地方高校預算績效管理的缺失及對策

趙大運

(湖北科技學院 財務處,湖北 咸寧 437100 )

地方高校預算績效管理的缺失及對策

趙大運

(湖北科技學院 財務處,湖北 咸寧 437100 )

按照新《預算法》要求，“用錢要問效，無效要問責”[1]，加強預算績效管理是當前強化預算管理必然趨勢。近年來，地方高校預算績效管理在政府和財政部門領導下取得一些進展，但由于高校預算績效管理尚處于起步探索階段，隨著高校理財環境不斷變化，新形勢下地方高校仍然在思想認識、制度完善、質量管理、結果應用、考核獎懲等方面尚存諸多缺失，嚴重制約了地方高校預算績效管理工作的順利開展。本文從分析地方高校預算績效管理存在的缺失入手，提出改進的對策，旨在促進地方高校樹立全過程預算績效管理理念，創新機制，完善工作流程，促進地方高校績效管理工作制度化、規范化和科學化，深入推進轉型發展，譜寫地方高校高水平特色發展新篇章。

地方高校;預算;績效管理

一、預算績效管理政策出臺的背景及意義

隨著社會公眾越來越關注公共支出，我國政府高度重視績效管理改革工作。自黨的十六大以來，先后提出了一系列明確規定，建立評價體系，推行政府績效管理和行政問責制度及完善評估制度，黨的十八屆三中全會分別要求“推進政府績效管理”、“嚴格績效管理”。2015年李克強總理的政府工作報告強調“優化財政支出結構，大力盤活存量資金，提高使用效率。” 二十年來磨一劍，2015年1月實施的新預算法文本出現六次“績效”，要求公共財政預算績效管理貫穿預算活動整個過程，要求各級政府、各部門、各單位應當加強預算績效管理工作。近年來，我國政府也嘗試推進高校預算績效管理改革。財政部門和主管部門相繼出臺一系列管理及考核辦法、指導意見、優化高校支出結構促進高校內涵發展政策、法規文件，這些政策法規的出臺，為高校預算績效管理工作提供規范指導作用，為高校預算績效管理工作提供了堅實的理論基礎。

預算績效管理將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果應用納入預算編制、執行、監督全過程，并將評價結果與預算編制和行政問責緊密結合、循環運用，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分。地方高校預算績效管理,是指地方高等學校根據公共財政效率原則及其方法論,以績效目標的設立、實施、評價反饋為基本環節的高校財務管理制度[2]。

按新《預算法》要求，“用錢要問效，無效要問責”，地方高校預算績效管理是當前強化預算管理必然趨勢。地方高校預算績效管理是高校財務制度化、科學化、規范化、精細化管理的重要內容，它在很大程度上創新、提升了高校財務管理理念。加強預算績效管理，有利于促進地方高校切實落實主體責任，科學高效、優化資源配置，合理有效的使用資金，提高財政資金使用效益，及時發現預算執行、資金使用管理中存在的問題，從而提升預算管理水平，為地方高校轉型發展和高水平特色發展提供有力支撐。

二、地方高校預算績效管理缺失

近年來，地方高校按照政府的要求及財政部門的安排，積極探索預算績效管理工作，制度建設逐漸到位，組織宣傳逐漸加強，績效評價范圍逐漸擴大，管理方式不斷創新，取得長足的進步。但也應看到，高校預算績效管理工作仍處于起步階段，尤其是地方高校相對滯后，尚存諸多缺失。

(一) 認識缺失

地方高校對預算績效管理工作思想認識存在偏差。一直以來，部分地方高校績效主體責任意識不明確，對預算績效管理工作不夠重視，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”[3]的思想仍然存在；部分地方高校未真正樹立預算績效管理理念，預算績效管理創新改革未引起領導的關注，預算績效管理與地方高校業務脫節，工作存在畏難、應付心理,工作開展力度不夠。具體表現在：一是從事績效管理工作力量單薄。目前大部分地方高校將績效管理放財務處或審計處，由身兼數職的財務或審計人員兼任，沒有設立專門的績效管理處或配備專職人員，時間和精力難以保證高質量完成工作任務。二是校內各項目實施單位對項目績效管理不夠重視。校內各項目實施單位抱有“多一事不如少一事”思想，認為績效管理是學校財務或審計部門的事，與己無關，每次布置工作任務相互推諉應付，敷衍了事，不能認真做好基礎性工作，效果不佳。

(二) 制度缺失

預算績效管理制度建設方面不夠完善。財政部近年來陸續出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2011]285號)、《關于推進預算績效管理的指導意見》(財預[2011]416號)、《預算績效管理工作考核辦法》(財預[2015]25號)、《預算績效管理工作規劃(2012-2015年)》(財預[2012]396號)、《預算績效評價共性指標體系框架》(財預[2013]53號)，我省也相繼出臺了《湖北省人民政府關于推進預算績效管理的意見》(鄂政發[2013]9號)等，這些文件構成預算績效管理的主要制度框架。雖然部分地方高校根據《預算法》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》及湖北省財政廳印發的《湖北省省直預算單位預算績效管理工作考核辦法(試行)》文件制訂了適合地方高校的管理辦法、實施細則，但涉及預算績效管理關鍵環節的制度尚未出臺，如指標體系的建立、績效監控、績效考核及應用等制度部分地方高校還是空白，完整的制度框架體系尚未搭建，難以確保與預算編制、執行、監督等有效銜接。

(三)質量缺失

預算績效管理質量有待提高：一是部分地方高校分項目預算績效目標編制不夠科學規范。績效目標填報內容不完整、績效目標和績效指標定義不夠具體準確、績效指標值的設定隨意,部分項目的目標設定不盡合理，績效指標細化、量化不夠，可考核性較差;二是部分地方高校提交的績效評價報告質量不高，“平時不燒香，臨時抱佛腳”，評價走過場，存在評價組織不嚴密，指標體系設置不科學，績效分析不深入，評價結論不客觀，反映的問題和建議缺乏針對性等問題。

(四) 結果應用缺失

預算績效管理結果應用程度不夠，部分地方高校績效評價結果應用面不夠廣，應用方式比較單一；部分地方高校沒有對照績效評價發現的問題及時進行整改；部分地方高校尚未建立績效評價結果與預算安排相結合的制度；部分地方高校績效評價結果未與學校“十三五”發展規劃、年度工作計劃、經費投入方向、資金扶持重點及目標責任人的業績考核掛鉤的現象時有發生；還有少數地方高校未按政府和財政部門的要求將績效評價結果向社會公開。

(五)考核缺失

地方高校預算績效管理考核缺乏約束、激勵機制。未建立對經費使用單位進行業績考核機制，沒有考核辦法、考核標準，更沒有獎勵和懲罰的手段和措施，獎罰不明，做好做壞一個樣，工作人員積極性難以充分調動，不能確保高校資源的合理有效利用，結果導致存在資產重置和資金浪費現象，財政資金使用效益大打折扣。

三、強化地方高校預算績效管理對策

目前，在實施預算績效管理方面，作為預算主體的地方高校還處于被動狀態。下一步，地方高校應從以下方面采取措施，著力推進地方高校預算績效管理。

(一)強化預算績效管理基礎工作

一是加強領導，明確職責。地方高校是預算績效管理的責任主體，是財政預算經費執行單位。加強組織領導，地方高校成立預算績效管理工作領導小組，全面負責、統籌協調校內預算績效管理工作；設置校內預算績效管理處，具體負責預算績效管理工作。明確績效管理部門和項目實施單位及人員的職責、分工，績效管理部門在認真研讀、吃透上級預算績效管理有關文件的基礎上，負責政策的宣傳、組織實施和業務指導，項目實施單位要積極配合管理部門的工作，虛心接受管理部門的業務指導，按時間節點保質保量提供真實、準確、完整的基礎資料，各部門和單位之間齊心協力，密切配合，形成合力，共同做好預算績效管理工作。二是逐步建立和完善高校績效管理規章制度。近年來，國家和省出臺了一系列績效管理有關制度，制度頂層設計日趨完善，與高校相適應的高校績效管理制度也應不斷完善，加強對高校的指導和規范，增強工作的規范性和可操作性。三是加強管理隊伍建設。配備專職人員充實績效管理隊伍，強化業務培訓，提高業務能力，不斷提升隊伍綜合素質。專職人員不僅要具備專業技術，還要具有較強的溝通協調能力、組織能力及文字綜合能力。通過“走出去，請進來”的方式，邀請校外專家來校培訓講座，組織人員參加省財政廳及教育廳舉辦的培訓班，或到其他學校調研學習交流，進一步拓寬視野，更新理念，提升績效管理水平。四是探索建立通過政府購買服務、委托第三方專業組織參與預算績效管理的模式。預算績效管理工作專業性強，時間緊，任務重，質量要求高，是一項復雜的系統性工作，現有財務或審計人員力量明顯不足。地方高校要有相對穩定的經費保障，鼓勵探索建立通過政府購買服務、委托第三方專業組織參與績效評價的模式。充分利用中介機構力量，確保預算績效管理工作高質量完成。五是加強宣傳培訓。地方高校充分利用校園網，宣傳欄、編印預算績效管理服務指南手冊，開展廣泛宣傳，號召師生全員參與；同時加強政策、法規、制度和業務知識的學習和培訓，培養專業人才，提高管理水平，努力營造重績效、懂績效、提績效、用績效的良好校園環境。

(二) 狠抓預算績效目標編制源頭工作

一是提高認識，加強協作。“問渠哪得清如許,為有源頭活水來 ”。目標管理是實施預算績效管理的主線和基礎，預算績效目標是績效評價、跟蹤監控財政支出績效的重要依據，是學校對財政支出的書面承諾，是實施預算績效管理的源頭。地方高校要高度重視，強化目標與績效導向，認真梳理項目活動，依據項目活動明確項目績效目標、量化關鍵績效指標，做好績效目標的編報工作。校內績效管理部門要加強績效目標管理的政策宣傳、業務指導和組織實施，提高目標申報的及時性與規范性。二是規范管理，提高質量。第一，績效目標設置要同預算編制緊密結合。績效目標要能夠客觀反映地方高校履職情況，反映項目的產出與效益。績效目標及指標體系要與高校事業發展規劃、資金額度相匹配。第二，績效目標編制要與績效評價相結合。要根據上年績效評價情況，調整學校設置的指標體系和績效目標，做到績效目標編制與績效評價指標體系相統一。第三，績效目標編制要突出重點。要選擇能夠準確反映項目績效情況的核心指標，避免目標設定一味求多，主次不分。要確保指標可細化量化，合理設置指標值區間值。第四，績效目標申報表中涉及到的內容必須完整、準確。

(三)積極開展項目績效評價工作

績效評價實施是績效管理的核心環節，是關鍵手段。地方高校通過開展項目績效評價工作，探索建立規范的項目績效評價指標體系，全面了解財政資金的執行、管理、使用情況，以及項目的實施取得的成績和綜合效果，促使地方高校樹立績效意識、風險意識、責任意識，有利于高校及時總結經驗，發現存在的問題進一步加強管理，保證財政資金使用規范安全和有效，提高財政資金的使用效益和管理水平。評價內容主要通過設計績效評價指標體系及評分標準，從項目的投入、過程、產出、效果四個方面開展。詳細列示指標體系表，包括各項指標及權重、標準、指標要素說明等，地方高校應全力配合財政部門及評價機構工作，及時、規范、報送評價基礎信息資料和完成基礎數據填報，并確保評價資料的客觀性、準確性和真實可靠性，通過績效評價發現問題、披露問題、剖析問題、解決問題，促進項目管理工作進一步提高，從而提升財政支出使用績效。

(四)認真開展績效跟蹤(監控)工作

績效跟蹤(監控)是全過程預算績效管理的重要環節，是確保地方高校實現績效目標，落實績效主體責任的重要手段。大多數地方高校完成了績效目標編制及績效評價報告提交工作，有關績效監控工作尚未開展，相對地方高校而言，績效監控是一項全新的工作。因此，地方高校現階段的任務是要重點選擇重大項目或管理可能較薄弱的項目嘗試進行績效的跟蹤監控。根據高校年初編制的績效目標，在多方收集、歸類、匯總、分析所有績效運行信息后，查找分析偏離目標的原因，對全年績效目標完成情況進行預計，對預計不能完成目標的原因進行說明。對跟蹤發現的績效目標偏差和管理漏洞，要及時采取有針對性的措施予以糾正，完善項目管理制度，優化績效目標實現路徑，促進績效目標順利實現。情況嚴重的，學校應采取暫停項目實施、調整預算等措施及時糾偏。

(五) 積極探索績效評價應用機制

一是建立預算績效信息公開機制。地方高校應按照政府信息公開有關規定和“誰評價、誰公開”的原則，將績效評價結果在規定范圍內公開，公開載體包括高校門戶網站、政府信息公開統一平臺及其他新聞媒體等，充分發揮群眾監督作用，有助于預算經費使用部門自我約束，有助于各部門之間競爭，形成注重資金使用績效的大環境[4]。二是完善績效評價結果反饋與整改機制。地方高校收到績效評價結果反饋文件之日起一個月內，要認真研究反饋的結果和意見，根據評價結論及整改要求，制定具體的整改措施，確保預算績效目標的實現。三是評價結果應和預算安排相結合。評價結果作為專項資金安排和下一年度預算安排的依據。四是建立績效獎懲制度。為落實各單位主體責任，充分調動其績效管理工作積極性，地方高校應建立績效激勵性資金，對績效管理突出的單位和個人予以獎勵。五是建立績效評價問責機制。按照“誰用款、誰負責”的原則，強化支出責任，“用錢要問效，無效要問責”。建立預算績效管理工作結果通報、約談制度，對預算績效管理工作不力的單位予以通報批評，并對其主要負責人進行約談。問題嚴重的，依據有關規定對有關責任人員實行問責。

(六) 加快推進預算績效管理信息化

預算績效管理是動態的管理系統和預算管理理念的結合，適應現代高校財務管理要求，深入推進預算績效管理信息系統建設，成為規范財務管理、提高財務效率的有效手段。一方面高校可按照財政部門的模式，建立預算信息管理系統。信息系統涵蓋預算績效管理部門及項目實施單位整個業務流程，實現績效管理向科學、規范、程序化邁進，還可通過網絡利用財政部門搭建的智庫等資源確定選擇中介機構、專家、評價指標體系和標準體系。條件成熟時還可將預算績效管理系統與國庫系統對接，降低成本，提高管理效率。另一方面，新形勢下高校財務職能的轉變，要求財務人員不斷提升綜合素質和業務能力，在懂得業務知識的同時，要熟悉掌握信息技術的應用。地方高校通過以上兩方面的努力，不斷提高預算績效管理的信息化水平，從而提升學校整體預算管理水平[5]。

四、結語

目前，地方高校正處于加快轉型發展和推進“雙一流”建設階段,促進高校內涵發展，全面推進預算績效管理是地方高校當前和今后一項長期、復雜而又艱巨的任務。加強地方高校預算績效管理工作，真正建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋的結果有運用”[6]的預算績效管理機制。地方高校領導要對預算績效管理工作給予足夠重視，全員參與，創新管理，深入改革，積極探索預算績效管理模式，完善管理制度，強化管理措施，提高管理水平，推動地方高校預算績效管理工作再上新臺階。

[1] 中華人民共和國國務院.中華人民共和國預算法[Z].2014-08-31.

[2] 鄔敏燕.基于“效果導向”的高校預算績效管理初探[J].教育財務研究,2013,(8).

[3] 姜玉中，魏潔.深化預算績效管理的實踐與思考[J].行政事業資產與財務,2016,(1).

[4] 張麗晨.新公開管理理論視角下高校績效預算管理路徑研究[J].當代會計,2017,(3).

[5] 史海波 .基于目標導向的高校預算績效管理對策探析 [J].現代商貿工業，2016,(1).

[6] 財政部.關于推進預算績效管理的指導意見[Z].2011-07-05.

2095-4654(2017)06-0028-04

2017-10-26

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A

王淑華