代表委員熱議“三權(quán)分置”

本刊記者 李春艷

代表委員熱議“三權(quán)分置”

本刊記者 李春艷

2016年10月，中央印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，這一繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，對今后農(nóng)村土地制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。今年全國“兩會”期間，一些代表委員就如何進(jìn)一步深化落實(shí)“三權(quán)分置”紛紛建言獻(xiàn)策。

農(nóng)地確權(quán)是基礎(chǔ)

全國政協(xié)委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)校長柯炳生語重心長地說：“承包地確權(quán)是首要任務(wù)，這個工作極端重要，權(quán)屬不清晰，怎么進(jìn)行‘三權(quán)分置’？”

對此表示高度贊同的還有來自廣東的全國人大代表、江門市市長鄧偉根：“土地沒有確權(quán)，如何推動土地的流轉(zhuǎn)？如何搞規(guī)模經(jīng)營？”土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民要通過土地入股等方式成為股民，參與土地收益的分配，最關(guān)鍵的一步就是要通過土地確權(quán)，把權(quán)、責(zé)、利明確下來。土地確權(quán)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，也是“三農(nóng)”問題的牛鼻子?！安还苁寝r(nóng)戶的，還是集體的，都應(yīng)該明確，沒有爭議。只有這樣，下一步的流轉(zhuǎn)、連片發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營等才有基礎(chǔ)。如果出現(xiàn)邊界模糊，將會導(dǎo)致很多隱患和問題出現(xiàn)?！?/p>

自2013年中央一號文件明確指出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作以來，時間已經(jīng)過半，據(jù)農(nóng)業(yè)部最新消息，截至2016年底，全國2582個縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)，確權(quán)面積近8.5億畝，山東、寧夏已率先向中央報告基本完成。今年又增加北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6個省份開展整省試點(diǎn)，整省試點(diǎn)省份達(dá)到28個，承包地確權(quán)頒證已基本在全國全面鋪開。

隨著確權(quán)工作的不斷推進(jìn)，先期一些工作好推進(jìn)的地方都已經(jīng)順利完成了任務(wù)，而那些歷史遺留問題較多、群眾爭議較大的村組無疑將成為“難啃的硬骨頭”。正如柯炳生提到的“剩下的是難點(diǎn)，越往后推進(jìn)就越難?！?/p>

對此，鄧偉根坦承，當(dāng)前正在推進(jìn)的土地確權(quán)工作，是在第二輪土地承包的基礎(chǔ)上，把土地承包權(quán)確認(rèn)到農(nóng)戶，確權(quán)過程中會遇到不少難題，因?yàn)榈诙喭恋爻邪两?，已有十幾年了，農(nóng)村集體成員發(fā)生了很大變化，各地不同程度出現(xiàn)一些難題，比如外嫁女權(quán)益、新成員進(jìn)入、村小組之間的土地邊界等問題，這些在確權(quán)過程中都是繞不開的。“容易的早已經(jīng)確權(quán)了，剩下的就確實(shí)比較難了”。他說，江門土地確權(quán)工作推進(jìn)得相對順利，但距離目標(biāo)還有一定的差距，還要再加把勁。

“一個村莊有一個村莊的歷史，個體情況更是復(fù)雜多變。既要尊重歷史，也要照顧現(xiàn)實(shí)。” 全國政協(xié)委員、遼寧省營口市副市長高煒建議，應(yīng)由國土、農(nóng)業(yè)等部門建立土地權(quán)屬糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，要明確法律規(guī)定，同時提高確權(quán)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律意識。

全國政協(xié)委員朱保成則進(jìn)一步建言，要從加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作、擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍、加強(qiáng)平臺建設(shè)和成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用等方面推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。

“三權(quán)”關(guān)系如何界定

土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，三者究竟是何關(guān)系？如何界定？全國人大代表、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉給予了明確的解答。

在劉振偉看來，農(nóng)村土地集體所有是經(jīng)歷了建國初期土地改革、初級社、高級社、人民公社等發(fā)展階段形成的，沒有必要用西方標(biāo)準(zhǔn)評判我國農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，“他們沒有的，我們可以有；他們有的，我們可以沒有；他們的合理部分，符合我國實(shí)際，可以兼容。只要‘合腳’就行，沒有必要削足適履。”

對于土地承包經(jīng)營權(quán)，他進(jìn)一步介紹說，農(nóng)村改革初期，土地承包經(jīng)營權(quán)是按照債權(quán)思路設(shè)計的，村集體與農(nóng)戶簽訂承包合同，通過契約明確集體與農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)時的政策趨向是防止處于強(qiáng)勢地位的集體所有權(quán)侵犯處于弱勢地位的承包經(jīng)營權(quán)。2007年制定的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，集體所有權(quán)侵犯承包經(jīng)營權(quán)的問題從法律上得以解決，要防止的是集體所有權(quán)虛置。對此，他認(rèn)為需要進(jìn)一步清晰界定兩種權(quán)利的內(nèi)容，防止相互擠壓。

而對于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，劉振偉認(rèn)為，二者的根本區(qū)別在于承包地是否流轉(zhuǎn)。他表示，在承包地流轉(zhuǎn)中，土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是既承包又經(jīng)營（目前約占全國承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%），土地承包權(quán)是只承包不經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方（目前約占全國承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%）。土地流轉(zhuǎn)合同到期后，承包方仍享有承包經(jīng)營權(quán)。

“土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離；土地集體所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是‘三權(quán)分置’。不宜把土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)簡單放在一起究其相互關(guān)系?！眲⒄駛フf。

全國政協(xié)常委陳錫文認(rèn)為，“三權(quán)分置”很重要的一個核心是保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，無論土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶。土地流轉(zhuǎn)絕不能搞行政命令，不下指標(biāo)、不一刀切。

“土地承包權(quán)是集體所有制成員——農(nóng)民與生俱來的權(quán)利和收益保障，建立在此基礎(chǔ)上的收益，都帶有保障的意味，相當(dāng)于農(nóng)民的‘土地社?！！比珖f(xié)委員錢克明與陳錫文觀點(diǎn)不謀而合。

經(jīng)營權(quán)如何有效放活

據(jù)了解，截至2016年底，我國農(nóng)村已有30.8%的承包農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)出去，35.1%的承包地流向其他經(jīng)營主體，面積達(dá)4.7億畝。土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離成為重要的土地經(jīng)營方式。與此同時，許多地方還依托土地經(jīng)營權(quán)大膽嘗試土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，取得了明顯成效。但是，“如何進(jìn)一步健全相關(guān)配套制度，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能更好地發(fā)揮作用；如何引導(dǎo)形成合理地租水平以促進(jìn)土地資源合理配置、推動適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展等，還需要積極探索?！敝毂３杀硎?。

“怎么使土地健康有序流轉(zhuǎn)是目前種糧大戶、合作社和農(nóng)戶最關(guān)心的問題，這個問題如果解決，農(nóng)業(yè)規(guī)模化會更上一層樓。”全國人大代表、安徽省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會副會長、皖北國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基地黨支部書記徐淙祥在安徽代表團(tuán)小組討論會上發(fā)言指出。他認(rèn)為，由于沒有具體的土地流轉(zhuǎn)法律保障，各地出現(xiàn)了大量土地流轉(zhuǎn)糾紛，嚴(yán)重影響著種糧大戶、家庭農(nóng)場等健康發(fā)展。為此，他建議，要完善出臺具體的指導(dǎo)意見，明確土地流轉(zhuǎn)方式、費(fèi)用以及土地使用性質(zhì)，比如土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不能漫天要價，也不能強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，應(yīng)有價格規(guī)范，合理的承包價格有利于規(guī)模經(jīng)營。

針對當(dāng)前一些地方出現(xiàn)的“毀約棄耕”現(xiàn)象，全國人大代表、西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院院長謝德體建議，應(yīng)建立健全流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，保護(hù)各方合法權(quán)益。一旦業(yè)主遇到各種風(fēng)險等不可抗力的原因要中途退出或流轉(zhuǎn)合同到期需按時退出時，必須要有一系列的政策對后續(xù)工作進(jìn)行處置。這些政策既要與相關(guān)法律法規(guī)相銜接，又要符合農(nóng)村的實(shí)際情況。

隨著我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的不斷提高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對資金的需求越來越旺盛，一些地方紛紛開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，對此，全國人大代表、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員程恩富提出了自己的疑慮：“如果經(jīng)營失敗了怎么辦？要研究對策，從法律方面做好保障?！?/p>

全國人大代表、安徽省滁州市市長張祥安深表贊同。他介紹道，滁州在全省率先完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，80萬農(nóng)戶拿到了產(chǎn)權(quán)證。去年定遠(yuǎn)縣率先開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，發(fā)放貸款2600多萬元。他從滁州實(shí)際出發(fā)，呼吁“建議能夠修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》。因?yàn)椤段餀?quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定，下列財產(chǎn)不能抵押，就是耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。確權(quán)登記頒證以后，后續(xù)的工作就是要發(fā)揮抵押擔(dān)保的作用。所以我們提請及時進(jìn)行修法。”