中國養老金監管原則的法理思考

陳 雄

(湖南工業大學 法學院，湖南 株洲 412007)

中國養老金監管原則的法理思考

陳 雄

(湖南工業大學 法學院，湖南 株洲 412007)

在人口老齡化時代，養老金制度的健全和完善成為保障老年人權益的關鍵，對養老金的監管是防范養老金流失、保證養老金保值增值的重要手段。從法理學視角看，對養老金的監管要堅持信息公開、法治化管理、專門機構監管和市場化監管原則，以確保養老金監管的有效性，實現養老金價值的增長，健全和完善養老金監管制度。

養老金；監管原則；信息公開；法治化管理；市場化監管

Abstract： In the age of population aging, the improvement and perfection of the pension system is the key to protect the rights and interests of the elderly. The supervision of pension is an important approach to prevent the loss of pension and guarantee its value. From the perspective of jurisprudence, the supervision of pension should adhere to the principles of information disclosure, management by legal regulations, and supervision of specialized agencies and market regulation, so as to guarantee an effective regulation on pension, an increase in value and improvement and perfection of pension system.

Keywords：pension; regulation principles; information disclosure; management by legal regulations; market regulation

老年人一般都會面臨身體機能和健康狀況下降、生活自理能力衰退及孤獨無助感增強等問題。對于老年人養老和應對生活中逐漸增多的難題，養老金無疑是非常重要的。[1]養老金制度如何建立健全和完善，這是一個世界性問題。在中國，法治基礎相對薄弱，人口老齡化進程又格外迅猛，這使得養老金的監管問題更復雜，需要解決的難題更多。所謂養老金的監管，根據《社會保險法》的規定，主要是政府和相關部門對養老金的保值、增值和發放等整個管理環節實施全方位的監督，使之不受非法腐蝕、浪費，實現養老金價值的增長，最終保障老年人的權益。建立健全和完善養老金監管體系，對于規制養老金的經營和管理，維護人們對養老金保值增值的信心，促進養老金在當前經濟形勢下快速、健康、良性運轉等，均具有重要意義。[2]由于養老金監管涉及的法律問題較多，難以面面俱到，本文僅從法理學視角分析養老金的監管原則。

一 養老金監管的信息公開原則

養老金是保障人們退休生活的重要經濟基礎，基本養老金由社會養老金(基礎養老金)和繳費養老金(附加養老金)組成，社會養老金按職工繳費年限分段計發，繳費養老金按企業和職工繳費年限長短和繳費工資多少計發。目前，我國養老金金額逾2萬億元人民幣，且總量仍在增長。養老金涉及的金額巨大，管理環節眾多，人員復雜，一個細小的環節都可能造成經濟損失。對于養老金的監管，信息公開原則極為重要。應建立信息公開法治化機制，以防范養老金監管漏洞和養老金流失。現實中，養老金流失或被騙取大多與信息不公開、不透明有關。

據報道，廣東湛江坡頭區社會保障局局長楊流等人以破產企業的名義，制造假證明，幫助2 000多名社會人員騙取“養老金”，如騙保成功，將會給國家社會保障基金造成2 000多萬元人民幣損失。作為國家社會保障基金的“守門人”，楊流等公務人員蛻化為“蛀蟲”，這實在值得反思。這一報道暴露了中國養老金監管環節存在的問題，楊流等人之所以會淪為公共財產的侵吞者，一個重要原因在于信息不公開。試想，如果有嚴格的信息公開法律規范，將相關社會保障參保人員的信息定期在公共場所和參保企業所在地公開，這些大規模冒領社會保障基金的行為就可能被舉報，2 000多名社會人員騙取“養老金”的行為也就難以得逞。

從法理上看，養老金監管信息公開原則主要包含如下內容：其一，監管法律和制度的公開。養老金監管的法律法規數量較多，包括公共養老金法律制度、職業養老金法律制度、個人養老金法律制度、養老金監管法律制度等。[3]普通民眾難以知曉其主要內容，通過報紙等紙質媒體和互聯網等網絡平臺及時發布和更新相關養老金的法律信息，這成為養老金法律監管公開的重要基礎。利益相關者可更全面了解法律相關內容，以法律為指導，正確對待養老金監管中的法律問題，從而可有效防范養老金的流失。

其二，養老金財務收支明細的公開。為實現養老金保值增值的目的，財務監督成為監管的核心。財務監督除了嚴格審計和加強養老金管理內部制度控制外，最主要的是財務公開，包括養老金收支總量、每月收支明細等的公開，并接受公眾的問詢和社會上中立的會計師事務所的財務監督等。財務公開要有具體的制度進行規制，如公開的最低金額、細目等。養老金公開主要是收支結果的公開，其具體投資過程公開需接受基金投資法律控制。如美國設立聯邦社保基金進行投資，接受法律的嚴格控制，確保其保值增值。通過法律對公開和不公開的內容進行細致界定，這是養老金財務公開的主要標準。其三，養老金監管部門和人員具體職責的公開。養老金監管涉及諸多部門和大量員工，這些部門和員工的工作應該是獨立的，并且與養老金收益不存在直接利害關系。養老金監管部門應在公共場所的醒目位置和互聯網平臺上公布養老金監管部門和工作人員的相關信息，具體包括部門職責以及基金監管人員的姓名、職責、電話號碼和電子郵箱等工作信息。這樣，社會公眾和專業監督機構可更方便地監督監管人員。

二 養老金監管的法治原則

養老金監管的法治原則是指對養老金的監管要有完備的法律和嚴格的執法制度。伴隨我國法治進程的加速，與保障有關的社會法律逐步完善，將養老金管理全面納入法治軌道是歷史發展趨勢。建立法律約束養老金的制度包括兩個維度：其一是制訂完備的養老金管理法律規范，使其全面納入法律的規制之下；其二是建立一套健全的執法體系，包括執法人員、財力和執法手段的完備等。完備的養老金法律監督體系是保障養老金安全必不可少的因素，也是養老金管理可持續發展的需要。

當下，我國關于養老金監管的法律文本較多，如《中華人民共和國社會保險法》，此外，國務院及相關部門也制定了諸多行政規范性文件，各省市也都出臺了相應的養老金監管規章制度。我國已經建立了相對齊全的監管法律制度體系，養老金監管基本上做到了有規可循，有法可依，但是，現有的養老金監管法律規范存在位階不高、權威性不足、規章制度不統一等問題。正如“法制”與“法治”二者的區別一樣，有了齊備的法制不等于有了法治。從根本上說，我國目前處在有養老金法制而沒有法治的狀況。我國雖然建立了基本的養老金監管法律規范，但是，其制度的合理性和科學性仍需不斷完善，養老金監管所體現的法治原則和法治精神仍有待加強。因此，養老金監管需堅持法治化原則，該原則要求審查各位階法律規范之間是否存在矛盾和漏洞，比如養老金監管中如何防范權力的侵襲，如何防范養老金被貪污、挪用乃至侵吞等現象的發生。養老金監管需要完善法制，踐行法治。

2006年上海社會保險基金被挪用案具有代表意義。2006年，上海社會保險局局長祝均一挪用30億元人民幣社保基金，違規轉給私營企業購買高速公路項目，事情敗露后遭中國共產黨中央紀律檢查委員會扣查，相關責任人也因腐敗而落網。國家審計部門的相關數據顯示，多地社會保障部門的社會保障基金存在安全隱患。該案顯示，養老金存在法律監管上的漏洞，比如審計部門形同虛設，社會保險監管部門權力集中而難受監督，黨委的個別主要領導甚至可以干預養老金的走向。[4]這些事實上的干預，使得法律形同虛設，這就違背了法治精神。養老金法律存在漏洞，監管不力，其原因在于：政府統攬大權而缺乏有效監督，個別地方在財政緊張時，為了保障重大項目建設，將社會保險基金投入項目建設中，致使財政部門不能及時給社會保險部門撥款，這些現象的存在，極大地削弱了法律的權威。英國學者阿克頓勛爵曾說過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”防止社會保險部門違法使用養老金最好的辦法是建立一套嚴密的法律制度防范體系，對養老金管理過程的財會人員、相關領導和一切經手人員都要從法律制度上加以防范，不能以人為的信任代替法律上的監督。

養老金監管中的法治原則主要體現在監管機構自身的行為要符合法治精神。按照亞里士多德的觀點，法治是已制定的法律得到普遍服從，而所服從的又應是本身制定的良好法律。[5]養老金監管中的法治原則，首先意味著法律本身的民主性和科學性，它是推行法治的前提，這就要求立法機關制定完備的、科學合理的養老金監管法律。因此，在憲法和法律精神指導下，相關國家機關要細化和完善相應的規章制度。其次在具備良好法律的前提下，應嚴格執法，這是養老金監管環節的關鍵，是防范腐敗和實現養老金保值增值的法寶。加強對執法本身的監督是法治原則的內在要求。

三 專門機構監管原則

我國目前的社會保險基金可以分為兩個主要部分：一是現收現付統籌賬戶，由單位和個人繳納，社會保障部門具體負責管理；二是全國社會保險基金理事會管理的全國社會保險基金，它是國家長期戰略儲備基金，歸財政統一籌集。社會保險基金關系到國計民生，對于人們幸福生活和社會可持續發展意義重大，由專門機構加以監管非常必要。

養老金監管的一個重要目的是防范擠占挪用、欺詐冒領、侵占資金等違法違規問題。養老金監管機構對監督養老金的正常運行至關重要。現今中國大多數社會保險經辦機構使用統一的“五險合一”管理信息系統，即五項社會保險實行統一登記、統一基數、統一征繳和統一稽核制度。這種制度對于人民群眾辦理相關業務帶來了極大便利，同時也可提高管理效率，節約管理成本。與統一管理系統相應的是專門機構監管。就世界范圍而言，養老金監管機構存在多種模式，如一體化監管模式、專業化監管模式和混合監管模式等。[6]中國目前實行的是多元化監管機制，各級政府成立了社會保險監督機構，各級政府的財政部門、社會保險行政部門、審計機關等對養老基金的收支、管理和投資運營情況實施監督。同時還要發揮各級人民代表大會的職責，制定相應的規章制度，包括成立養老基金的風險基金制度等。[7]但是，就實際效果而言，多部門監管有利有弊：優點是可以提高監管的廣度，全方位加強對養老金的監管；缺點是多部門監管可能存在彼此難以協調、監管職責不明確、相互推諉等問題。建議以專門機構為主，同時發揮多部門聯合監管的模式，這種模式可以加強專門監管的力度，同時防止多頭監管效率不高、監督不力的問題。從世界范圍看，養老金的監管分為市場化監管和政府部門監管，市場化監管機制是多元的，比如養老金管理公司或者理事會、會計師事務所等。相比市場化多元監管機制，政府的監管權限不宜分散，應由有關機構統一行使。目前，中國的人力資源和社會保障部專門設立了社會保險基金監督司，它是綜合管理各項社會保險基金監督工作的職能部門，實行專門監管。從社會保險基金監督司的職責可看出，我國對社會保險基金的行政專門監管具有權威性和強制性等特點，但與國外相關監管機構相比，其監管的權威有待強化，效率還有待提高，監管的手段和規則還有待細化和完善。值得重視的是，行政專門機構的監管還要與其他監督方式相協調，在強化行政專門監督的同時，充分發揮各種監督機制的協調作用，全方位監督養老金的健康運行。當然，制度的完善，從根本上說，需要立法來明確和保證，如通過立法提高監管機構的法律地位，使“社會保險基金監督司”成為級別更高的具有獨立法律地位的專業監管機構，弱化其行政性質，強化其專業監督職能，這是養老金專業化監管的發展方向。

四 市場化監管原則

養老金監管的目的是防范養老金流失，實現其保值增值，這是養老金制度賴以存在的重要基礎。美國羅素公司提供的研究報告表明，其個人養老金帳戶每領取100美元養老金，個人只要繳納10%，而90%都是增值得到的。而中國養老金占GDP的比例偏低，量的積累不足，增值不夠。在此背景下，提高養老金總量的根本途徑是其市場化與商業化，通過市場和商業運作來實現養老金收益的最大化。

養老金市場化運作需要市場化的監管機制。世界范圍內，通過投資來保值增值是實現養老金可持續發展的必要方式，其投資監管主要有三種方法：第一是政府直接監管，如馬來西亞、新加坡、印度等國家，其政府管理中央養老公積金就是典型代表，國家設立特定部門，對公積金直接管理和運作；第二是行業協會或職業年金監管，其特點是基金的經營權、管理權和實際受益人是嚴格分離的，英國、美國、丹麥、荷蘭等國家實行這種方法；第三是設立養老基金管理公司來管理，多數拉丁美洲國家采用這種方法，它實行“一人一賬戶”“一公司一基金”的規制方法，公民自主選擇養老金管理公司進行資產管理，資產管理公司之間有相互競爭機制。

目前，中國對于養老金的投資和監管主要采取政府直接管理的模式，實行政府嚴格控制管理的原則。對于養老金的投資，政府設定了比較嚴格的投資比例和限量控制。這種政府主導的監管模式有其優點，但是也存在弊端，其存在的根本原因與我國養老金市場化程度不高有關。有學者認為這種政府嚴格限量監管模式將帶來養老金市場的寡頭壟斷，造成服務供給不足，并具有市場價格較高、市場運行效率較低等問題，應逐步引導中國政府主導的養老金監管模式走向市場化的審慎監管模式，這是最優選擇。[8]世界范圍而言，一般養老金投資的核心是市場化的信托理財。比如英國職業養老金規劃就強調信托是其管理資產的主要方式，英國1961年制訂出《信托投資法》，這是英國最主要和最基本的監管和投資方面的法律。事實上，如果要兼顧養老金投資的保值和增值，信托理財是重要的途徑和方式。信托是指委托人基于對受托人財政上和法律上的信任關系，將自己的財產委托給受托人管理，由受托者按委托者的意愿，以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的進行管理或者處分的行為。從法理上說，上述定義體現了信托財產的獨立性、權利主體與利益主體相分離、責任有限性和信托管理連續性等理念。信托的本質是委托他人管理和處分自己的財產，由于養老金要求投資具有極高的安全性，信托因其安全性、收益穩定而成為養老金理財投資的首要選擇。當然，對市場化的信托理財也要進行嚴格監管，對信托投資進行必要的限制，比如投資收益預期的穩定性、投資的數量和比例限制、投資品種的限制等。

中國可借鑒歐美國家的信托理財制度，并與養老金投資審慎人規則結合起來，充分發揮市場作用。改革對投資過度限制的細則，投資環境和政策應當更為寬松，甚至可包括海外投資、金融衍生品、商業房地產等，以對沖潛在的長期風險。[9]當然，中國養老金監管長期形成的特殊體制與西方國家還是有較大差異的。養老金市場化監管機制的建立要充分考慮中國的養老金體制，考慮中國所處的特殊經濟發展階段和具體國情，在調研基礎上進行整體制度性改革，惟其如此，市場化主導的監管模式才可能建立。

防范養老金流失，實現養老金的保值增值，切實加強對養老金的監管是關鍵，這關涉到老年人權益保護和晚年幸福生活。在當下養老金監管法律法規不健全、行政機關職權劃分不明確、信息不暢通、公開機制不健全的情況下，本文從法理視野提出加強養老金監管的基本原則，冀望在養老金監管的市場化轉型過程中，確保養老金監管的有效性，在公開透明、獨立、多元和法治保障下實現養老金價值的增長，以保障老年人權益，促進社會和諧發展。

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[8] 路錦非.嚴格準入還是審慎監管:中國養老金市場的監管模式選擇[J].上海金融，2012(1)：53-58,117.

[9] 胡繼曄.養老金監管的法經濟學分析[J].政法論壇，2012,30(4)：62-71.

責任編輯：徐海燕

ReflectionsonthePrinciplesofPensionSupervisioninChinafromthePerspectiveofJurisprudence

CHEN Xiong

(School of Law, Hunan University of Technology, Zhuzhou Hunan 412007, China)

D912.284

A

1674-117X(2017)04-0094-04

10.3969/j.issn.1674-117X.2017.04.019

2017-03-01

教育部人文社會科學研究規劃基金資助項目“中國應對人口老齡化問題的國家義務研究”(14YJA820003)

陳 雄(1974-)，男，湖南衡南人，湖南工業大學教授，法學博士，哲學博士后，研究方向為憲法學與行政法學。