打造權威國家預警發布系統發出預警信息第一聲音

孫健

打造權威國家預警發布系統發出預警信息第一聲音

孫健

孫健，高級工程師，中央黨校經濟管理專業研究生學歷，中國氣象局公共氣象服務中心（國家預警信息發布中心）主任。1982年畢業于南京氣象學院天氣動力專業，1995年任安徽省氣象臺臺長，2003年任安徽省氣象局局長、黨組書記，2005年任中國氣象局辦公室主任、中國氣象局新聞發言人，2005年11月兼任中國氣象局應急辦主任，2007年任中國氣象局影視宣傳中心主任、2008年5月任中國氣象局公共氣象服務中心主任。

國家預警發布系統概況

國家突發事件預警信息發布系統（以下簡稱“國家預警發布系統”）是國家突發事件應急體系的重要組成部分，是國務院應急平臺唯一的預警信息發布系統，由國家預警信息發布中心建設運行和維護管理，為相關部門發布預警信息提供統一發布渠道，利用社會媒體信息傳播資源，建立預警信息共享發布機制，實現國家突發事件預警信息的權威統一發布，提高預警信息發布的時效性和覆蓋面，最大限度地保障國家經濟建設和人民群眾生命財產安全。

按照我國“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃及實施意見，國家預警發布系統由中國氣象局負責建設、運行和維護，為各部門提供預警信息發布服務。系統建設依托中國氣象局現有業務系統，建設國家、省、地市三級預警信息發布管理平臺，實現國家、省、地、縣四級相互銜接、規范統一的預警信息發布功能，成為國家權威、暢通、快速、高效的突發公共事件預警信息發布渠道；同時還建設國家級網站、預警信息發布反饋系統，以及國家、省級短信平臺。系統建成后具備對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類突發公共事件信息的接收、處理、及時發布能力，使突發公共事件預警信息公眾覆蓋率達到82%以上，公眾可在系統發出災害預警信息后10分鐘之內接收到預警信息。

國家預警發布系統的全面建成，形成上連國務院，橫向連接部委、廳局，縱向到地市、縣級，實現面向各級政府領導、應急聯動部門、應急責任人和社會媒體的全覆蓋，為有效應對各類突發事件、提升各級政府應急管理水平提供技術支撐，標志著我國突發事件預警信息發布進入了規范化階段。本系統自正式運行以來，已在我國防災減災工作中起到了積極作用，取得了良好的社會效益和經濟效益。

國家預警發布系統建設歷程

2006年，國務院辦公廳印發的《“十一五”國家突發公共事件應急體系建設規劃》（國辦發〔2006〕106號）提出，“依托中國氣象局業務系統和氣象預報信息發布系統，擴建信息收集、傳輸渠道及與之配套的業務系統，增加信息發布內容，形成我國突發公共事件預警信息綜合發布系統”。2007年，國務院辦公廳印發《關于“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃的實施意見》（國辦函〔2007〕68號），要求中國氣象局“負責預警信息發布系統建設、運行與維護，并為各部門提供預警信息發布服務”。

為貫徹落黨中央國務院的部署，中國氣象局于2007年組織編制了系統建設可行性研究報告，2010年獲國家發展改革委批準，2011年全面啟動系統建設工作，2013年年底完成系統建設任務，2014年進行系統試運行，2015年5月1日正式上線運行，同年5月18日國家預警信息發布中心正式掛牌成立，主要承擔國家預警發布系統建設及運行維護管理，2016年9月，國家預警發布系統一期工程竣工驗收。未來將根據系統運行情況、技術發展不斷完善系統，更好地為國家突發事件預警信息發布提供服務。

國家預警發布系統功能

多部門合力 實現突發事件預警發布全面覆蓋

1.實現覆蓋全國的突發事件預警發布體系

一是構建了“一縱四橫”預警信息發布平臺。國家突發事件預警發布平臺的建成，實現在國家、省、地三級部署和縣級應用，初步形成“一縱四橫”的業務網絡。“一縱”即縱向實現了國家、省、地三級平臺和縣級終端的互聯互通、信息實時共享和發布手段共用；“四橫”即在國家、省、地、縣四級的每一個平行層級上，實現了預警信息發布機構與政府應急管理部門、突發事件應急處置部門之間的平臺互聯互通、信息實時共享和快速發布。

二是初步實現多災種預警信息統一發布。在國務院應急辦的指導下，中國氣象局加強與各有關部門的溝通，分批次推進各部門與國家預警發布系統的對接工作。目前，民政、安監、林業、國土、水利、地震、交通和氣象等8個部門27類預警信息已完成對接入網發布，初步實現多災種預警信息統一發布。北京、天津、上海、湖北、廣東、重慶、陜西等省（自治區、直轄市）也實現了多災種預警信息發布。

三是建立了多手段并用的預警信息發布渠道。在利用氣象部門已有發布手段的基礎上，充分利用社會媒體資源，國家預警發布系統不僅可通過手機短信、互聯網、預警網站、廣播、電視、報紙、戶外媒體、樓宇電視、人防警報、車載信息終端和顯示屏等渠道發布預警信息，還實現了與阿里巴巴支付寶、騰訊微信、新浪微博的無縫對接，預警信息傳播覆蓋率在新媒體領域實現井噴式增長。根據不同地區實際情況，積極推動因地制宜分類解決預警信息覆蓋最后一公里問題，與涉農涉災部門共建共用了43.6萬個大喇叭、76.7萬名信息員和7.8萬個信息服務站，解決了農村預警信息發布問題；通過海洋廣播、北斗衛星等手段解決了面向海上船舶的預警信息發布問題；通過預警收音機解決面向人口密度小的偏遠地區預警信息發布問題；通過藏文、維語手機彩信解決語言溝通不暢的西部少數民族地區預警信息發布問題。

2.初步建立多部門合作協調的運行管理機制

一是出臺了系統運行管理辦法，推動建立了多部門共建共用機制。2015年6月30日，國務院秘書局印發《國家突發事件預警信息發布系統運行管理辦法（試行）》，全國30個省（自治區、直轄市）根據該辦法制定并印發了省級突發事件預警信息發布管理辦法。這些管理辦法中明確了預警信息發布部門，具有支持系統建設和應用的職責和任務，使得多部門聯合推動預警信息發布工作的機制有章可循。

二是在國務院應急辦主導下，形成多部門支持系統建設和應用的強大合力。在國務院應急辦的協調和督導下，各部委積極配合做好系統應用的對接工作，全部16個預警發布責任單位完成預警信息發布確認書的反饋備案工作；工信部積極協調運營商推進“12379”預警短信免費發送，其中山西、遼寧、吉林、山東、廣東、海南、重慶、四川、陜西、青海等10省（自治區、直轄市）已實現了部分運營商的免費發布。國家預警信息系統與國家應急廣播中心簽署合作協議，建立國家預警發布系統與應急廣播系統的無縫對接，并在四川、廣西等省開展業務示范；與武警總部共同印發《關于在武警部門各級作戰勤務值班室接入國家預警信息發布系統的通知》，積極推進四級突發預警信息在武警系統的共享服務。

國家預警發布系統已經實現與地震臺網中心的系統對接，通過12379短信平臺，開展了地震速報信息的發布試驗，自對接以來，已經發布136條地震速報信息。

成為政府在應急處置中權威“發聲”的主渠道

預警信息發布是各級政府應急體系的重要內容，預警信息及時發布與傳播也是政府處置突發事件的重要抓手。部分地方政府應急管理部門已將預警信息發布系統作為政府在應急處置中權威“發聲”的主渠道。

2016年，全國共發布預警信息352686條，其中國家級1527條，省級14015條，地市級72542條，縣級264602條。發布的預警信息中，紅色預警占2.25%，橙色預警占19.43%，黃色預警占56.24%，藍色預警占19.61%，未知級別預警占2.47%。除氣象預警外，林業、國土、水利、海洋、環保、交通、住建、農業、公安、衛計委、旅游、民政、安監、電力和地震等部門通過國家預警發布系統發布預警信息共計4541條，占總數1.29%。并且多次發布的預警信息為政府針對應急事件引導輿論、處置事件起到重要作用。

2016年12月15日，北京市預警信息發布中心面向社會公眾發布空氣重污染紅色預警，通過12379短信平臺發布短信26萬人次，通過三大運營商全網發布兩次，其中移動發布3400萬人次，聯通發布2510萬人次，電信發布1180萬人次，組織電臺、電視臺、門戶網站、官方微博微信、公交地鐵移動終端、樓宇電視、戶外顯示屏、手機短信、手機App等22種渠道第一時間向社會廣泛發布相關預警。并針對此次霧霾天氣過程持續時間長、范圍廣、社會影響大等實際情況，利用電視、廣播、微博、微信等創新形式，刊發一系列氣象科普知識，引導輿論、緩解公眾恐慌心理。

2015年上海車展舉行期間，應上海市政府應急辦的要求，4月24日至25日期間，上海市預警信息發布中心利用預警信息發布系統，連續發布了車展大客流預警提示信息，使車展客流量由25日的近15萬人下降至26日的約9萬人，大大降低了大客流聚集可能產生的風險，發揮了國家預警信息發布系統在城市安全應急管理中的作用。

廣州市應急辦、衛生計生委于2015年2月12日根據禽流感疫情，啟動了Ⅲ級應急響應，并利用廣東省突發事件預警信息發布系統發布預警信息，提示全市禽類批發市場和農貿市場禽類交易區休市五天。這一預警信息不僅為廣大市民及時做好服務，也為政府和相關部門落實疫情防控措施、減少疫病流通、控制疫情提供了有力保障。

提升政府應急聯動能力 防災減災成效顯著

國家預警信息發布系統搭建了多部門預警信息共享、協調合作、應急聯動的平臺。在促進跨部門信息共享的基礎上，廣東、上海、北京、貴州等地建立健全了以預警信息為先導的全社會應急聯動機制，預警信息發布工作成為了“消息樹”和“發令槍”，充分體現“第一聲音”作用，防災減災應急聯動效率明顯提升。

云南省氣象與國土部門聯合建立了1小時至72小時的氣象風險預警指標體系，完成了地質災害氣象風險預警模型研究，完善會商研判機制，實現暴雨誘發的中小河流洪水和山洪地質災害氣象風險預警服務業務化，聯合向26000余名地質災害群測群防員發送手機短信，實現預警信息全覆蓋，2016年汛期成功預報地質災害25起，成功轉移2552人，避免直接經濟損失2467萬元。

浙江省預警信息發布工作在“莫蘭蒂”臺風影響期間防災效益明顯。2016年9月15日，金華市氣象臺夜間每三小時滾動更新暴雨紅色預警信號，同時聯合國土部門發布地質災害氣象風險橙色預警信號，暴雨預警及風險預警在第一時間通過突發事件預警信息發布系統發布。根據預警，15日23時30分長潭水庫（“臺州大水缸”）開始泄洪，有效控制了平原河網水位。此外，海洋、水利和國土等部門通過國家突發事件預警信息發布平臺快速發布風暴潮、海浪、山洪和滑坡等預警信號共計19次，大大增強了預警信息覆蓋面。在此次強臺風肆虐過程中，全市實現“無一人員傷亡”，防災減災效益明顯。

2016年1月22日，受強冷空氣南下影響，江蘇省鎮江市出現了歷史罕見的寒潮天氣過程，出現了兩次明顯降雪天氣過程。鎮江市氣象局通過國家預警發布系統發布寒潮藍色預警信號和道路結冰黃色預警信號，1月23日變更為道路結冰橙色預警信號，通過12379短信平臺向市領導、信息員等群組發布信息，通過電視、廣播、96121聲訊電話、互聯網媒體向社會公眾及時發布，全市80%以上的公眾可收到相關氣象預警信息，全市所有基層氣象信息員均能收到國家預警發布系統的氣象預警信息，據不完全統計，由于預警發布早，全市各級提前開展低溫冰凍災害防御工作，減少損失近9000萬元。

湖北省在2016年汛期充分利用國家突發事件預警信息發布系統，確保各類災害預警信息及時發布。7月7日22時至8日凌晨2時，宜昌市夷陵區出現極端強降雨，夷陵區氣象局及時通過國家突發事件預警信息發布平臺，將暴雨預警信息傳至2025個防汛責任人，同時向縣防指進行電話匯報，并電話通知鄉鎮領導，由于組織轉移及時，當地800多名群眾無一傷亡。6月19日凌晨，黃岡市英山縣的溫泉鎮百丈河村6小時雨量達到240毫米，村信息員收到氣象部門通過國家預警發布系統發送的預警信息后，迅速報告村委會，村支立即組織小分隊挨家挨戶核查人數，盡管洪水漫過河堤，但居住在沿河低洼地帶的159名群眾全部被提前轉移，無一傷亡。

國家預警發布系統未來構想

國家預警信息發布系統雖已完成一期工程的建設并投入業務化運行，但仍然存在著諸如覆蓋率不夠，預警發布最后一公里問題、信息發布的速度過慢、信息發布的精準性不足等問題。“十三五”期間，為解決前面存在的問題，滿足國家應急管理的需求，國家預警信息發布中心將全力以赴，利用“互聯網+”、云計算、大數據等技術，不斷開拓創新、完善國家預警信息發布系統，為國家建設和人民安康保駕護航。

一是要進一步完善預警工作體系，推進系統基層延伸。在政府主導下，加快預警信息發布系統“整省推進”建設速度，建成省市縣一體化突發事件預警信息發布系統，實現與國家預警發布系統、部門預警系統間的互聯互通；加強突發事件綜合風險分析與預警決策支持系統建設，提升針對突發事件影響區域、影響人群預警信息的精準定向發布能力；以省級為主體，大力推進突發事件預警信息平臺向鄉鎮延伸，推進市、縣級突發事件預警信息發布手段整合接入。

二是要積極吸納新技術，強化信息發布骨干渠道。發展北斗衛星、衛星移動通信、海洋廣播電臺等適應偏遠山區牧區漁區的信息發布手段，在試點省建成北斗衛星預警發布系統；研發適合龍卷風等強對流極端天氣預警的應急快速發布技術，在江蘇鹽城、廣東佛山試點開展龍卷等致災性雷暴大風預警服務和應急聯防機制建設。統一建設預警信息發布App，完善功能。研究基于云架構的國家突發事件預警信息發布系統架構。

三是要加強資源整合共享，探索融入式發展機制。整合多部門、多災種信息資源，建立多部門共享共用機制，在此基礎上，建立預警信息發布大數據支撐平臺；強化與國土、民政、水利、廣電等部門的合作，推進預警信息發布基礎設施和手段共建共用；完善與新聞廣電、工信、移動運營部門的資源共用和預警信息傳播機制；完善應急預案體系，健全以預警信號為先導的應急聯動機制；加強面向相關部門的系統支撐保障服務和工作通報。

四是要重視標準規范建設，保障系統高效運行。加快推進預警信息發布傳播相關技術標準體系建設。建立完善屬地化為主的系統建設、安全保障和運行維護保障機制，保障系統穩定、可靠、高效運行。建成全國預警信息發布業務全流程監控與質量管理系統，建立全國預警信息發布情況、設備運行情況、發布結果反饋等信息實時監控業務。在國務院應急辦的指導下，繼續推動國家突發事件預警信息發布能力提升工程項目的立項和建設工作。