人口遷移與適應氣候變化：西方爭議與中國實踐

嚴登才+施國慶

摘 要：當前，學界對于人口遷移是否屬于適應氣候變化的策略有正反兩方面的觀點。贊成者認為，遷移可以改善移民的生產生活條件和遷出地的生態環境；遷移是移民的生計策略；遷移帶來的收入有利于遷出地的社區和家庭適應氣候變化。反對者認為，氣候變化引起的遷移是應對氣候變化的失敗，需要采取控制措施；遷移的結果通常是不理想的；強制性違背了受影響人口的意愿；遷移并不是在任何時候都適用的策略。通過對我國氣候移民實踐的分析發現：氣候變化影響人口遷移動因，具有多元性，包括個體與家庭、政府干預和外部環境因素；遷移形式具有多樣性，包括自發性、激勵性和強制性等；在適應氣候變化措施中，遷移與工程、技術性措施同等重要；遷移效果是非線性的，取決于移民政策與規劃的制定、資源的整合與互濟、工程的實施與管理、政府的移民理念等。為了更好地適應氣候變化，需要將氣候移民納入適應氣候變化戰略規劃、強化氣候變化風險管理、為人口遷移與安置創造條件，逐步規范和完善遷移與安置政策與行動。

關鍵詞：適應；人口遷移；氣候移民；氣候變化；爭議

中圖分類號： C922文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2017）01-0069-08

氣候變化與人類的生產生活息息相關，始終伴隨著人類發展的歷史。無論是自然因素，還是人類活動導致的，以變暖為主要標志的全球氣候變化已經成為當前社會最突出的風險問題之一。由于持續的變暖，將來全世界將會有越來越多的人暴露在饑餓、干旱、洪水以及類似瘧疾的惡性病的危險中。減緩和適應氣候變化是應對氣候變化挑戰的兩個有機組成部分。巨大的發展赤字和新增的氣候風險使發展中國家和地區面臨著更加迫切的適應需求。全球氣候變化政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在2007年發布的氣候變化第四次評估報告中指出，氣候變化帶來的影響與變化是無可避免的，將超出目前的應對能力，因此必須采取措施來適應這些影響和變化[1]。

氣候變化不可避免地產生人口遷移。遷移是一把“雙刃劍”。有的遷移者通過遷移保障了家庭的生命財產安全，規避了氣候變化風險對他們生產生活的影響，而有的遷移者搬遷后卻處于風險、貧困和生計不可持續之中。正是由于遷移所呈現的結果之間的巨大差異，學界對于遷移是否屬于適應氣候變化的策略存在較大的爭議。為此，本研究梳理了西方學界關于氣候變化與人口遷移正反兩個方面的觀點，結合我國氣候移民實踐對人口遷移與適應氣候變化之間的關系進行解讀。

一、人口遷移與適應氣候變化關系的爭議

（一）人口遷移是適應氣候變化的失敗

將人口遷移視為適應氣候變化失敗的學者，其主要觀點可以歸結為以下五個方面：

第一，氣候變化導致的人口遷移是負面的，應該避免移民的發生。Lim認為，氣候變化引起的人口遷移是不得已的選擇，移民是應對惡劣環境時因掌握的資源有限而產生的犧牲品。氣候變化引起的人口遷移代表雙重失敗，一是國際社會特別是發展中國家應對氣候變化能力不足的失敗；二是當地政府和社區喪失了應對氣候變化環境的能力[2]。在國際移民組織看來，當前的首要任務是在自然災害多發地區減小無序移民的壓力，防止非自愿遷移，同時對正在發生的遷移進行管理[3]。

第二，采取工程措施和技術手段可以避免移民的發生。在Leiserowitz看來，氣候變化帶來的影響是可以預見的，只要提前采取措施就可以避免氣候移民的發生。雖然氣候變化影響的范圍、發生時間，尤其是極端氣候事件都具有不確定性，但主線是明確的[4]。譬如，海平面上升的影響是可以預見的，因而興建和加固海堤是優先選擇的適應策略，這樣可以較大程度上避免移民的產生。

第三，遷移違背了受影響人口的意愿。科萊特在圖瓦盧的調查中發現，大多數受訪者并不愿意搬遷。在當地居民看來，圖瓦盧是上帝賜予富納富提人的“禮物”，在這里他們才能找到歸屬感和屬于自己的生活方式，這里有他們的家庭、歷史和文化精神紐帶。在科萊特看來，遷移是個體尋求更好的工作和改善就業機會的適應形式，但遷移作為國家政策時則需要考慮民眾的文化、身份和歸屬感，當前的重點是在全球范圍內減少溫室氣體排放[5]。

第四，人口遷移的效果通常是不理想的。斯卡德對非自愿移民的總結發現，搬遷很少能改善移民的生活質量，移民在安置地面臨無法獲得賴于生存的土地、失去工作、社會關系網絡遭到破壞等困境，而且還可能面臨沖突與暴力。如果實施強制性遷移，既無法規避氣候變化的影響，還會使遷移人口中的弱勢群體、邊緣人群（原住民和少數族群）形成更大的壓力，使他們更加疏離和不滿[6]。

第五，遷移不是在任何情況下都是適應氣候變化的策略。遷移作為適應氣候變化的策略，在環境惡化的情況下特別有效，尤其是荒漠化。如果在政策不完善和移民資源匱乏的情況下實施搬遷將可能導致那些富裕的人口能夠利用遷移作為適應的策略，而大部分弱勢群體則被迫留在原住地。遷移要成為一種真正的適應策略，需要有效地將移民政策和環境政策整合起來[7]。

（二）人口遷移是適應氣候變化的策略

將人口遷移視為適應氣候變化策略的學者，其主要觀點可以歸結為以下五個方面：

第一，遷移有利于緩解遷出地的生態環境，使留居人口得到更好的發展，而且可以實現自身發展。近年來，移民政策日益被多數移民人口看作是一種有效的適應策略，因為他們大部分都是從環境惡劣的農村轉移到了條件相對較好的城鎮地區，謀生開始變得相對容易[8]。

第二，遷移帶來的收入（如匯款）可以提高遷出社區適應氣候變化的能力。在全球范圍內，移民匯款的數量是官方發展援助的兩倍，超過其他任何形式的官方發展援助和外國直接投資，而且是更為可靠的資金保障。雖然有的遷移者在遷入國家定居，但這并沒有影響匯款的總量[9]。對遷移者的家庭來說，匯款可以滿足家庭在氣候變化影響下的基本消費，滿足維持生計最基本的需求。在家庭生計遭受氣候變化影響時，有勞動力流動的家庭比那些沒有勞動力流動的家庭過得更好。從移民國家寄回原住地的資源并不僅僅是個人和家庭之間的資金轉移，這些資源已經擴散到公共設施領域，如學校和醫療診所[10]。

第三，遷移是尋求生計和規避風險的策略。彼得斯認為，遷移可以實現移民的發展和價值觀，如跨國勞動力遷移和遷移到適合居住國家定居，他們通常是暫時性或永久性的移民。對于臨時性遷移或季節性遷移來說，可以實現家庭收入多元化，從而構成應對氣候變化風險的保障措施[11]。

第四，遷移是自愿的、有效的適應手段。韋伯認為，作為適應措施的一部分，移民不是強制的，而是自愿的；不是被動的，而是預防性的；不是突然發生的，而是預期的；它不是當局政府“造成的”，但應該由政府來組織和實施。遷移與其他適應策略一樣，是社區應對環境變化的方式，有時候甚至可能是唯一的現實策略。雖然很多國家的法律限制人口進入，從而無法實現遷移意愿。但是，預先的遷移可以避免遭受破壞、使生命財產損失降低，可以避免很多人忽然同時涌入[12]。

第五，適應氣候變化的工程措施無法規避氣候變化的影響，需要在災害發生前進行人口遷移。在沿海地區，雖然可以采取建設海堤等措施，但低海平面地區氣候變化的風險始終存在，他們將總是面對頻繁的極端氣候，堤壩不可能完全消除風險[13]。在比爾曼和博厄斯看來，受影響者在幾年甚至十幾年的時間里有計劃地自愿安置和重返社會比單純的響應機制和救災會好很多，應該成為首選[14]。實際上，極端氣候受影響者并不是都能返回原住地。以2005年新奧爾良遭遇的卡特里娜颶風為例，三分之一的人口無法返回城市[15]，因而需要對這些流離失所者進行安置。

二、我國氣候變化移民類型與實踐

上述關于氣候變化與人口遷移爭議的焦點主要集中在三個方面：一是氣候變化引起的人口遷移的性質——自愿還是非自愿；二是適應氣候變化工程性和技術性手段對人口遷移的可替代性；三是人口遷移能否達到“適應”的效果。氣候移民大體可以分為三種類型：一類是漸變緩發性氣候風險造成的人口遷移；一類是極端突發性氣候風險造成的人口遷移；一類是為減緩氣候變化對人類生存生活造成的脅迫性、破壞性等不利影響而實施的氣候工程造成的非自愿性氣候工程移民[16]。下面，筆者對不同類型氣候移民實踐進行分析，對上述爭議予以回應。

（一）漸變緩發性氣候變化與人口遷移

漸變緩發性氣候變化引起的人口遷移主要分布在我國寧夏、青海、新疆、貴州和內蒙古等生態環境脆弱、自然條件惡劣、干旱缺水的地區。這些地區除了受到漸變緩發性氣候變化的影響外，還會遭遇極端氣候事件，正是雙重影響的疊加使上述地區成為我國較早實施氣候移民的地區。以寧夏南部山區為例，氣候移民可以分為三類：第一類是自發的氣候移民，即為了改變貧困的面貌和生產生活環境，通過投親靠友等方式在遷入地流轉土地和房屋定居的移民。截止2010年，寧夏南部山區分別向銀川、中衛和吳忠市遷移5.4萬人、2.7萬人和3.3萬人[17]。第二類是激勵性氣候移民。吊莊移民是激勵性移民的典型。吊莊移民在遷出地和遷入地都擁有房屋和土地，待遷入地生產開發取得初步效果，生產生活條件得到改善并趨于穩定后完全搬遷到遷入地。農戶可以自行申請吊莊移民，如果過渡期在安置地無法適應可返回原地。此外，還有一種類型的激勵性移民，即政府出臺相關的優惠政策，引導移民主動搬遷到城鎮。第三類是政府主導的氣候移民，即政府通過遷移人口界定、安置點選擇、安置實施和后期發展等措施將人口進行異地搬遷。在“十二五”期間，寧夏規劃縣內安置移民12.11萬人，縣外安置22.49萬人。

（二）極端突發性氣候變化與人口遷移

極端突發性氣候變化主要包括暴雨、泥石流、滑坡、颶風、內澇等。當極端突發性氣候事件影響到人們的生命和財產安全時，轉移安置是最常見的辦法。通常，轉移安置分為集中安置（體育場館、學校、禮堂和村委會辦公樓等）和分散安置（附近地勢較高、房屋堅固的親朋好友家里）兩種模式。緊急轉移安置人口在氣候變化影響減弱或消退時可以返回原住地繼續從事生產生活。一般來說，隨機性的災害不會導致氣候移民，如龍卷風和颶風，但如果這些隨機的氣候持續的話，它就會改變生態服務系統，對公共設施和基礎設施產生破壞，將受影響者反復置身于危險之中，威脅到人們的安全，甚至失去生命時那么就需要采取搬遷措施[18]。在這種情況下，災后移民是必然的選擇。在Morrow看來，適應是發展主體在面對風險性環境時的一系列規劃過程，這種規劃導致了持續的變化；應對則是對于突然干擾或短暫威脅的一種暫時性反應，通常會對農戶的生計帶來很大的損失[19]。應該說，轉移安置屬于應對的范疇，搬遷安置則屬于適應的范疇。

當然，并不是所有的極端氣候都會導致人口遷移。以2009年西南罕見的持續性干旱為例，為了應對干旱，政府通過節水措施、尋找新的水源點和異地調水等措施滿足居民生活用水的需要。此外，政府加大了農田水利等基礎設施建設以提高抗災能力。在政府的幫扶和救助下，農戶采取了多樣化的適應手段[20]。正是多方合力緩解了特大干旱對農戶生計的影響，從而使得遷移不成為必須的選擇。

當極端氣候事件發生并衍生出災害鏈，威脅到受影響人口的生命安全時，永久性遷移是必然的選擇。以臺風為例，它會誘發強降雨、洪澇、泥石流、滑坡和內澇等并發性自然災害。因此，需要根據歷年災害發生地和所處的地理環境劃分危險區、警戒區和安全區。對于危險區的人口需要及時遷移以避免人員傷亡，對于警戒區的人口需要采取激勵或誘導的遷移措施，安全區則需要采取工程措施加強監測。以江西省為例，地方政府對居住在危害程度高、治理難度大的地質災害隱患點居住的群眾，在尊重他們意愿的基礎上實施搬遷。

（三）氣候變化工程建設與人口遷移

Alex de Sherbinin等將減緩和適應氣候變化的項目引起的移民分為兩種類型：一是緩解氣候變化項目引起的人口遷移，如大壩建設。譬如，南水北調中線丹江口移民工程是緩解氣候變化引起的人口遷移。我國北方地區水資源短缺，嚴重影響到社會經濟發展和居民生產生活，為緩解北方地區的干旱，中央決定從水量相對豐沛的丹江向北方地區調水。工程建設涉及河南、湖北兩省，搬遷安置移民32.5萬人。南水北調移民通常被認為是水庫移民，由于工程建設在緩解干旱和清潔能源方面的效益因而也被國外學者視為是典型的氣候移民工程。二是適應氣候變化工程引起的人口遷移，如修建大型灌區工程，修建海堤等。這些項目因直接（征收土地）或間接（改變當地生態系統）導致大量人口遷移[21]。譬如，我國在寧夏建設了扶貧揚黃灌溉工程、引黃灌區續建配套、黃河治理、西夏渠工程、鹽環定揚黃續建工程、太陽山供水劉家溝水庫、六盤山引水工程等一大批大、中型水利建設工程等[22]。這些工程建設因為征用土地需要實施人口搬遷。

三、我國氣候變化移民實踐的解讀

（一）遷移的意愿

綜合推拉理論、DeJong和Fawcett的價值預期模型、Slovic的感知風險理論可以發現，人口遷移的動因是多樣性的，包括遷出地和遷入地的推力和拉力、遷移者追求的預期目標（財富、社會地位、動力、自治、社會網絡和道德）和遷移者的風險感知等。實際上，在遷移的決策中，上述因素都或多或少地存在，在遷移的動力因素中我們無法分割環境（氣候）、經濟和自然環境等因素，因而氣候移民的遷移動因是復雜多樣的，這也意味著人口遷移形式的多樣性。在我國，氣候移民包括自發的人口遷移、激勵性和強制性遷移等類型。大體而言，人口遷移受到遷移者自身決策、政府干預和外在環境三大方面因素的影響。

在學術研究中，對于自愿和非自愿的劃分有兩條路徑。一條路徑是從人口遷移的外在動因進行劃分，將人們無法控制的因素引起的遷移人口視為非自愿移民，將遷移者可控制或可承受的動因視為自愿移民。以水庫移民為例，無論其是否愿意搬遷都需要在蓄水前搬離淹沒區，而農民可以自由選擇外出或留守。第二條路徑是從遷移者個體或家庭的遷移意愿進行劃分，即當遷移可以實現預期的目標時選擇遷移，反之則不遷移。正是這種雙重的劃分路徑使我們在界定移民類型時出現“左右為難”的問題。譬如，南水北調中線丹江口移民是非自愿移民，無論他們是否愿意都需要搬出淹沒區，但當一部分移民遷移到交通便利、地區特色農業發達的地區時，移民搬遷的意愿非常強，留居人口甚至集體上訪要求搬出庫區，因而他們是“非自愿的自愿移民”。當前，西方學者關于氣候移民意愿的劃分遵循的第一條劃分路徑，即以外部環境作為決定遷移與否的唯一動因，忽視了個體或家庭對遷移的決策行為和政府干預對遷移的影響。遷移是多目標行動，除了規避風險外，還包括尋求發展和為后代創造更好的環境等，因而不能簡單地將移民定性為自愿或非自愿，而應該從動態的、譜系的角度看待移民搬遷意愿。完全的非自愿移民與完全的自愿移民只是兩種移民的理想類型，現實中的移民應介于這兩者之間。如果把意愿程度給予量化，完全的非自愿取“意愿值”為0，完全的自愿取“意愿值”為1，移民意愿位于0和1之間[23]。也就是說，通過政策干預可以提高移民的搬遷預期，從而實現非自愿移民的自愿遷移。當然，如果這些干預措施和優惠政策無法兌現，那么只會激化移民與政府之間的矛盾，誘發群體性事件。

（二）適應氣候變化工程與技術措施的可替代性

2013年我國頒布的《國家適應氣候變化戰略》，將全國重點區域格局劃分為城市化、農業發展和生態安全三類適應區。在不同的適應區，移民與工程、技術措施共同構成適應的策略（見表1）。

從表1中可以看出：第一，在適應氣候變化過程中，移民與工程、技術措施同樣重要，它們共同構成了我國適應氣候變化的戰略措施。因此，移民是適應氣候變化的措施之一。第二，移民措施需要與工程和技術措施配合使用。譬如，通過災害預警將生活在危險區的人口實行提前搬遷。第三，需要根據氣候變化影響類型、受影響人口的生存與發展、遷移的成本效益適時采取適當的適應措施。譬如，持續性干旱需要以工程和技術措施為主，永久性遷移的可行性較低。第四，遷移并不是適應氣候變化的必然選擇。人口遷移是否適宜于氣候變化的影響應對措施與氣候變化影響的空間分布、沖擊能力和預測的不確定性有關。一般而言，人口遷移對于高沖擊能量的事件更有效，因為在這些事件中，人口和建筑結構（建筑物、基礎設施、設備等）的物理脆弱性很強，緩解的可能性很低；對于不可預測程度低的現象來說更加可行，這也是為什么大部分移民過程發生在災害“即將出現”或災后[24]。第五，適應氣候變化的工程性措施本身就會產生移民，因而常常是混合在一起的。

（三）人口遷移的效果

在我國，氣候移民是融合了扶貧、防災、生態環境保護等的多目標行動。第一，遷移可以規避氣候變化對生命財產的危害。第二，遷移改善了受影響人口的生產生活條件與發展。我國貧困地區的分布與生態環境脆弱區具有較高的地理空間分布上的一致性——地理耦合[25]。在生態敏感地帶的人口中，74%生活在貧困縣內，約占貧困縣總人口的81%。氣候變化已成為我國貧困地區致貧甚至返貧的重要原因。95%的中國絕對貧困人口生活在生態環境極度脆弱的地區，他們已經成為氣候變化的最大受害者[26]。對于那些生活在生態脆弱地區的貧困人口來說，遷移是擺脫災害困擾和實現生存與發展的手段。研究證實，實施氣候變化相關移民工程后，移民生計得到了改善，生活環境發生了極大的改變，同時也減緩了遷出地的環境壓力，實現了經濟、環境和社會效益[27-29]。第三，減緩或適應氣候變化工程措施引起的非自愿移民同樣可以實現發展。以南水北調中線丹江口水庫移民為例，在移民的過程中，政府堅持“移民為先”的思路，將移民搬遷與發展有機銜接起來，通過移民試點、安置點對接、目標責任機制、移民全方位參與、移民發展與新農村建設和區域經濟發展的耦合等手段，實現了開發性移民。盡管有很多成功的案例，但氣候移民實踐中仍然存在很多問題，包括基礎設施配套不足、生產生活成本高、生計轉型困難、安置地生態環境破壞等問題[30-32]。因此，遷移與效果之間并沒有必然聯系，遷移可能失敗也可能取得成功，或是某些方面改善而某些方面條件變差。遷移能否實現移民的生存與發展取決于政府的發展與移民理念、資金整合與互濟的力度、發展干預措施的有效性、政策的完善程度、移民自身的文化素質、實施與管理過程的規范性等。

（四）人口遷移與適應氣候變化的關系

我國氣候移民實踐表明，氣候變化影響的人口遷移動因是多元化的，遷移的形式具有多樣性；遷移作為適應策略需要與其他工程性、技術性適應手段配合使用；遷移的效果是非線性的，遷移可能實現移民更好的發展，也可能導致移民系統瓦解，其效果依賴于制度、管理和干預等諸多因素。也就是說，遷移作為適應措施存在約束與限制條件，因而需要外部干預克服適應的限制與約束。結合我國氣候移民的經驗與教訓，為了使人口遷移更好地適應氣候變化，在今后的氣候移民實踐中需要實現四個轉變：一是從結果到策略的轉變，即遷移不僅是氣候變化影響的結果，而且是適應氣候變化的策略，需要提高遷移在適應氣候變化中的地位；二是從應對到防范的轉變，即通過相關技術手段采取預期性適應措施，使受影響人口的生命財產安全得到保障；三是從非自愿向自愿的轉變，即通過制度建設、安置地安置優化選擇等措施實現移民的自愿遷移；四是從發展陷阱到發展機遇的轉變，即利用搬遷的機遇實現移民的發展，而不是在保障他們生命和生產條件下使他們陷入“新的貧困”。

四、人口遷移與適應氣候變化的契合

（一）將移民納入適應氣候變化戰略

2013年11月發布的《國家適應氣候變化戰略》將寧夏生態移民作為適應氣候變化的試點示范工程之一。移民作為決策管理者可以采取的一個重要而有效的適應手段，需要在國家和地方層面，協同考慮資金籌措、人口政策、地區發展布局等政策設計問題[33]。從國家層面看，氣候移民規劃需要與人口功能分區、人口發展功能分區、土地利用規劃和生態紅線等規劃統籌考慮，發揮遷移的協同效應。從地區層面看，氣候移民規劃必須納入區域適應戰略，對潛在移民地區的氣候容量進行評估，根據氣候變化背景下當地的生態、土地、水資源及人口承載力合理設計搬遷和安置方案，避免出現“適應不良”、“貧困加劇”或遷入地的生態惡化、社會矛盾等潛在問題。

（二）強化氣候災害風險管理

適應氣候變化的措施存在限制與約束，對這些限制與約束的理解有利于確定適應措施的可行性；二是預測在氣候變化背景下適應措施的有效性；三是優化適應措施的選擇。因此，遷移和其他適應措施一樣，并不一定是必然的選擇。當前，氣候變化常常帶來自然災害風險。因此，在生態、自然環境惡劣的地區，需要將人口遷移與工程治理有機結合起來。根據地質災害的危害程度，對可以采取工程治理措施方式消除隱患的優先采取工程措施加以治理，對無法采取工程措施治理的地區實施整體搬遷。當然，災害風險管理不僅意味著對自然現象的控制和干預，而且和可能導致災害與脆弱性的土地使用、經濟活動等有關。遷移作為適應手段在很大程度上依賴于其他風險管理政策與行動的配合，因此需要利用風險識別與評估研究體系，將遷移與其他適應、緩解措施有機結合起來。

（三）為人口遷移與安置創造條件

氣候變化對不同地區和不同人群的影響是不均衡的，因而需要結合遷移人口的意愿、氣候變化的影響程度和政府可配置的資源等實行差別化的人口政策，采取多樣性的人口遷移模式，引導受影響人口有序遷移與流動。

首先，結合城鎮化實現移民的激勵性遷移。對于那些受氣候變化影響較小、環境容量壓力較小、周邊城鎮發展潛力較大的地區來說，可以結合城鎮化進行激勵性遷移。同時，通過人口梯度轉移緩解農村生態壓力，加速農業規模化經營，推動農業現代化的發展，加快城鎮化步伐，促進城鄉統籌發展。

其次，對政府組織的氣候移民進行妥善的安置。在氣候移民實踐中，需要將移民放在首位，通過政府的發展干預措施和移民的內源機制實現移民有發展的安置。為了確保移民發展的可持續性，需要制定安置方案來減小搬遷對他們的負面影響，以便他們能夠安全地重建他們的社會經濟條件。在保障他們生命財產安全的同時全面提高他們的生活質量，這一目標甚至應該超過降低風險本身。移民安置應該成為解決弱勢群體需求，建立與減貧和土地利用規劃以恢復人類居住區和自然環境屬性之間的平衡的一個機會。

最后，對生命財產安全受到威脅的人口進行強制性遷移。氣候變化受影響人口的遷移應遵循輕重緩急的原則，優先搬遷危險程度高、受影響人口多的潛在受影響人口。根據我國水庫移民的經驗，移民整體搬遷安置投資大，但能帶來長遠的好處，搬遷可以轉變為發展的機遇。因此，對于這些地區的受影響人口應采取無悔策略，將安置與當地新農村建設結合起來。采取無悔策略能夠帶來協同效應，能夠促進其他可持續發展目標，改進生計和社會福利，促進生物多樣性保護，減少適應不良的發生[34]。

（四）加強氣候移民制度建設與管理

移民是涉及政治、經濟、社會、文化、資源、環境、技術等諸多方面的復雜系統工程。移民作為適應氣候變化的策略，需要將人口遷移與生態環境保護、資源配置和發展干預有機銜接起來。因此，制定和實施氣候移民相關的政策需要具有前瞻性和戰略考慮，在更宏觀的大背景下進行移民總體規劃，充分考慮氣候變化與國家和地方中長期發展規劃等目標。在東部和中部地區，需要制定合理的人口動態政策、產業布局和城市規劃，減小氣候變化引起的移民風險。在西部自然條件惡劣、資源貧乏、生態環境惡化的地區需要將防災、扶貧、生態補償等方面的資金統籌使用，通過資源傾斜、互濟與整合的方式促進這些地區的人口適應氣候變化。此外，還應當充分利用市場機制進行制度創新，減輕政府的壓力和負擔。譬如，可引入發達國家的巨災保險機制，建立商業保險、政策保險等多樣化的風險分擔方式等。

從我國已經實施的氣候移民實踐看，整體而言，在適應氣候變化的過程中較好地將扶貧與防災有機結合起來，對大部分遷移者來說是改善生產生活條件和規避氣候災害風險的有利措施。正是基于遷移相對于其他適應措施的優越性，在氣候移民實踐中存在操作與管理不規范等問題，使氣候移民的瞄準機制出現偏差。以隴南地區的氣候移民為例，搬遷造就了少數借搬遷之機“迅速脫險和脫貧”的精英階層，大部分農民由于社會排斥而失去原本優先搬遷的機會，繼續生活在邊遠、貧困和危險的山村[35]。在寧夏，制度設計忽視了弱勢群體的利益。實施移民搬遷過程中，往往不是把最需要搬遷的對象和最貧困群體，而是把有能力搬遷的農戶作為主要和重點搬遷對象，出現了“搬富不搬窮”的現象[36]。因此，需要借鑒水庫移民的經驗，出臺政策規范氣候相關的移民身份認定，以此作為扶持和發展干預的對象，通過機構能力建設保障氣候移民的管理與實施。

五、結論

遷移既是適應氣候變化的結果，也是適應氣候變化的手段。由于受氣候變化影響的程度不同，區域社會經濟環境不同，遷移如何更好地適應氣候變化需要與工程技術措施有機結合起來，以保障遷移者的生命財產安全、生計的可持續與福利的增進。因此，在氣候移民過程中需要轉變過去我國移民工程中存在的“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的理念，堅持“將移民放在首位”的發展思路，實現和諧移民。從水庫移民的經驗看，實現移民的發展是復雜的系統工程，涉及政治、經濟、社會、環境、資源、技術等諸多方面。當前，我國氣候變化相關的移民類型復雜多樣，如何統籌好資金和政策資源實現移民搬遷安置是今后需要進一步探索的問題。此外，為了規范移民工作，需要加強對氣候移民的界定、安置點的選擇、安置方式、環境容量、氣候移民制度建設的研究。

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