城市公共自行車系統定價模式比較研究

摘要：面對城市交通擁堵的壓力，國內外越來越多的城市建設了公共自行車系統。從公共定價角度，可以將中國公共自行車系統定價模式分為不收費的公共池塘資源模式、低收費的準公共物品模式和高收費的私人物品模式。本研究選取武漢、杭州、北京三座城市為典型案例代表，對其公共自行車定價模式進行分析。研究發現，不收費的公共池塘資源模式與高收費的私人物品模式都不適合中國公共自行車系統的運行。鑒于此，為了促進城市公共自行車系統的有效運行，政府應積極參與并給予適當的財政補貼與政策扶持，公共定價始終不能偏離公共性宗旨。

關鍵詞：城市化；公共自行車；收費模式；公共定價

中圖分類號：C91281 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2017）01012407

一、背景及文獻回顧

公共自行車亦稱作“共享自行車”，公共自行車系統是指自行車從一個停靠點到另一個停靠點的短暫租賃過程，該系統至今已有近50年的發展歷程，尤其是最近10年在全球迅速普及流行起來[1]。早在1965年，第一代公共自行車首次在荷蘭問世運行[2]。經過多年的更新換代，如今的公共自行車已發展成為集GPS定位與智能技術于一身的“智慧自行車”，在緩解城市交通壓力的同時也為公共交通的發展提供了新的可能[3]。截至2015年底，大約有200多個公共自行車服務系統在全球100多個城市投入運行，未來公共自行車將會覆蓋全世界更多城市，并成為城市公共交通的重要組成部分。

隨著中國城市化的快速發展，城市人口數量激增，私家車數量也呈現出了放量式增長態勢，進而導致城市公共空間變得擁擠，交通擁堵問題日益嚴峻[4]。越來越多的城市倡導市民選擇公共交通出行，試圖以此緩解城市交通的壓力，而公共自行車在解決公共交通“最后一公里”問題上起到了有效作用。根據已有學者對公共交通接駁次序的研究，公共自行車主要有前端接駁服務模式、終端接駁服務模式、兩端接駁服務模式與往返模式[5]。而終端接駁是解決公共交通“最后一公里”問題的最有效模式。公共自行車在中國自建立與發展至今還不到10年的時間，從全國已經開通公共自行車服務的城市來看，除杭州市發展狀況良好外，其他城市的公共自行車運行均困難重重。作為一項公共物品，學術界對于公共自行車管理運行模式還沒有統一的分類標準。理論上學術界對其公共性的研究較少，而從公共物品角度進行研究的內容大多又圍繞著公共供給進行，實踐中缺乏建立科學定價系統的參考經驗。

目前，國內外關于公共自行車系統的研究主要集中在兩個方面：一是從公共自行車的整體規劃、站點設置、服務點安排等角度進行研究分析并提供對策建議[6-7]；二是從使用者的角度進行調查分析，針對如何提高公眾使用滿意度提供合理化建議[8-9]。而從公共管理角度將公共自行車視為一項公共物品進行研究的文獻較少。納卡穆拉[10]等學者以供給主體為分類標準，將歐洲的公共自行車系統劃分為六種模式。潘海嘯[11]等學者從公共自行車主導方式角度，將公共自行車運行模式分為三類。王在濤[12]以城市公共自行車系統的管理模式為分析維度，將中國的公共自行車管理模式分為四類。王歡明[13]從服務民營化供給模式的角度將中國公共自行車分系統為純民營供給形式、政府補貼民營化形式、合同承包民營化形式以及政府服務形式等。

可以認為，從公共管理角度對公共自行車進行研究的成果較少，大多數都針對公共物品的供給方式進行研究，而對于公共自行車的生產與定價研究更少。許多學者都將公共自行車運行中存在的問題歸結于不正確的供給模式，然而公共定價決策失誤也是導致公共自行車運行受阻的一個重要因素。為此，筆者擬對中國當前公共自行車系統的定價模式進行分類研究，選擇典型城市進行案例分析；同時從公共管理的角度對公共自行車運行艱難的原因進行剖析，通過案例分析為公共自行車系統有效運行提供經驗和建議。

二、公共自行車定價模式的類型

政府相關管理部門通過一定的程序和規則制定提供公共物品的價格和收費標準，即公共物品的價格和收費標準的確定，就是公共定價[14]。按照公共物品的特點，結合中國當前已開通公共自行車服務的城市，將公共自行車的定價模式歸為三類：不收費的公共池塘資源模式、低收費的準公共物品模式與高收費的私人物品模式（表1）

（一）不收費的公共池塘資源模式

此模式的使用者無需支付任何租賃費用，且使用者之間不存在排他性，但存在競爭性。這種模式下只要有閑置的公共自行車，使用者就可以任意使用，而每增加一個使用者，公共自行車的總數量則會減少一輛

，即不存在排他性，但存在競爭性。由于沒有租賃收入，政府每年必須投入大量資金對公共自行車進行后期維修、保養。這種模式的優勢體現在以下兩個方面：第一，政府在公共物品的生產和供給上較其他組織有明顯的壟斷性，進而使其具備規模優勢，可減少交易成本和費用；第二，政府提供公共物品可實現公共物品消費的公正性[15]。免費使用體現出了公共自行車的公益性，但也不可避免地存在以下問題：其一，公共自行車完全由政府提供，當運行系統出現問題時，公眾往往認為政府是第一責任人，政府必須承擔全部的運行風險；其二，運行過程中大量的財政投入可能會導致政府財政壓力過大，甚至出現赤字現象，政府面臨著巨大的投資風險。

（二）低收費的準公共物品模式

低收費的準公共物品模式是指使用者在一定時限內可免費使用公共自行車，超過時限后需支付少量費用，且使用過程中存在有限的非排他性和有限的非競爭性。這種模式下公共自行車是介于純公共物品與私人物品之間的一種獨特形式，被稱為準公共物品，具有巨大的社會效益和經濟效益[16]。整個系統依靠使用者少量的支出以及政府大量的補貼來維持運行，政府扮演了公共自行車服務提供者的角色。前期的建設需要政府投入大量資金，后期運行費用則需要使用者付費與政府財政補貼來共同承擔。對準公共物品進行定價并收費可減少政府的財政補貼，減輕政府財政壓力，有利于整個系統良性運行[17]。若定價過高、收費高昂，超過了使用者的實際支付能力，大多數使用者將無法負擔成本標準，進而難以實現社會福利的最大化，準公共物品公共性的特點也難以體現，最終將導致公共自行車系統運行癱瘓。

（三）高收費的私人物品模式

此模式指公共自行車的運行完全由市場掌控，使用者需支付高昂的租賃費用來維持整個系統運行。這種模式下政府將公共自行車的擁有權和管理權都交還給私有企業，政府不參與或較少干預整個系統的發展與運行，企業擁有了更多選擇的權力和靈活的運行方式。針對使用者而設定的高額收費標準可以幫助企業盡快收回投入成本并維持系統后期的運行，但同時企業也必須承擔投資風險、收益風險與運行風險。私人物品模式打破了政府壟斷的局面，充分發揮了市場機制在公共物品供給中的積極作用，可改善公共物品的數量和質量。但這種私人供給機制的出現會破壞公共物品的屬性，使得原本屬于社會公共收益的財富轉變成投資者的私人收益[18]。公共自行車作為一項準公共物品，其提供的目的就是為了減少城市交通擁堵、方便市民出行。若以私人物品的形式進行供給，其去公共化傾向將弱化政府在公共自行車供給環節中的作用，倒逼供給主體不得不以純贏利為目的，走企業化的發展道路[19]。私人物品模式下的贏利性特點將取代原有的公共性特點，最終公共自行車將成為部分富裕消費者的專屬物品。

三、案例分析與討論

截至2015年底，公共自行車服務系統已覆蓋中國31個省、自治區、直轄市，未來公共自行車的投入與使用將會遍及越來越多的城市。在案例的選擇上，本文刻意排除干擾因素，均選取大城市或較發達城市作為研究對象。根據已有的參考文獻以及相關媒體報道信息，整合各城市公共自行車公司網站發布的信息，加上筆者走訪一些地區的實地調研所搜集的資料，選取武漢、杭州、北京三座城市作為典型代表。所選城市的公共自行車收費標準如表2所示。

（一）不收費的公共池塘資源模式（武漢）

武漢市公共自行車系統始建于2009年，以“政府引導+民企運營”相結合的方式運行。首次投入3億元，由武漢鑫飛達集團和上海龍騎天際公司共同運行，共投放10萬輛自行車，建有上千個服務站點。市民在使用前需辦理公共自行車誠信卡，持有效證件至各區誠信卡辦理中心辦理即可，辦卡無需支付任何費用，使用過程中也無需支付任何租賃費用，且沒有時間限制，誠信卡有效期為三年，三年期滿后需重新辦理。在這種不收費的公共池塘模式下，政府出讓戶外廣告資源給企業，企業投資運行公共自行車系統且完全走市場化運作路線，市民可免費享受服務。5年后，由于“車輛少、租車難”等問題導致部分站點癱瘓荒廢，整個運行系統瀕臨崩潰。

武漢公共自行車運行系統走向失敗有多方面原因，站點規劃不合理、車輛調度不及時、車位不足等都是導致武漢公共自行車系統陷入癱瘓的原因。而根本原因則是政府在該項公共服務中扮演了“甩手掌柜”。巨額的財政補貼以及大量的廣告牌收入并沒有使公共自行車系統良性發展，獲得了廣告牌經營權后，企業的心思便與公共自行車服務相脫離，本身以盈利為發展路線的企業必然追求利潤的最大化。同時，政府監管缺失，導致整個系統中企業權利過于自由，鑫飛達集團的財務狀況一直沒有公開透明，公共服務成了企業套現的工具。以“市場化”名義將公共服務交由企業最終導致雙輸的局面：公民沒有享受到公益，政府投入也付之東流。公益與逐利是一對天然矛盾，企業可以做到的事情，當然要交給市場，但這并不意味著政府無需監管和掌控，像公共自行車這類公共服務交由企業后，逐利的動機注定無法實現公共服務公益性的特點，政府必須加大監管力度，承擔起投入與運營的責任。失去公眾信任的政府若不及時整頓改造公共自行車服務，極易使自身陷入“塔西佗陷阱”，未來的各項工作也難以博得公眾的信任。

此外，不收費、不限制使用的運行模式也滋生了市民霸車不還的現象。多數市民起初積極配合該項政策，但由于沒有還車時間限制，許多市民將公共自行車占為己有，公共自行車成了私人自行車，公共物品成了私人物品。影響自行車偷盜行為治理效果的要素主要表現為：信息、風險和價格[20]。而沒有價格約束的公共自行車便成為了市民肆意盜竊的對象，雖然“零收費”體現了公共池塘資源的非排他性，但作為有限資源的公共自行車按照免費的形式向市民開放使用后，資源配置效率必然下降，許多站點因車輛供給不足閑置荒廢，公共自行車正外部性最終轉變成了負外部性，造成了“公地悲劇”的發生，對于整個社會秩序也產生不利影響。

（二）低收費的準公共物品模式（杭州）

杭州市公共自行車服務系統于2008年5月1日試運行，同年9月16日正式運行，以“政府投入+國企運營”相結合的方式運行，其建設、營運和服務管理均由杭州市公共自行車交通服務發展有限公司統一負責，該公司是隸屬于杭州公交集團的一家全資子公司。目前，全市已有3 354個服務點，84 100輛公共自行車

數據更新至2015年12月。，整個系統運行良好，有效地解決了公交出行“最后一公里”問題以及交通“兩難”問題，曾獲浙江省公共管理十大創新獎、廣州國際城市創新獎和網絡人氣城市獎“雙獎”等殊榮。杭州市公共自行車系統運行成功的關鍵在于合理的公共定價，同時低價收費方式增加了市民的使用成本，減少了部分市民的需求，有效地調節了供求平衡。

杭州市公共自行車服務系統以政府服務的形式進行供給，通過杭州公交集團與杭州公交廣告公司共同出資500萬元，建立國有獨資企業——杭州公共自行車交通服務發展有限公司并全額投資公共自行車服務系統。政府在規劃建設、運行維護上投入了大量的資金，地方政府實質上掌控著服務系統的所有權和管理權，同時還承擔著運行、投資與收益的風險。后期運行中的收入來源除大量倚靠政府財政投入外，還通過企業廣告收入、自行車租金收入和部分專利收入來維持。事實上，租金收入對于整個系統的運行并沒有太大幫助，根據杭州市公共自行車服務發展有限公司的調查顯示，在租借者中，絕大部分是擁有長期租借卡的杭州市民和長期在杭的外來務工者，租借時間基本在半小時以內，免費租車率超過9671%

數據來源：《杭州市公共自行車交通服務發展有限公司2008-2011年社會責任報告》。。

在低收費的準公共物品模式中，政府發揮了重要作用。薩繆爾森認為，政府有兩大功能：一是對公共物品進行供給，二是以收入再分配為目的進行轉移支付[21]。顯然，公共自行車服務系統的前期建設由政府全部負責，后期運行政府又投入了大量的財政資金，同時在運行監管與政策優惠上政府也給予了大力支持，包括免費提供土地和一些商業資源。政府在公共定價方面又建立了合理的準公共物品價格監管機制，實行梯度定價方式，具有自然壟斷屬性的準公共物品在經營成本和公共定價方面都達到了合理水平，市民對于公共自行車這項準公共物品的社會認可度大大提高[22]。這種可操作的限制使用的管理模式有效地避免了公共自行車系統“公地悲劇”的發生，又調動了公民使用公共自行車的熱情和積極性。

（三）高收費的私人物品模式（北京）

北京市的公共自行車系統早在20世紀90年代就開始運行，有多家私人民營企業提供服務，奧運舉辦期間得到大力助推并興盛發展起來，但奧運之后運行狀況則急轉直下。其中最為著名的方舟公司和貝科藍圖是較為典型的代表，貝科藍圖運行不到5年，公司虧損高達4 200多萬元，目前僅靠其他行業利潤補貼以艱難支撐運行。與武漢和杭州不同的是，北京市公共自行車完全以民營化供給為主導，政府將公共自行車的產權和管理權全部交付至私人企業，由企業負責整個系統的規劃建設、運行維護等全過程，由于企業掌控了大部分權力，企業對于公共自行車的定價則無需經過政府與公眾的審核與同意。政府不投入任何財政資金，企業通過市場化的運作方式向消費者征收高昂的租賃費用，用以回收投資成本以及系統后期的運行，企業需自己承擔投資風險、收益風險與運行風險等。

北京市公共自行車系統運行失敗的首要原因在于采用了完全市場化的運行方式，通過價格杠桿調節供求平衡，產權和管理權完全掌握在私有企業手中，公共自行車的物品屬性發生了變化，原本屬于公共物品的公共自行車成為了私人物品。其次，政府沒有參與到公共自行車這項公益事業中，未給予公共自行車運行商政策支持，企業運行與生存自然舉步維艱。最后，高昂的租賃費用導致多數市民無法負擔，原本出于公益性進行建設的公共自行車成為了少量有錢人的專屬物品。

由于公共自行車計劃的審批不需要經過中央政府，各地政府在是否實施、何時實施以及采取何種方式實施該計劃上具有很大的自由度和裁量權，同時技術驅動的力量在公共自行車計劃的擴散過程中也發揮著至關重要的作用[23]。北京市政府對于公共自行車系統沒有給予過多的干預以及財政與政策扶持，完全由私有企業自主發展，企業擁有了各項權利后便滋生壟斷現象。一旦壟斷出現，價格機制必然存在問題，產品定價也就成了難題[24]。高昂的租賃價格導致使用者大量減少，本身不具有剛性需求的公共自行車便成了無人問津的擺設。公共物品可以采用私人供給的方式向使用者提供，但前提條件是在政府資金的支持下，由政府協助削減交易費用，通過成本分攤的自由市場談判來完成[25]。政府對公共自行車系統運行不管不問，企業得不到財政扶持，必然選擇抬高租賃定價來維持運行，市民負擔不起高額的租賃費用就只好放棄使用公共自行車，公共自行車系統運行最終無法延續。

四、結論與建議

公共自行車作為一項準公共物品，在中國投入運行的時間并不長，許多城市仍在不斷尋找最適合自己的發展模式與定價模式。無論不收費的武漢模式還是低收費的杭州模式，政府始終都希望能夠借助公共自行車來緩解城市交通壓力，解決市民出行“最后一公里”的難題，將公共自行車視為一項社會福利向市民提供。從已經實施該系統的城市來看，定價不合理是導致整個系統運行受阻的根源，免費租賃易導致“公地悲劇”，高昂租賃價格又容易將低收入用戶排除在外，因此加快租賃定價改革是發展公共自行車系統的關鍵。

2015年5月，武漢市重啟公共自行車項目，打破以往不收費的租賃模式，同時啟動限時監管制度，超過24小時不還車的使用者將被自動拉入黑名單，按照故意占用公共資源交由公安機關依法處置。武漢市自身也意識到不收費的租賃模式已無法延續，其實像武漢這樣對公共自行車實行完全免費的城市并不少見，相應的改革迫在眉睫。而采取高價收費的公共自行車租賃模式也需要盡快改革，除降低收費價格外，政府也應積極參與其中，從公共性出發對公共自行車系統進行治理，方便市民出行。

（一）采取低收費定價方式

公共自行車作為準公共物品，經生產并投放使用后，因受自身公益性所限，無法對消費者進行合理收費[26]，即不能完全按照市場化的定價標準進行收費。作為彈性需求的公共物品，一旦收費價格高于使用者接受范圍，其需求將立即縮減，對于城市交通擁堵的緩解以及解決市民出行“最后一公里”難題的目標將難以實現。公共自行車的租賃價格應該反映出企業的生產和運營成本，盡量使企業保持贏利或微利[27]，但作為準公共產品，自身的公益性使其必須承擔一定的公共責任與社會責任，為此公共自行車的租賃價格必須保持較低水平，以便體現相應的社會福利性。

（二）財政補貼及時到位

采取低收費租賃模式的公共自行車系統，良性運轉的前提是必須依靠政府大量的財政補貼，否者運行商只能通過提高租賃價格來回收成本并艱難維持運行，當租賃價格被抬高后，使用者會感受到經濟負擔的增加，對于公共自行車的需求自然就會降低，整個系統運行將處于困境之中。北京市的公共自行車服務一直沒有政府的參與，企業負責人也渴望政府能夠給予一定的財政補貼或者政策扶持，僅僅通過降低公共自行車自身租賃的價格來增加需求顯然無法實現企業的贏利。政府供給的主要手段是稅收融資[28]，杭州市每年從土地出讓金中提取一部分投入到公共自行車運行中，財政補貼不僅幫助公共自行車系統維護運行，同時對租賃價格的管控也有一定的幫助。政府補貼和定價防止了公共自行車從行政壟斷到個人壟斷的發生[29]，真正體現其公益性特征。

（三）政府必須政策扶持

除了財政補貼的大力支持外，政府也需要制定相應公共政策扶持其運行發展，包括給予一定的土地資源扶持、簡化項目審批流程等。對于還未開通公共自行車系統的城市來說，可采用政府先動模式[30]，政府應率先對公共自行車進行投資，同時在政策上給予企業照顧，以政府的力量帶動整個系統的發展與運行。后期運行中，政府可以不提供大量財政補貼，但政府必須提供政策幫助，所謂“給政策不給錢”。

（四）發揮公私合作制優勢

傳統理論認為，政府需要承擔公共自行車計劃、設計、建設、運行、維護、定價等所有環節，而在這種國有壟斷經營模式下，公共自行車的租賃定價需有限考慮公共利益而不是實際成本水平[31]。政府對公共自行車進行“一攬子”的管理后，其最大的難題在于過大的財政壓力與負擔，通過公私合作的方式可以有效地減緩財政壓力，同時可以分擔運行中的各項風險。公私合作制在利益上可以共享，但政府對私人企業的監管不能松懈，更不能放之任之，否則將會發生私人壟斷，定價就會偏離公益性，公共服務就可能成為企業謀取利益的工具。

（五）嘗試多種定價方法

目前國內的公共自行車租賃價格基本上是按照租賃時間進行梯度收費，這種單一方式的定價方法不僅難以提供足夠的資金維持系統運行，同時也不能有效地調節供求平衡。計時定價的目的主要在于敦促使用者及時歸還車輛，而對于公共自行車的定價還可以采用高峰負荷定價法、計程定價法等。不同地區的收費標準也應當有一定的差距，就如同發達國家的物價會偏貴，欠發達國家的物價不能與發達國家直接看齊一樣[32]。一線城市可以根據自身的物價水平以及人均收入來適當調高租賃費用，二線城市和三線城市則要適當調低租賃費用。

公共自行車系統目前在中國還處于起步階段，相關的運行模式、定價方法、后臺維護等都還存在著很大的改進空間。作為一項準公共物品，公共自行車應充分體現其公共服務的目標，在定價的選取上應考慮以滿足公眾需求為首要任務，運行過程中政府要執行嚴格的監管，不能完全由企業自由發展，同時各項配套設施建設更要做到便民化，力爭為改善城市交通擁堵問題和解決環境污染問題發揮一定的作用。本研究僅從定性分析的角度選取了三個較為典型的城市作為研究對象進行剖析，缺乏定量分析的成果。關于公共自行車的定價研究，未來還需要更多學者從定量分析的角度進行深入研究。參考文獻：

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