大數據背景下政府信息公開制度的中日比較

摘要：文章從大數據背景下人民“知情權”的角度切入，從比較法的視野就中國政府現有信息公開制度進行分析，并在借鑒日本的成熟經驗后主張應當在信息公開立法的目的中引入知情權，并在保障信息公開請求權的基礎上擴張信息公開請求權人的主體范圍，完善信息公開載體的數據化管理，再輔以對“知情權”的相對限制性規定，從而將政府信息公開的管控形態從傳統的以行政行為為主導的封閉性信息支配模式，逐漸過渡為以保障知情權為主導的開放型信息支配模式，以應對大數據時代的需求。

關鍵詞：大數據；知情權；政府信息公開制度；比較法

中圖分類號：D9228 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2017）01008608

人類和地球上所有的其他生物一樣，都賴以生存于一定的信息收集系統。但是，除去大自然賦予我們自身的遺傳基因等信息系統外，人類還擁有通過各種人工信息媒介創造出的其他生物所不能理解和體驗的人文與社會環境。而以語言、文字為基礎的人類信息系統，構建了從個體思想意識到迥異社會制度以及彼此相互關聯且不斷進化的龐大信息網絡。在立足于自由競爭的樂觀主義古典理論看來，只要保證信息（言論）的自由流通和傳遞足矣，而無需對信息傳遞行為進行人為干預和審查。然而，當人類進入信息社會后，自約翰·彌爾頓以來所推崇的“言論自由”古典理論已和現狀格格不入。隨著強大國家（政府）以及現代媒體等信息支配主體的出現，其與作為信息接受方的普通民眾在政治、經濟等各個社會層面呈現出巨大的差距并最終造成決定性的不平等。隨著對信息壟斷形態的不斷延續和發展，在信息流通越來越呈現單向透明和支配的現代社會，作為古典樂觀主義理論基礎的信息自由流通觀點，已同經濟學上的自由競爭理論一樣，逐漸成為一種海市蜃樓。

但是，承認傳統信息自由流通理論崩潰的現實，并不等同于對信息壟斷現狀的默認。相反，在進入信息社會后，如何站在完善政府信息公開制度的高度矯正信息市場的扭曲狀態，理順國家、社會團體、個人之間在信息支配方式上的相互關系，最大限度地滿足“知情權”的行使，從而恢復信息的自由流通并最終實現所有社會成員自身所需的政治和經濟價值，是大數據時代面臨的重大課題。有鑒于此，筆者從比較研究的視野對大數據時代背景下中國現行政府信息公開制度存在的問題進行分析，提出應當在保障“知情權”的基礎上完成從封閉型信息支配模式向開放型信息支配模式的過渡，以更好地應對大數據時代的要求。

一、中國政府信息公開制度的概況

眾所周知，在中國長達數千年的封建社會形態下，形成了“民可使由之，不可使知之”的以行政管控為中心的封閉型信息支配模式，盡管這種封閉型信息支配模式符合當時的意識形態且有利于封建國家的統治與穩定。但隨著人類歷經資產階級革命和社會主義革命而步入現代社會尤其是在以信息社會為特征的21世紀，計算機和互聯網等高新技術飛速發展，催生出以大數據為代表的信息處理模式，使得民眾要求政府信息公開、透明的訴求在技術上較之以往更具可操作性。

因此，包括中國在內的世界各國順應歷史潮流，開始相繼建立符合本國國情的政府信息公開制度。中國在2007年1月17日國務院第165次常務會議上通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》），并于2008年5月開始實施

中華人民共和國國務院令第492號。。較之中國以往的信息公開制度，《條例》在以下幾個方面具有重大的進步。首先，明確了政府信息公開的義務主體。其不僅包括行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織等傳統意義上的義務主體，還將教育、水電氣供應、環保、醫療衛生、公共交通等與人民利益密切相關的公共企事業單位納入了調整范圍。其次，明確了政府信息公開的范圍，并以主動公開、被動公開和不予公開等三種模式靈活應對，還對政府信息公開申請的形式、答復方式和時限要求進行了規定。另外，為保障公民、法人或者其他社會組織及時、準確地獲取政府信息，《條例》在設定具體制度時充分考慮不同社會群體平等獲取政府信息的訴求，要求政府信息公開的義務主體根據實際采用政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視、設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等多種方式公開政府信息。與此同時，對因政府信息公開而有可能受到影響的第三方權利保護，也通過書面征求意見書的形式給予了兼顧。此外，《條例》還建立政府信息公開審查機制來協調信息公開與保守秘密之間的關系。

《條例》頒布后各級義務主體都在較為積極地推行，比如在大部分省（直轄）市政府門戶網站的“政府信息公開”欄目中，基本設置了“政府信息公開指南”欄目且有編制內容的達29個，占935%[1]。對此有學者認為，在政府層面和社會層面的政府信息公開理念已得到更進一步的張揚，信息公開的實踐也在多個層面展開[2]。

筆者認為，《條列》的出臺，表明中國政府對信息公開的態度發生了重大改變，即從傳統的“原則保密、例外公開”轉變為“原則公開、例外保密”，在暢通政府信息的公開渠道，切實保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，充分發揮服務型政府的作用等方面具有重要意義，應給予充分的肯定。但是也應該看到，從《條例》制定已過去近9年，在當下大力提倡“互聯網+”和“萬眾創業”的大數據時代，中國政府信息公開制度在如何應對日益增強的“知情權”需求以及“知情權”的不當使用等方面仍有進一步完善和提高的空間。而日本在1998制定并于2012年修改的《關于公開行政機關持有信息的法律》（以下簡稱《信息公開法》）頗有借鑒之處，本文將從以下幾個方面就此展開比較分析。

二、中國政府信息公開制度目的性的不足

一般認為，在構建新制度時首先討論的是相關目的和理念，然后再將其明確體現在該制度的宗旨當中。因此，在討論中國政府信息公開制度時同樣需要經過上述過程。換言之，政府信息公開制度的目的是什么，所依據的原理何在，這是必須要厘清的首要問題。

《條例》規定政府信息公開的目的在于“提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮信息對群眾生產、生活和經濟活動的服務作用”（第1條）。從表述看，《條例》的目的著重于經濟層面，即要讓政府支配的信息在生活和經濟活動中發揮服務作用，而達到上述目的的手段就是提高透明度并依法行政。筆者認為，政府信息公開制度固然可以促進行政的高效運行，但并不只是一種簡單提高行政效率的手段，同時還是基于中國憲法所規定的人民民主和公民權利保障政治理念的體現。顯然，《條例》的目的并未充分闡明政府信息公開所依據的上述原理，所造成的結果就是無法應對大數據時代個人和強大的集團（尤其以作為信息活動主體的國家）之間由于信息收集、積累、處理和使用等方面的巨大差距所造成的失衡狀態。

和中國《條例》相同，日本當初在制定《信息公開法》時也沒有明文將“知情權”寫入立法目的

日本《信息公開法》第1條規定，本法的目的是基于國民主權的理念，在規定請求公開行政文書的相關權利時謀求行政機關所持有的信息更加公開以促使政府認真履行對國民的說明義務，與此同時推進行政在國民正確的理解和批判之下公正和民主的施行。。在立法草案階段，作為草擬該法的行政改革委員會專門委員會所設分會行政信息公開委員會在1996年11月公布的《關于信息公開法草案的思考》中所做的解釋是，由于對“知情權”存在多種理解，因此在“知情權”作為一項權利尚未入憲的前提下，對其單獨討論并將其表述寫進法律條文是否妥當，認為由《信息公開法》明文確定“知情權”的時機并不成熟。但是日本學界普遍認為，具有請求權性質的知情權是憲法層面最重要的基本權利之一[3]，而作為狹義“知情權”的公開請求權在立法層面已經條件成熟[4]，且日本最高法院的判決對此也持積極態度

外務省秘密電文漏洩事件（最1小決昭和53·5·31刑集32卷3號457頁），北方ジャーナル事件大法廷判決（最大判昭和61·6·11民集40卷3號872頁）。需要指出的是，在日本最高法院的上述判決中所提及的“知情權”只是在描述信息受領權的上下文中出現，并未明確是否包含了作為信息受領權的理論前提和基礎的信息公開請求權。。此外，大阪府、京都府、沖繩縣、京都市、川崎市等日本各級地方自治體在先于《信息公開法》制定的地方信息公開條例中，相繼強調了對“知情權”的保障。而在圍繞《信息公開法》的制定而于最近修訂的愛知縣、高知縣、秋田縣、巖手縣、東京都等地方信息公開條例中，也對“知情權”的尊重和保障予以明確規定。這種重視“知情權”的趨勢其實是對司法實踐中條例運用經驗的一種正?；貞?/p>

比如，在依據大阪府信息公開條例的規定而請求公開大阪府知事應酬費用和自來水部門座談會費用相關文書資料的訴訟中，法院認為在條文中明確規定了知情權的情況下應當對條例適用例外的范圍進行限制性解釋（判例時報1309號3頁）。。因此，在《信息公開法》制定后眾議院內閣委員會和參議院總務委員會同時要求，應當就法律上明確規定知情權的相關事項繼續進行研討，最終的結果就是在2012年的《信息公開法》修訂中將保障“知情權”明確寫入該法的目的之中。從日本的實踐看，盡管最初在立法層面沒有明確“知情權”，但在學界和司法實踐中已經廣泛承認保障知情權是政府信息公開制度的重要目的，且在法律修正中最終予以確認，塵埃落定的結論無疑對該制度的實施和完善具有積極意義。

筆者認為，對于中國政府信息公開制度的目的而言，更應明確保障乃至強化“知情權”是其根本目的。這是因為政府在行使受人民所托而獲得的權力時所生成、取得和持有的信息（數據）是人民共同擁有財產之一部分，而該財產的權利主體為人民，因此符合邏輯的結論就是應當承認本來的權利人（人民）擁有獲取和利用相關信息的權利——“知情權”?！爸闄唷弊鳛樽罨咀钪匾墓駲嘀?，已被國際社會廣泛認可：“所有的人都有獲取、接受以及傳播信息的自由”。而前聯邦德國基本法第5條也規定，“每個人都有自由表達和傳播意見的自由，擁有從一般能夠就近獲得信息的來源處不受妨礙的獲取信息的知情權”。中國憲法雖然沒有直接規定“知情權”，但公民的監督、批評、檢舉權等都是“知情權”的具體體現，而政府信息公開制度就是國家（政府）為應人民“知情權”的訴求而主動進行的一種制度性演化。尤其是在大數據時代，“知情權”的現實需求或曰對經濟信息公開透明的合理訴求較之以往更為強烈，這就要求在現實層面必須重新審視政府信息公開制度的目的性。綜上，在中國政府信息公開制度的目的中明確強化“知情權”的宗旨，不僅已具有充分的理論基礎和現實需求，而且還可達到綱舉目張之效果，對解決現代信息社會中信息支配方和信息接受方之間的二元對立矛盾，實現對大數據時代政府信息支配的制衡理念和保障信息自由流通都具有現實意義。

三、信息公開制度中保障“知情權”的立法建議

（一）確定和保障信息公開請求權

關于信息公開請求權，《條例》一方面確認了“知情權”的行使主體（公民、法人或者其他組織）擁有政府信息公開請求權，即除了政府機關主動公開外，還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向負有政府信息公開義務的機關申請獲取相關政府信息（第13條），但當信息公開請求權人認為負有信息公開的義務人（行政機關）不依法履行政府信息公開義務時，所能采取的救濟渠道僅僅是向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報（第33條第1款），而提起行政復議或行政訴訟的情形則僅限于行政機關的具體行政行為侵犯了公開請求權人合法權益時（第33條第2款）。按照正常的邏輯推斷，如果要保障信息公開請求權，應當是先行政舉報后司法救濟的遞進關系。但是從《條例》的上下文關系看，行政舉報和司法救濟（行政復議和行政訴訟）是并列關系，因此在該條文中行政機關的不作為（信息不予公開）似乎不屬于侵犯了信息公開請求權人的合法權益。換言之，《條例》一方面承認信息公開請求權以實現“知情權”，但在另一方面又規定只能通過舉報的方式予以救濟。顯然在制度設計上似乎在盡可能地限制該權利的實現。

《條例》之所以如此規定，還是源于對“知情權”與信息公開請求權的內在關系的認知有所欠缺。對此，有日本學者作出了如下精辟的分析：“可以認為知情權作為言論的、表達自由的現代形態，其最大特點在于不僅體現在接受信息這樣的消極性權利，還表現在包括對信息源（即向不特定多數人提供信息的公權力機關）提出獲得信息要求的積極性權利?！盵5]基于上述理念，日本《信息公開法》對于信息公開請求權的規定簡潔明快：任何人都有權依據本法向行政機關首長要求公開該行政機關所持有的行政文書（第4條），該行政首長在接到請求后，除法律規定不予公開的信息外，必須向請求權人公開（第5條）。

筆者認為，要改變傳統行政信息單向支配模式在行政機關中根深蒂固的影響，就必須確立和保障信息公開請求權，而日本的上述理念和制度設計頗值得借鑒。蓋因信息公開請求權是“知情權”在政府信息公開制度中最重要的體現，因此首先要從制度上激發人民的主觀能動性，讓人民愿意也能夠行使信息公開請求權。一言以蔽之，應當將信息公開請求權具體化和實體化，即明確權利主體擁有政府信息公開請求權；當該請求權受到妨礙時，賦予權利主體選擇權，即進行行政舉報或者尋求司法救濟，同時也可無需行政舉報而直接尋求司法救濟。只有確立并保障信息公開請求權，才能將強化“知情權”的理念貫穿其中。

（二）擴張信息公開請求權人的主體范圍

在確立信息公開請求權之后，隨之而來的便是權利行使的主體問題。

《條例》規定權利行使主體為公民、法人和其他組織。相對于法人和其他組織，公民的表述有討論的余地。顯然公民是一個法律概念，而只有擁有中國國籍的個體才能稱為公民，因此實際上《條例》對信息公開請求權人的資格采取了國籍要件說。除了國籍的限制以外，在司法實踐中還出現了人民法院不支持和申請人無利害關系的信息公開申請的案例

在“李鑫與虞城縣人民政府信息公開案”中，法院以原告李鑫與被告虞城縣人民政府的政府信息公開行為沒有法律上的利害關系判決駁回起訴。。因此，有學者認為在中國現有條件下信息公開請求權還難以賦予“任何人”[6]。但筆者認為，以國籍為要件對請求權主體進行限制的做法，已經不能完全適應大數據時代資源共享的要求，實有與時俱進的必要。

對此，《信息公開法》卻采用了無國籍說，將信息公開請求權的行使主體擴張至“任何人”，即不論國籍、住所、年齡、個人或法人，都可依據規定向行政機關首長請求公開該行政機關持有的行政文書。作為學理解釋，甚至還極其罕見地將“任何人”的范圍繼續擴展至在日居住的外國人以及在國外居住的外國人[7]。根據專門負責起草《信息公開法》的行政信息公開委員會所做的說明，對外國人公開請求所做的限制僅僅是必須通過郵遞方式和使用日語請求公開。但在《信息公開法》草案階段，對是否就信息公開請求權課以國籍限制的問題，行政信息公開委員會存在不同觀點[8]。贊成說認為，鑒于信息公開制度的理念是基于國民主權，因此行使公開請求權的主體應當以日本國民為中心，至于外國人請求公開的情形，采用對等保證主義足矣。否定說則認為，立足于國際協調主義的觀點則應廣泛地賦予外國人公開請求權，而且即使以國籍為公開請求權的限制要件，也不能完全避免通過日本國民代為行使該權利的規避行為。經過綜合評判，為體現日本向世界開放的政策導向，最后采用了否定說的觀點，確定了國際上通行的任何人都可行使的請求權人無國籍說

瑞典、挪威、丹麥、比利時、荷蘭、新西蘭、美國、加拿大、德國（環境信息法）、歐盟等國家和地區都未對公開請求權行使主體的國籍作出限制。。

日本的上述相關制度設計，充分體現了信息公開請求權行使主體無限性的原則[9]。著眼于保障和強化“知情權”的角度，采取無國籍說的日本模式較為合理。因此筆者認為，應在中國信息公開制度的理念重構中吸收日本權利行使主體無限性的原則。換言之，要盡可能使信息公開請求權的主體實體化和人格化，即從社會、公眾等抽象的概念具體到每個人、任何人等個體。尤其是在大數據時代，隨著信息公開的客體——信息量呈現幾何級的增長，如果信息享有主體不隨之擴張，則無法滿足社會公眾參與各種經濟活動而對信息的需求。因此，只要該信息公開請求沒有危害國家安全和社會公共利益，就不宜探究公開請求權人的目的正當與否。有鑒于此，中國最高人民法院在《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》中已作出了積極的回應，在一定程度上實際降低了對公開請求權人目的的司法審查標準

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第5條規定：被告（行政機關）以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告（信息公開請求權人）對特殊需要事由做出說明。而在該司法解釋的征求意見稿中所使用的表述是“舉證”。從“舉證”責任到“說明”責任，顯而易見減輕了原告的證明責任。。由此筆者主張，中國信息公開請求權人的范圍可采用無國籍說，即只要收到用漢語表述的信息公開申請，不管其目的何在，行政機關就附帶產生公開與否的說明義務。當然，考慮到中國人口眾多、幅員遼闊、行政機關日常工作繁重等具體國情，作為一種折中，在現階段可考慮將信息公開請求權人的范圍限定在中國國內居住者為宜。

（三）完善信息公開載體的數據化管理

1 信息公開載體的數據化

在大數據時代，政府信息公開所依賴的手段將不可避免地從傳統的平面紙質載體過渡到各種立體化的電子信息載體，而要實現上述轉變的基礎就在于政府信息公開客體的數據化。因此，在保障權利主體行使其“知情權”時，還必須討論政府信息公開制度的客體——信息——在大數據時代為因應知情權的需求而在數字化管理上對其信息載體的完善。

但是，《條例》對是否包含數據化形式的信息只有概括性描述，即行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的以一定形式記錄、保存的信息，但未明確以何種形式或載體來記錄和保存（第2條）。而日本《信息公開法》對政府信息公開客體的定義則非常明確：當行政機關工作人員在履行職務時生成以及取得的文件、圖形和以電磁方式的記錄作為組織使用的文件而被行政機關持有者，皆為信息公開的對象（第2條第2款）。日本《信息公開法》的特點之一便是將電磁方式的記錄也囊括進信息公開的客體范疇。所謂電磁方式的記錄指以電子方式、磁力方式以及其他不能為人的知覺所認識的方式做成的記錄，錄音錄像帶、U盤、光盤等都包含其中?？偠灾?，只要能夠將信息載入信息載體，采取何種方式在所不問。上述制度設計充分體現了信息公開客體的無限性和信息公開方式的無限性原則[9] 。雖然在《信息公開法》制定以前的日本地方信息公開條例中，信息公開載體一般只局限于傳統的紙質載體，包含電子信息載體的極為少見。但隨著《信息公開法》的制定，日本各地方信息條例也陸續認可了電磁方式的記錄作為信息公開的對象。

筆者認為，在大數據時代，隨著計算機和互聯網技術的飛躍發展，信息的儲存和表現形式已從傳統的紅頭文件、報刊等平面媒體紙質文件發展到了以云儲存、平板電腦、智能手機等為代表的立體形態。因此，為保障人民的知情權，順應大數據時代行政電子化、信息化的要求來提供相適應的信息形式，應當最大可能擴大《條例》的調整范圍，明確中國政府信息公開的客體要從傳統的紙質資料擴展到以電磁方式記錄的資料，即所有隸屬于記載相關政府信息的形式都可以成為公開的對象。

2 政府信息公開的數據化操作模式

從某種意義上講，在大數據背景下政府公開信息管理的最佳途徑就是政務電子化，其中政府門戶網站中的“信息發布”已成為自《條例》實施以來中國政府信息公開的最主要方式。比如在2010年上海市政府主動公開的政府信息中，就有984%來自政府網站公布；60個中央部委及直屬機構、31個省級政府都公布了政府網站中電子形式申請公開的方式和流程[10]。除了門戶網站以外，政府部門還逐漸開始借用微博、電子觸摸屏等新興媒體組合形式來實施政府信息公開。

但是，在政府信息公開的電子化進程中，仍然存在不少妨礙民眾及時獲得相關信息的制度建設問題，集中體現在信息的數據化建設上。政府信息雖然借用了互聯網的形式公開，但是公開的內容仍然沿用傳統模式，無法滿足大數據時代民眾對“知情權”的需求，這其實是政府信息公開相關意識淡薄的又一體現。眾所周知，由于歷史傳統的慣性使然，中國行政機關具有強大的行政強勢思維，因此將在行政行為過程中所生成的文書、決議等相關信息自然地視為政府的占有物便是順理成章之事，最后的結果是不為民知，更談不上為民所用。筆者認為，上述信息是政府機關在履行其行政職責的過程中形成的公共財產，理應成為全體人民所共享的共有財產。因此行政機關所做的應該是以最大的努力滿足人民的“知情權”，即應當將該共有財產轉化為能夠為人民便于共享、使用乃至創造新財富的工具。

而在大數據背景下，政府信息公開的一個重要使命就是為國民經濟服務以滿足國家增強國際競爭力的需要[11]。雖然《條例》第2條認識到了政府信息公開的目的是為經濟服務，但是在具體如何實施上基本還是空白。對此，將信息如何數據化后并及時公開以促進經濟發展方面，日本政府信息公開制度有不少成熟的經驗值得借鑒。日本政府在信息公開電子化的過程中逐漸認識到，雖然目前通過政府網站公開的數據信息從信息提供的角度而言有一定的成果，但是目前信息提供的模式基本上仍然是以信息公開請求權人通過閱覽畫面或印刷為主，不僅檢索不便，而且很難通過計算機對大量且多樣的數據進行高速、橫向的綜合處理和應用。對此，日本政府成立的高度情報信息網絡社會推進戰略本部，為順應互聯網和大數據技術的發展，在2013年7月4日公布了“電子行政公開數據戰略”，其目的是將政府、獨立行政法人、地方公共團體等所持有的數量龐大的公共數據提供給經濟和公共服務領域，以此為契機進一步完善日本的政府信息公開制度。根據“電子行政公開數據戰略”，政府提出了以下四個原則：（1）要積極主動地公開公共數據；（2）為此應當以機器能夠識別和辨認的形式予以公開；（3）為了鼓勵運用公共數據，不管是否有盈利目的都不妨礙對該數據的利用；（4）將可能公開的數據盡可能迅速地納入到公開的體系，并切實積累相關成果。其中非常重要一點就是制定相應的規范，將政府所持有的公共數據或信息轉換成便于機器識別的數據方式，以便推廣包括營利目在內的二次利用。

筆者認為，中國可借鑒日本政府的做法，根據具體國情進行政府信息的數據化建設。具體而言，在政府信息的數據化作業時，首先要明確機器識別數據形式的公開范圍。在實際調查大數據背景下民眾對信息公開數據化的需求后，圍繞需求集中的若干領域優先進行信息的數據化作業。為此，需要依托現有公開數據網站，建立信息的機器識別系統，必須讓計算機能夠識別該數據的邏輯構造并處理構造中的相關數值，使計算機能夠自動對數據進行加工、編集，最終實現計算機對數據的識別和再利用。同時還要充實和完善政府各部門可共享公開數據的手段，并配套實用輔導手冊等輔助措施。此外，還需要對信息數據化公開后的風險進行評估。比如，該數據化信息是否被法律法規禁止公開，公開以后是否會泄露個人隱私和商業秘密，或者導致利用人不遵守知識產權相關的規定以及不同的數據統合之后是否會發生不可預知的風險，數據是否會被使用者改寫等。

利用計算機對大量數據進行高速綜合處理和應用，實施上述數據化建設有以下優點：第一，在減少數據建設成本的同時，還可搞活經濟，催生出一大批新的經濟增長點。比如在對氣象、地質、交通觀測和勘察數據等專門數據進行收集和分析后用于商業領域。第二，實現官民協作的公共服務提供。即通過對行政機關和相關民間機構（教育、醫療、水電氣等提供公共服務的事業單位）掌握的數據予以綜合，便于政府機關提供高品質的利民和防災等信息服務。第三，便于市場主體加深對政府政策的理解，提升其創業成功率。在大力提倡萬眾創業的今天，創客等大數據時代下的潛在市場主體在進入市場前，可通過政府電子政務提供的大數據，對政府政策的制定過程、內容等進行橫向檢索和比較，便于其就相關方針、政策進行比較和分析后把握政策的變化和特點，從而減少政策風險并大幅提升創業的成功率。第四，而以建立數據庫的方式就政府經費和開支領域、地域、對象等數據進行分析，便于人民群眾對政府行為的立體監督。比如已有學者提出，通過收集相關數據以建立若干數據模型，從預防腐敗的角度構建基于國內實際的大數據腐敗防治機制創新體系[12]。

綜上所述，經過對政府信息進行數據化作業，再將其以電子政務的形式予以公開，不但可以更好地貫徹和實施政府信息公開原則，而且能通過對數據的橫向組合與運用最大限度地實現信息公開和共享，從而將“知情權”的保障提升到一個新的高度。

四、對“知情權”的相對限制性規定

任何一種權利都要在一定范圍內行使，當該權利在有可能損害他人和社會公共利益時還會受到限制和約束。因此，盡管保障“知情權”是中國政府信息公開制度的基本宗旨，但其作為一種權利也不能例外地受到無限制的保護。

如前所述，信息公開請求權是“知情權”在信息公開制度中的重要體現，因此原則上面對信息公開請求權人的請求，信息公開義務人有義務予以正面回應?！稐l例》規定信息公開義務人針對以下幾種情況予以應對：（1）屬于公開范圍的，應告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；（2）屬于不予公開范圍的應告知申請人并說明理由；（3）依法不屬于行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式；（4）申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。另外，對于涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息公開請求，信息公開義務人不得公開。

問題是，在公開和不得公開之間是否還存在空白地帶？比如，根據《條例》的規定，教育等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息應參照《條例》執行。而隨著高校自助招生的逐漸推廣，考生便有可能依《條例》向所考大學要求公開與考試相關的信息。具體而言，若該考生認為試題中會出現關于辛亥革命的考題而要求校方予以公開時，校方的應對將面臨兩難境地。因為一般而言，作為信息公開的義務人針對信息公開請求負有說明義務。而不管做出何種決定，該決定都是以和請求相關的信息確實存在為前提。如果因為與辛亥革命相關的考題不存在而據此如實回答，那么考生便會判斷考試不會就辛亥革命出題；反之，如果因相關試題的確存在而以不在公開范圍之列不予公開時，考生也可反向獲知試題中會出現辛亥革命的重要信息。

為防止信息公開請求權人采用旁敲側擊的方式，利用信息公開義務人就相關信息是否存在的回答而獲得本不應當獲取的信息，從而避免導致不予公開信息所保護的相關利益受到侵害，日本《信息公開法》確立了一個對“知情權”予以相對限制的制度——關于行政文書是否存在的信息拒絕應答制度。即當行政機關僅僅回答信息公開請求權人所要求公開的行政文書存在與否就會導致本不應公開的信息被公開的后果時，行政機關的首長可用無法確定該行政文件是否存在的方式拒絕該信息的公開請求（第8條）。截至2000年，已經有25個日本地方信息公開條例導入該制度[13]。日本信息拒絕應答制度適用范圍頗廣，在關于個人和法人、國家安全、犯罪的預防搜查等公共安全、行政機關內部以及相互之間的審議、討論與協議、行政機關的事務等相關的領域都可適用。然而，該制度的創始國美國在判例中實際上只適用于國家安全和犯罪搜查以及個人隱私領域[14]。同樣的制度，日美之間在適用范圍上有較大的不同，原因在于當初日本討論是否應當引入信息拒絕應答制度時，在列舉了諸如特定個人的病歷信息、有關壟斷收購特定企業先進技術設備的投資計劃等有可能對國民生活產生重大影響的信息之后，指出如果確定這些信息的存在以及即便不予明確但在與其他信息結合便會導致本來不予公開而被保護的利益受到損害時，規定一個合理的適用范圍甚為必要

行政改革委員會·行政情報公開部會《行政情報公開部會報告》（1997）。，最后妥協的結果則是日本《信息公開法》所規定的上述情形。

筆者認為，日本的上述制度設計兼顧了“知情權”和公共利益的平衡，對于應對中國現行政府信息公開制度中存在的“知情權”不當使用的缺位，頗有借鑒意義。但同時必須指出，拒絕應答制度只是作為應對不當使用“知情權”的一種例外的制度設計，在適用時不能輕易地擴張其適用范圍導致重新成為行政行為對信息單向支配的借口。因此，在導入信息拒絕應答制度時，應將其適用范圍限制在必要的范圍內，政府信息“原則公開”的原則以及保障“知情權”的基本理念不能因為該制度的使用而受到損害。基于上述理念，在諸如個人信息、國家安全和外交情報、犯罪的預防與搜查信息等涉及國家和社會公共利益的領域，適用該制度應無疑問。但除此以外的某些特定場合，仍有適用的必要。比如若政府機關應公開請求權人請求公開某企業的新產品生產許可申請書，其競爭對手就可能通過知曉存在該申請書這一事實而影響該企業的競爭地位和企業發展機遇，甚至導致該企業蒙受不必要損失。對于上述通過合法運用信息公開制度獲得的信息但卻有損社會公平和他人利益（再如前述關于高考試題的案例）時，也應當對合法但不合理的行為方式做出必要的限制。具體而言，在教育、醫療衛生、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息公開，也屬于信息拒絕應答制度的適用范圍。

五、結語

在信息支配方（政府）和信息接受方（民眾）之間基于“知情權”的信息公開攻防和博弈由來已久。隨著大數據時代的到來和互聯網技術的進步，中國政府信息的支配模式已有可能從單向封閉性行政支配過渡為雙向開放型透明的信息共享模式。完全有理由相信，這將使信息支配方和信息接受方這一對原本二元對立的緊張關系得到舒緩，并逐漸形成良性互動，最終為保障信息社會中人民“知情權”的實現以及大數據時代下的信息全民共享打下堅實的基礎。參考文獻：

[1]高俊寬.國內各?。ㄖ陛牐┦姓畔⒐_工作現狀研究[J].圖書館學研究，2009（4）：93-96.

[2]王錫鋅.信息公開的制度實踐及其外部環境——以政府信息公開工作的制度環境為視角的觀察[J].南開學報（哲學社會科學版），2011（2）：65-71.

[3]伊藤正己.憲法[M].第3版.東京：弘文堂，1995：324.

[4]奧平康弘.憲法·憲法が保障する權利[M].東京：有斐閣，1993：199.

[5]蘆部信喜.憲法學·人権各論[M].東京：有斐閣，1998：261-262.

[6]胡曉軍.知情權實現的障礙及因應機制——基于政府信息公開實踐的研究[J].社會科學家，2012（2）：101-105.

[7]宇賀克也.情報公開について[J].法學協會雜志，2000，117（3）：329.

[8]宇賀克也.情報公開法要綱案の比較法的検討[J].法學協會雜志，1997，114（12）：329.

[9]芝池義一.行政法総論講義[M].第3版.東京：有斐閣，1999：333-334.

[10]何彥鴦.我國《政府信息公開條例》實施現狀和存在的問題[J].黨政干部學刊，2012（4）：86-88.

[11]齊愛民，呂光通.電子化政府之信息公開法律問題研究[J].西南民族大學學報（人文社科版），2007（10）：98-102.

[12]李后強，李賢彬.大數據時代腐敗防治機制創新研究[J].社會科學研究，2015（1）：29-36.

[13]松井修視.情報公開法の「存否応答拒否」の問題點と都道府県情報公閣條例[J].県立長崎シーボルト大學國際情報學部紀要創刊號，2000：79.

[14] GOTANDA J Y.Glomar denial under FOIA：A problematic privilege and a proposed a alternative procedure of review [J].University of Pittsburgh Law Review，1994，56（1）：165：185.