我國家庭農場認定標準問題研究

劉連成+趙新龍

摘 要：家庭農場作為一種新型農業經營主體，發展迅速，具有強大生命力。但我國家庭農場認定標準存在缺陷的問題制約著家庭農場進一步快速發展。在闡明家庭農場內涵、特征基礎上，從“家庭農場經營者、家庭農場經營規模與土地流轉期限、勞動力結構、農業收入構成和其他認定標準”等方面進行認定，完善我國家庭農場認定標準，以期能夠促進我國家庭農場法律制度的完善，為我國家庭農場持續快速健康發展提供基礎支撐和制度保障。

關鍵詞：家庭農場；認定標準；家庭經營；規模經營

中圖分類號： D912.3文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2017）01-0017-06

家庭聯產承包責任制的確立，極大激發了億萬農民發展農業生產的積極性與熱情，農業勞動生產率和土地產出率大幅提升，農業經濟保持平穩較快發展[1]。隨著我國“四化同步”進程的快速推進和農村勞動力的非農化轉移，以家庭承包經營為基礎的傳統農業經營制度弊端凸顯[2]，傳統農業“小、散、分散”的特點越來越滿足不了城鎮化發展對農產品的市場化需求。面對這種國情，在繼承傳統家庭經營內核基礎上又兼具適度規模經營特點的家庭農場便應運而生。2013年，家庭農場首次寫入中央一號文件，十八屆三中全會明確指出堅持家庭經營基礎性地位；2014年與2015年中央文件和政府工作報告都提及要鼓勵家庭農場發展，家庭農場發展獲得政策上有力支持。實踐中，家庭農場發展迅速，部分地區家庭農場數量眾多、規模較大，顯現出旺盛需求和強大活力。截止2012年底，經認定或注冊的家庭農場達3.32萬家[3]；截止2015年6月，家庭農場數量達24萬個[4]。我國家庭農場發展政策與實踐走在前面，制度構建卻相對滯后，家庭農場快速發展的背后隱含著許多法律問題亟待解決，目前我國家庭農場認定標準存在缺陷，法律地位不明確，制約著家庭農場進一步發展，通過對此問題分析研究，完善家庭農場認定標準，明確家庭農場法律地位，不僅有利于豐富家庭農場理論，還能為家庭農場發展提供制度支持與保障，具有重要性和緊迫性。

一、我國家庭農場內涵與特征

家庭農場，最早起源于歐美國家，作為發達國家最主要的農業生產經營方式，經歷幾百年的發展，依然具有旺盛的生命力。自家庭農場寫入中央文件，全國各地掀起一股“家庭農場熱”，國內學者從不同的專業和角度對家庭農場進行闡釋，由于我國特殊的土地制度和農業狀況，國內學者的家庭農場定義帶有明顯“中國特色”。理論界關于家庭農場內涵主要有三種學說：“農業生產單位說”、“農業企業說”、“新型經濟組織說”，其中主流觀點是“新型經濟組織說”。2013年農業部對家庭農場的界定也采此學說。家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規?；?、集約化、商品化生產經營并以農業為主要收入來源的新型農業經營主體[5]。

我國家庭農場具備如下幾個基本特征：家庭經營、適度規模經營、以農業收入為主要收入來源、具有獨立法律地位。首先，我國家庭農場脫胎于家庭聯產承包責任制，保留了農戶家庭經營的內核，堅持了家庭經營的基礎性地位，是農戶家庭承包經營的升級版[6]。其次，與傳統農戶相比，我國家庭農場是在土地集中基礎上實現規模經營，具有規模效益，同時我國人多地少國情和土地產出邊際遞減規律又決定我國家庭農場規模不能過大，堅持適度規模經營。再次，家庭農場依舊是以農為主，專門從事農業商品化生產，農業是家庭的主業，農業收入是家庭最主要的收入來源。最后，家庭農場作為一種新型農業經營主體，應具備法律上獨立人格，能夠獨立進行生產經營，獨立承擔法律責任[7]。

二、我國家庭農場認定標準

（一）我國家庭農場認定標準實踐

2013年農業部農村經濟體制與經營管理司發布《農業部辦公廳關于開展家庭農場調查工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確指出家庭農場的七個認定標準，這是當前關于家庭農場認定標準的最高統一規定，也是我國家庭農場成立的必要條件。然而，許多學者對該認定標準存有疑問，如戶籍是否應該成為家庭農場的設立門檻？對雇工的限制是否符合家庭農場實際發展狀況？農業收入比重的設置是否過高？示范帶動作用能否成為家庭農場認定標準？等等，這些問題都有待于理論上的深入分析與研究。

不同地區依據農業部《通知》規定，結合本地實際情況，制定了不同的家庭農場認定標準，為便于直觀對比分析，將不同地區家庭農場認定標準整理為表1。

通過表1，我們可以看出：首先，針對家庭農場經營者身份，絕大多數省份都作出一定限制。吉林、山東、山西和安徽要求家庭農場經營者具有農村戶籍或享有土地承包經營權，吉林省吉林市還對農場主年齡做出限制，湖南省與云南省對家庭農場主的身份要求相對寬松；其次，所有省市的家庭農場都要求以家庭成員為主要勞動力，有些地方對家庭務農人數和雇工做出限制，如吉林省吉林市和山西??；再次，除云南省外，其他各地區都要求家庭農場要以農業收入為主要收入來源，山西省和安徽省都做了農業收入比例的要求；此外，各省市家庭農場都要求具有一定規模并相對穩定，為了確保這一標準，各省份對土地流轉期限和家庭農場面積做出規定，對于土地流轉期限，多數地方規定5年以上[8]，對于家庭農場面積，不同地區根據當地實際規定有所不同；最后，部分省份對家庭農場設置其他認定標準，如示范帶頭作用，財務收支記錄，農業技能培訓等，這與農

業部部分認定標準相符合。綜上，不同地區對家庭農場認定標準的規定不盡相同，實踐中存在各式各樣的家庭農場類型，家庭農場認定標準的多樣化一定程度上反映了對家庭農場認定標準認識的模糊性，阻礙了家庭農場健康發展。因此，有必要在各地實踐基礎上，進行深入理論分析，形成科學統一的家庭農場認定標準。

（二）我國家庭農場認定標準理論分析

1.家庭農場經營者的限定

家庭農場的經營者也是家庭農場的設立者和投資者，是家庭成員的核心。目前，我國家庭農場對經營者的要求主要體現在經營者戶籍、經營者年齡和經營者接受農業技能培訓這三方面。

（1）家庭農場經營者的戶籍。

農業部《通知》和許多的地方政府文件都規定家庭農場經營者要具有“農村戶籍”或享有“土地承包經營權”，有些地方甚至要求必須是本地戶籍，當然，也有部分地區放開了農民身份限制，如湖南省、吉林延邊和浙江部分地市。戶籍限制的標準是出于對農民權益的保護，農村戶籍可以解決很多問題，比如保持家庭農場的穩定性以及保護農民利益不受城鎮居民侵蝕[9]。土地是農民生存和發展的基礎，承擔著社會保障功能，家庭農場在土地流轉基礎上發展起來，是對家庭承包經營制度的完善，農戶家庭成為家庭農場的主人是應有之義，合情合理。但是，戶籍限制標準的缺陷也很明顯：首先，我國目前正在推進統籌城鄉發展，2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確規定統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，取消農業戶口和非農業戶口的性質區分，以實現人口的長遠、雙向自由流動[10]。在這一背景下，再以戶籍作為家庭農場主身份的認定標準就沒有任何意義，不合時宜。其次，將家庭農場經營者限定為本行政區域內的農村家庭，一方面，為土地承包權的自由流轉設置了障礙，不利于土地集中，另一方面，阻礙了外來資本的涌入。眾所周知，農民在我國屬于弱勢群體，農村的資本積累遠遠不夠，家庭農場的土地流轉租金、機械設備投入等都需要大量資金，這就可能導致家庭農場發展動力不足。再次，目前我國“人戶分離”現象嚴重，許多大學生因升學戶口由農轉非，有些大學生，尤其是農業院校的學生，他們具備專業知識，對農村有感情，對農業比較熟悉，畢業后想回農村創辦家庭農場。也有一些曾經或長期從事農業科技推廣、服務的農技人員，戶籍可能有農業和非農業之分，他們有技術、有經驗，可能想要創辦家庭農場[11]。還有一類主體，他們出生在農村，享有土地承包經營權，早年離家去城鎮打拼，因工作需要遷移戶口，有回鄉設立家庭農場的想法。毫無疑問，這三類主體都可以成為家庭農場的創辦者，如果采用戶籍標準，他們可能就被排除在家庭農場的大門之外。因此，戶籍認定標準并不符合我國當前家庭農場發展國情，我國家庭農場經營者應界定為“長期從事農業生產的人員或者具備專業農業知識技能、經認定具有從農資格的人員”。

此外，對于城鎮人口能否下鄉創辦家庭農場，學術界是存在爭議的，主流的觀點是不允許城鎮人口建立家庭農場，農業部也是持此觀點，然而，部分地方家庭農場實踐中放寬了限制，如湖南省、浙江相關地市、吉林延邊州等。這類家庭農場除了設立者的特殊身份外，與一般家庭農場并無二致，他們具有雄厚的資金，經營管理水平高，抵御市場風險能力強，對一般的家庭農場具有帶動牽引作用。在實踐中要擔心的是防止“工商資本下鄉”，這類家庭農場容易將土地移作它用，改變土地農業用途。針對這種擔憂，我們可以通過主業的確定、契約的約束、項目審批的制約、農業部門的巡查監管和土地部門的監管等予以有效的規避[11]。這類家庭農場只要標準符合規定，權利取得合法，在實踐中可以做出適當嘗試，但是應嚴格限制此類家庭農場的比例，過度放開肯定會侵蝕農民利益。

（2）家庭農場經營者的年齡。

為促進家庭農場高效發展，推進農業現代化，許多地方對家庭農場主的年齡做出限制，如吉林市要求家庭農場主男性在55歲以下，女性在50歲以下，國內家庭農場主最高年齡限制為65周歲。年齡的設置是為了確保農業生產經營的年輕化，但從我國當前的農業生產狀況和國際的發展經驗來看，65周歲的門檻有待于商榷。就國內狀況而言，尚有相當一部分65周歲以上人員從事農業，而且由于農村社會保障不健全、保障水平低，完全排斥其成為家庭農場經營者，會在一定程度上降低其生活水平。放眼國外，“歐盟統計局數據顯示，在歐盟28個國家中，平均30%的農場主超過65歲（葡萄牙超過65歲的農場主比例最高，達到45%；德國比例最低，不足5%）。”[12]因此，我國家庭農場主年齡可以適當提高。

（3）家庭農場經營者接受農業技能培訓。

家庭農場作為一種新型農業經營主體，除具有規模效益外，其機械化水平、經營管理水平和商品競爭能力都較高，這就對家庭農場主自身能力提出了更高要求。農業技能培訓是農民實現從“身份”到“職業”轉變的需要，也是發展現代農業的必然要求。上海松江家庭農場要求家庭農場主具備相應的生產經營能力和一定的農業生產經驗，掌握必要的農業種植技術[13]，能熟練使用農機具，另外，上海松江還建立了家庭農場考核獎勵制度，對優秀家庭農場主進行獎勵，并且在以后的家庭農場主競爭中享有優先權[14]。家庭農場經營者接受農業技能培訓是非常有必要的，但家庭農場主是否應有學歷上的限制呢？應當認為沒有這個必要。當前，我國農民受教育水平普遍偏低，學歷上的限制只會阻礙家庭農場的設立，并且學歷高并不代表實際生產操作能力強，我們鼓勵有知識、有文化的大學生回家創立家庭農場，但不應設置學歷上的門檻。

2.家庭農場經營規模與土地流轉期限的限定

（1）家庭農場經營規模。

適度規模經營是我國家庭農場的應有之義，但規模到底有多大才合適？全國并沒有一個統一的規?；瘶藴?，各地方根據本區土地資源狀況和農業生產經營范圍的不同，制定了不同的規模標準。我國地形種類多，氣候多樣，地區經濟發展不平衡的國情造成各地規模化標準多樣化的現狀，但家庭農場應該有一個統一的、依據不同農業經營范圍劃分的最低要求的規?；瘶藴剩员銓彝マr場的統計并給予相應的政策優惠[15]。地方政府可以在最低規?；瘶藴实幕A上，根據家庭農場規模的大小，制定不同層級的優惠政策。至于經營規模的上限，我國沒有做出規定。有學者（高海，2015）認為，家庭農場的規模上限不宜統一規定——交給市場決定即可[15]，這種觀點值得商榷。首先，我國鼓勵發展適度規模的家庭農場，但農場的規模并不是越大越好，當規模達到一定程度，勞動效率和土地產出率就會下降。其次，當農場規模大到一定程度，農業生產就會超出家庭勞動力的生產水平，隨之而來的是雇傭大量勞動力，這樣，家庭農場的性質就可能會發生改變，家庭農場有可能變成專業化的超大型農場。因此，我國家庭農場的經營規模也應需要一個規模上限，依據全國家庭農場的發展狀況制定規模上限標準，同時出于鼓勵家庭農場發展的需要，可以把規模上限標準制定得稍微高些。

（2）家庭農場土地流轉期限。

土地流轉是家庭農場適度規模經營的前提，土地流轉的期限影響到家庭農場發展的穩定性。土地流轉是家庭農場獲得土地最為主要的方式，土地流轉的相對穩定對家庭農場的健康發展至關重要，因此，有必要將土地流轉的期限作為認定家庭農場的條件之一。那么，土地流轉的期限規定為多久才合適呢？農業部和大部分省份規定土地流轉的最低期限為5年，也有部分省份做出其他規定，有的規定10年以上，有的規定20年以上，有的還根據不同的經營范圍規定了不同的期限[16]。對于土地流轉的期限，筆者認為不宜過長，但也不宜過短。傳統農民的“鄉土”情節使得我國農村土地流轉的期限在當前及今后一段時間內都不會太長，并且農村土地的長時間流轉會使農民的權益在面臨土地價格上漲時難以得到相應的保護。同時，農村土地流轉的又不能過短，過短會影響家庭農場對農業生產投入的積極性，不利于家庭農場的穩定發展。我國家庭農場應根據不同的農業經營種類劃分不同的最低期限標準，像種植業、養殖業、漁業和林業等都有自己專門的標準，這樣才有利于農業的全面發展。對于土地流轉的最高期限，各地家庭農場的文件中都未做出說明，依據《物權法》對土地承包經營期限的規定，家庭農場通過流轉取得的土地經營權期限最長應以不超過法定承包期限的剩余期限為限，這是法定條件的限制，超過這一期限會導致土地承包經營權流轉行為的無效[17]。此外，在實踐中可能會出現土地流轉期限沒有約定或約定不明的情況，針對這一情形，筆者認為，基于農業生產的自然特性與規律性，在滿足法定最低土地流轉期限的基礎上，家庭農場土地流轉的期限至少要滿足農作物或農產品的生產收獲周期。

3.勞動力結構的限定

“以家庭成員為主要勞動力”是農業部對我國家庭農場勞動力結構的限制，具體要求為無常年雇工或常年雇工人數不超過家庭務農人員數量。一些地方政府也做出其他限制，如吉林省吉林市要求家庭農場家庭固定從業人數不少于2人。許多學者對此標準都持有異議。張帥梁認為，無論是對雇工的限制，還是對參與家庭農場的人數的限制，都是對家庭農場發展空間的擠壓[10]。胡桂芬對雇工限制也持反對態度。筆者認為，為確保家庭農場的家庭性，對雇工做出一定的限制是合理的。家庭經營是家庭農場區別于其他農業經營主體的顯著特征，家庭經營因其特有的天然親和性和高度的利益一致性，具有其他農業經營主體不可比擬的優越性，我國家庭農場的家庭性不僅體現在家庭農場的決策權和控制權由一個家庭擁有，還要求家庭成員共同投入到農業生產中去，共同參與農業活動。以家庭成員為主要勞動力，首先，我們需要明確的是家庭的范圍。社會學的經典界定為“家庭是相互影響的人所組成的團體或群體”[18]。我國家庭農場中“家庭”概念應作廣義上的理解，首先應當突破戶籍限制，戶籍意義上的農戶是傳統農業生產的基本單位，家庭農場的“家庭”可以界定為“具有血緣、姻親或收養關系的相互影響的人所組成的群體”。家庭農場的雇工分為常年雇工和季節性雇工，對于常年雇工，應當嚴格限制，家庭農場的勞動力應優先來源于家庭成員，只有當家庭成員勞動力滿足不了農業生產需求時，才允許雇傭少量常年雇工。另外，何為常年雇工？我國目前沒有統一明確的規定，應盡快出臺文件完善相關概念；對于季節性雇工，是否應納入到“以家庭成員為主要勞動力”的界定之中？應當說是沒有必要，家庭農場在農忙時節難免面臨勞動力不足的問題，實踐中農忙季節雇傭人員幫助農業生產也是普遍存在的，如果對季節性雇工設置過高的標準，可能會阻礙農業生產發展。

4.農業收入構成的限定

農業收入的界定標準主要有兩種：一種是比例標準，一種是數額標準。各地對農業收入限定標準的表述具有很大的差異，農業部、山西省和安徽省都要求“農業凈收益占家庭農場總收益的80%以上”，山東省和浙江省表述為“農業收入為家庭主要收入來源”，江蘇省表述為“家庭農場農業收入為家庭收入主要來源”[19]，有的地區附加了“年總收入10萬元以上”或者“家庭農場從業人員人均純收入達到本鎮農民人均純收入的2倍以上”。家庭農場主要從事農業生產經營，以農業為主要收入來源毋庸置疑，對農業收入來源進行限制有其合理性，但現有的收入比例數額或標準值得探討。首先，如果某年家庭農場遭遇嚴重自然災害，農業損失慘重，農業收入肯定會低于現有法定標準，那么家庭農場就會因這一限定標準而不再是家庭農場了嗎？這顯然是不合理的。其次，家庭農場收入比例或收入份額在家庭農場申請設立之初并無法實際衡量，這時的家庭農場還未開始投入農業生產經營，家庭農場的收入從何而來？比例如何計算？這一切都不具有可操作性。再次，設立家庭農場并不是要求把農民束縛在農地上面，家庭成員較多的家庭，在創設家庭農場的同時，也有部分成員從事非農職業，獲得的收入也不低，過高的農業收入比例標準只會阻礙人們的自由擇業權。因此，我國家庭農場只需設定家庭農場農業收入為家庭主要收入來源即可，無需設定具體比例或數額的限制，如果一定要設立比例標準，當前農業部規定的80%的收入比例標準過于苛刻，建議降低農業收入比例標準。

5.其他認定標準

我國家庭農場除以上幾個普遍認同的認定標準外，個別地方規定了其他的認定標準，如“完整的財務收支記錄”、“經營范圍”、“示范帶頭作用”等。首先，對于家庭農場是否應該具有完整的財務收支記錄，這個問題不能一概而論，我國家庭農場的組織形式具有多樣性，多數地方都認為可以采取個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業和公司的形式，家庭農場采取不同的組織形式對財務收支記錄的要求也不相同，單純地要求家庭農場具有完整的財務收支記錄，對家庭農場的要求未免過于苛刻，尤其是當家庭農場采取非法人的組織形式時，完整的財務收支記錄只會增加農民的負擔。因此，我國家庭農場應依據不同的組織形式執行不同的財務收支記錄標準。其次，有些地方，如云南省，對家庭農場的經營范圍做出規定，這是有必要的，家庭農場依然以從事農業生產為主，家庭農場不得改變土地的農業用途，不得從事非農產業，否則可能會危及我國的糧食安全。最后，包括農業部在內的許多文件都規定家庭農場要具有示范帶頭作用，其實很明顯，示范帶頭作用應該是示范性家庭農場的構成要件，而不應作為家庭農場的認定標準，不可能所有的家庭農場都具有示范帶頭作用。

三、結語

家庭農場認定標準，不僅關乎我們對這一新型農業經營主體的理解與認識，而且涉及國家對家庭農場的政策扶持，實踐中存在許多為了獲取國家財政支持和優惠政策扶持而冒用家庭農場名義、虛假進行農業生產的現象。因此，制定一個科學合理、統一完備的家庭農場認定標準顯得尤為重要。家庭農場認定標準問題只是家庭農場發展中一個基本法律問題，良好制度設計對經濟發展具有重要作用，未來我國家庭農場發展需要系統完備的法律制度作支撐。

我國家庭農場發展有必要單獨立法，未來家庭農場法律體系應以《農業法》為統領，以農業組織法和農業促進法等單行法為支撐，建立系統科學的農業法律體系，家庭農場法與農業法中的其他單行法既有分工又有配合，共同為農業發展提供保障。家庭農場法通過規定家庭農場認定標準、組織形式、內部治理結構、市場準入與退出機制等，解決家庭農場基本法律問題，促進家庭農場的相關措施，如融資、保險和社會服務等可規定在單行法中，二者結合，相輔相成，以共同促進家庭農場快速持續健康穩定發展。

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