我國中期財政規劃與滾動預算管理：借鑒與實踐

張軍

【摘 要】 我國實行中期財政規劃與滾動預算管理，建立跨年度預算平衡機制，這在2014年頒布的新預算法中以立法的形式進行了規定，是我國新一輪深化財稅改革的重要內容。2015年1月，國務院印發《關于實行中期財政規劃管理的意見》，明確指出中央、省都要實行中期財政規劃與滾動預算管理，提出統籌當前長遠、堅持問題導向、實施滾動調整、強化約束機制的實施總體要求。如何穩妥推進中期財政規劃與滾動預算管理、研究編制三年滾動中期預算，文章通過國內外成功經驗的啟示，思考并提出了中期滾動預算的有益思路與建議。

【關鍵詞】 中期財政規劃； 滾動預算管理； 跨年度預算平衡機制； 中期預算編制

【中圖分類號】 F810.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）02-0083-03

一、研究背景

黨的十八屆三中全會提出我國要實行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡機制中期滾動預算制度。2015年1月，國務院印發了《關于實行中期財政規劃管理的意見》（以下簡稱《意見》）指出實行中期財政規劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測[ 1 ]。實施的總體要求為統籌當前長遠、堅持問題導向、實施滾動調整、強化約束機制。建立中期財政規劃，合理編制中期滾動預算，對提升財政資金的針對性與效益性、提高財政政策的前瞻性以及有效性，具有深遠的意義。

20世紀60年代，西方發達國家為解決經濟危機、扭轉并改善財政狀況，開始實踐中長期財政規劃與滾動預算管理，且已基本達到預期效果；80年代以后，OECD國家的中期財政規劃與滾動預算管理已普遍制度化，且中期財政規劃與滾動預算管理的目標更多放在防范未來財政風險、維持財政政策的可持續性、提高政府政財紀律性與政府治理的透明度、保證經濟發展戰略的優先性[ 2 ]。如為了提高政府財政預算的透明度、強化財政紀律的新西蘭，改革以往投入型預算弊端的俄羅斯。西方發達國家示范性效應及世行等機構的推動，越來越多的發展中國家紛紛開始引入中長期財政規劃與滾動預算管理。

二、國外發達國家中長期財政規劃與滾動預算管理的特點與實踐經驗啟示

雖然西方發達國家經濟發展程度各有不同，但實行中期財政規劃與滾動預算管理改革的動機與應用的目的是一致的，例如應對經濟危機、改善財政狀況、防范未來財政風險、維持財政政策的可持續性等。他們在實踐方面有不少值得借鑒的做法與經驗，主要有以下方面。

（一）中長期財政規劃與政府規劃相銜接

美國、英國、法國等OECD國家中長期財政規劃時間跨度一般按三至五年進行設定，這種設計改變了傳統年度預算缺少對未來中期社會經濟發展前瞻性的考慮，避免了年度預算只是圍繞當年目標，難以與政策規劃進行有效對接的局限性。此外中期財政規劃的編制綜合考慮未來中長期社會經濟不景氣、赤字與債務規模不斷上升等因素對財政的影響，建立跨年度平衡機制，對于維持政府財政的可持續性、實現中長期政府規劃起著重要作用。

（二）中期滾動預算的編制依據與科學預測

美、歐等西方發達國家，普遍對預算收支的預測非常重視，因為準確而詳細的預測是中期滾動預算管理成功的基礎。政府中期財政規劃與滾動預算的編制以戰略計劃為依據，通過本部門以及聘請專業咨詢機構對影響財政收支的各項因素進行預測與分析，利用各種經濟計量模型，測算各項預算收入與支出，最后確定預算草案。例如在美國，每年由專門的綜合經濟預測委員會定期發布宏觀經濟展望的預測報告，綜合經濟管理委員會依據預測報告就未來若干年的經濟發展狀況用詳盡的預測與估計，深入分析影響財政收支的各項因素，所得預測結果都是通過可靠的數據與計量模型來支撐的。還有德國對收入的預測也做得非常細致，采用數值預測和誤差分析的方法分別對各個稅種，尤其是主要稅種逐個進行比對，分析的數據細化至每個月。近年來，隨著對財政可持續性關注度的不斷上升，注重防范未來財政風險，西方各國已經對更長遠的財政經濟進行預測。如德國、挪威發布了至2050年、2060年的財政預測，美國、英國則分別對未來財政經濟作了75年、50年的預測。

（三）中期滾動預算編制以結果為導向，注重績效評價

政府實施中期滾動預算管理的過程中，引入預算績效管理，據以提高政府預算管理水平與效率。美國一些州政府實行由戰略計劃、績效預算以及績效監控三個內容構成的SPPB制度，就是將戰略計劃、績效預算、撥款過程聯系起來，通過戰略計劃基礎上所設定的績效目標，由預算管理部門對政府部門實行監控管理，對預算的實施嚴格監控。

（四）中期滾動預算編制的流程

實行中期財政規劃框架的西方國家，采用自上而下的中期滾動預算編制程序。自上而下方式的優點在于公共支出確定了可得的資源總量；此外，建立了與政府政策優先性相適應的部門支出限額，支出限額于支出部門編制預算前公布，各支出部門以支出限額作為編制的依據。

（五）靈活的預算修正

中期滾動預算雖然不是隨便可調，但并不意味著一成不變。當國家宏觀經濟發生變化而確實有必要進行調整時，中期財政收支計劃就應作出相應的調整。例如德國、美國每年都會更新預算方案，新西蘭每年更新兩次，奧地利每年則要求更新四次，以確保中長期財政規劃與滾動預算緊密圍繞國家經濟的發展。

（六）明確的預算業務指引

制定與公布預算指南，為支出各部門的預算編制提供明確的業務指引。例如美國聯邦政府的預算指南就是一個很好的范本。預算指南包括許多重要的指導文件，如表格的標準形式、預算制定的背景信息、支出部門的限額規定以及預算編制的指導方針等。支出部門在編制過程中遇到的任何問題，在指南中幾乎都能找到答案。

（七）完善與有效的法律保障

西方發達國家的實踐經驗證明，完善有效的法律保障是中期預算制度得以正常執行與發揮作用的重要支撐，否則耗費巨大人力物力編制的中期預算，其作用也不過只是一份參考資料而已，規范與約束年度預算在中期規劃內實行難以實現。德國的《聯邦預算法典》、英國的《財政穩定法案》、法國的《預算基本法》、美國的《預算執行法案》等都以法律的形式保障滾動預算的效力與順利實施。

三、我國中期財政規劃與滾動預算管理的概況與開展

（一）我國中期財政規劃與滾動預算管理概況與探索

我國每五年編制一次國民經濟與社會發展規劃，從“六五”到“十二五”，為了配合國家經濟規劃的發展需求，財政部在不同的歷史時期，出臺不同的規劃與綱要。這些規劃與綱要為在我國實行中期財政規劃與滾動預算管理奠定了理論與實踐的基礎，但是以固定期限為基礎制定的規劃與綱要，因未能隨經濟發展的變化而進行及時調整，出現某些計劃與實際脫節的現象。為了更好地摸索中期滾動預算管理的做法與經驗以便全面推廣，我國從2008年開始，分別在河北省、河南的焦作市、安徽的蕪湖縣等地作試點。雖然實踐過程遇到了許多困難，最后都被迫暫停，但經過幾年的摸索，逐步積累了一些做法與經驗，其中以河北省最具代表性。河北省從2008年最初的15家省級預算部門到擴展至2009年42家省級預算部門進行發展性支出三年滾動預算的實踐，納入預算編制的資金量占全省發展性支出的70%。河北省財政廳在對發展性支出三年滾動預算實踐總結報告中回顧與肯定了通過構建管理機制、抓好重點環節、完善配套措施以及明確推進步驟、確定體現形式與效力等多項工作的開展所取得的成效外[ 3 ]，同時也對存在的問題點進行了反思。首先是部門職能領域中長期規劃編制質量不夠高。其次是對發展性支出三年滾動項目各部門間的申報情況不均衡，說明在項目安排方面，試點部門存在缺乏前瞻性，重視當年年度目標而沒有進行長遠謀劃。最后是河北作為試點省雖然也制定了地方性的法律法規，但因中央層面尚未啟動該項改革，所以對三年滾動預算體制的法律保障及執行力度不夠，個別部門存在被動應付現象。除了河北省，同樣作為試點的河南焦作市、安徽蕪湖縣也因存在相似的問題與困擾，在2014年前已基本處于停滯狀態。

（二）全面實行中期財政規劃與滾動預算工作

根據2014年頒布的新預算法以及2015年國務院印發的《意見》、《財政部關于貫徹落實國務院決策部署推動地方實行中期財政規劃管理的通知》的精神與要求，各省各部門全面開展了中期財政規劃與滾動預算工作。如何積極穩妥地推進中期財政規劃與滾動預算管理，各省各部門紛紛進行了可行性研究與實踐。

四、積極穩妥推進中期財政規劃與滾動預算管理的思路與建議

我國與許多發展中國家一樣，隨著經濟的高速發展，不確定因素比成熟市場經濟的西方國家要多得多。引入并實行推進中期財政規劃與滾動預算管理，僅僅幾年的探索實踐是遠遠不夠的，因此不但要多借鑒學習西方國家的做法與經驗，而且還要結合自身的國情。

（一）滾動預算規劃與政府規劃相銜接，改變年度預算傳統觀念

我國在滾動預算的探索實踐中，借鑒西方發達國家三至五年期中期滾動預算的做法，在河北省實行發展性支出三年滾動預算的實踐。實踐中存在各部門間對滾動預算項目申報不均衡、過分注重年度預算、后續兩年規劃細化不足的情況。說明試點部門重視當年年度規劃而缺少長遠謀劃，產生預算與政策規劃相脫節的現象。因此編制中期滾動預算，必需轉變傳統年度預算的觀念，多考慮長遠發展，注重與政府規劃重大政策、重大項目、重大改革、行業指標相銜接，加強項目庫的管理，完善項目預算審核機制。此外對支出項目要實行科學分層、分類管理，提高支出項目的細化程度與穩定性。

（二）科學地對中期經濟與財政規劃進行預測

對中期經濟與財政的預測是否客觀、準確、可信是確保中期財政規劃與中期滾動預算管理良好運行的重要條件。目前，我國作為發展中國家，與西方發達國家相比，存在預測技術手段不足、經驗缺乏與預測技術失誤等情況，加之財政部門低估收入、高估支出的保守觀念影響與制約，預測結果與實際情況存在一定偏離度。我國應借鑒國外的成功經驗，改變對“基數法”的依賴，以國家未來發展戰略規劃為依據，運用經濟計量模型對中期經濟與財政規劃作科學的預測。建立健全財政管理信息系統，為中期滾動預算的預測與編制提供能分析的數據基礎，實現政府部門之間數據信息的共享、實現預算數據即時的分析與預測、實現數據實時更新，使有關部門及時發現預算執行中的實際問題，快速作出應對與決策，節省寶貴時間。此外對經濟的預測還要著眼長期，對財政經濟作更長遠的預測，例如美國的75年預測、英國的50年預測。

（三）建立滾動預算績效評估機制

我國現行的預算管理績效考核，大部分是事后實行，難以克服預算績效低下的問題。借鑒國外預算管理經驗，建立滾動中期預算管理績效評估機制，依據政策的優先性確定各預算部門的支出限額，明確未來滾動三年及分年度的預算績效目標、量化的考核指標、具體的考核辦法。適時開展年度預算評估工作，發現問題，認真分析，提出對策，為下一年度預算的修正提供重要依據。隨著預算改革的進一步深入，可借鑒國外的經驗采用目標計劃、預算績效與撥款過程相結合的辦法，注重提高財政支出的效益與效率。

（四）中期滾動預算編制流程

我國傳統的預算編制，采用自下而上的二上二下的申報匯總并下達執行流程。實行二上二下的編制程序，因為沒有財政總量的限制，編制預算單位又缺少國家在經濟發展、財政政策方面的指導，容易單純從自身部門利益出發，提出過量申請，使預算與實際情況相脫節，造成資源浪費。借鑒西方發達國家中期滾動預算自上而下的編制方式，則能從根本上改變這種現狀。按照財政總量、政府政策的優先次序，給予支出部門支出限額，各支出部門在限額范圍內提出申請。支出限額的做法便于政府控制預算部門支出的“自動”增長。

（五）中期規劃與滾動預算的修正

借鑒國外經驗，適時對滾動預算在規定范圍內進行修正與調整。每年應更新一次預算方案，以確保三年財政規劃與滾動預算緊密圍繞國家經濟的發展。涉及新增項目，納入三年財政規劃，淘汰原財政規劃優先程度靠后的項目，或通過穩定調節基金、政府性債務的途徑來調配所需資金。

（六）制定與公布預算指南

詳實、清晰的中期財政規劃意見指南是中期規劃與滾動預算編制的重要指引。目前，我國的新預算法、國務院印發的《意見》只是從總體原則上提出指導意見，各省各部門還需研究制定具體方案。為了加快推進中期滾動預算的編制工作，國家應先做好制度的頂層設計，財政部門在各部門預算編制之前，應頒布一份總體要求、基本原則、政策重點、主要內容、編制流程與方法指引明晰的指南說明，預算編制單位在編制過程中遇到困難與疑問能隨時通過指南說明得到權威性的指導與意見。

（七）建立健全法律保障

國外發達國家的實踐經驗證明，完善有效的法律保障是中期預算制度得以正常執行與發揮作用的重要支撐。我國2014年頒布的新預算法，通過法律的形式賦予了中期財政規劃與滾動預算相應的權威性與約束力。在此基礎上，各省各部門可借鑒河北省的做法，頒布系列地方法規，形成符合自身發展需求與特點的中期滾動預算制度體系，讓改革實踐更有章可循。中期財政規劃報經本級人民政府批準實施，對年度預算具有約束性。除了法律的保障外，還可通過多渠道、多方式保障預算編制與實施順利進行。首先，對中期預算工作進行廣泛宣傳，提高各預算部門對中期規劃與滾動預算編制工作的深入認識與了解。其次，通過強化預算工作人員隊伍的建設、信息化系統的建設，加強業務的指導與交流，有效促進各地各部門中期預算編制水平的提高。最后，通過建立中期預算工作協調機制，各部門協調合作，促使中期預算編制與實施工作順利進行。

五、結束語

我國引入中期財政規劃與滾動預算管理的必要性與重要性是不容置疑的，實現中期滾動預算為應對我國在經濟發展過程中面臨的不斷加大的財政風險、巨大的支出壓力、各項財政政策協調性差以及我國預算管理能力落后的現狀，特別是新一輪的財稅改革有重要的意義。我國應多吸收國外先進國家的成功經驗，結合我國的實際，同時充分考慮當前行政與管理經驗不足、能力欠缺（特別是地方層級）等情況，不能操之過急，要有計劃、有步驟、穩妥地推進與實行中期財政規劃與滾動預算管理。

【參考文獻】

[1] 中國政府網.國務院關于實行中期財政規劃管理的意見[A/OL].（2015-01-23）[2016-01-25].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm.

[2] 寧旭初，朱翠林.國內外中期財政規劃實踐的啟示[J].經濟研究參考，2015（29）：17-19.

[3] 河北省財政廳預算處.編制發展性支出三年滾動預算的實踐[J].預算管理與會計，2009（7）：24-26.