，促使宅基地流轉制度化、規范化、法律化。

（四）建立并完善農村的社會保障體系

一直以來農村居民的保障一直是自我保障，國家長期缺位，因此當農民的耕地宅基地被征收征用以后，因為征收補償的不合理，征地后的失業安置不健全，致使許多村民生活無依。因此，建立并完善農村社會保障體系有利于實現全社會的公平正義，保障農民的基本生存，有利于農村的穩定。

注釋：

陳順增.農村宅基地管理手冊.第1版.北京：中國勞動出版社，1993：1.

②郭文華.美國如何抑制農村住過快增長.河南國土資源，2006，6.

③劉黎明.韓國的土地利用規劃體系和農村綜合開發規劃.經濟地理，2004，3.

作者簡介：劉大培，男，河南夏邑人，1991年10月，新疆大學法律碩士研究生。