我國非營利組織內部控制探究

李晨陽

[提要] 我國的非營利組織在整個社會經濟中的作用越來越重要，但是一些非營利組織的內部控制卻存在著嚴重問題。本文借鑒企業內部控制五要素對非營利組織內部控制存在的問題進行分析，并提出解決方案。

關鍵詞：非營利組織；內部控制；五要素；解決方案

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月29日

1992年美國COSO委員會公布了《內部控制——整合框架》的第一份研究報告。這對我國企業建設內部控制有很大的啟發。2008年以來，我國財政部陸續發布了《企業內部控制基本規范》及其配套指引，企業內部控制體系逐步完善，舞弊被有效防止和抑制。2012年11月29日，我國財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件。相對于企業、事業單位的內部控制建設，我國非營利組織內控的發展稍顯滯后。在經濟新常態下，我國非營利組織應增強對內部控制重要性的認識、營造良好的內控環境、健全組織內部結構、強化組織監督管理、提高內部控制執行效果，保障非營利組織的持續經營與健康發展。

一、非營利組織及其特征

根據社會學理論的分析，社會法人組織可劃分為三類：企業、政府部門、非營利組織。非營利組織是指不以營利為目的的組織，它的目標是向社會提供公共產品及服務。非營利組織涉及的領域已越來越廣泛。盡管非營利組織有很多種類，但它們都應當同時具有如下基本特征：（1）盈利性不是該組織的宗旨和目的；（2）資源提供者只是向該組織投入資源，并沒有取得與投入資源相應的經濟回報的想法；（3）資源提供者并不享有該組織的所有權。以上特征是非營利組織與其他社會法人組織最顯著的區別。

二、我國非營利組織內部控制中存在的問題

（一）內部控制環境問題

1、內部控制意識淡薄。非營利組織的收入主要來自社會捐贈。組織處于代理人的角度，對這些公益資產只擁有部分控制權和使用權，并沒有收益權。這就導致管理層沒有動機提高營運效率和效果，強化內部控制的積極性和動力不足，在應對風險和監督檢查方面缺乏力度。當非營利組織出現財務危機時，政府經常會幫助非營利組織解決財務危機，這樣弱化了非營利組織的預算約束，致使非營利組織內控動機不強，管理層內控意識淡薄。

2、內部治理結構不健全。非營利組織內部治理結構不科學、不規范是導致內部控制缺失的關鍵因素。治理結構中的決策機構、執行機構與監督機構之間彼此制衡的作用沒有發揮，不能防止一些不必要的事件發生，反而使組織運作效率低下。董事會或理事會作為非營利組織的一種最高決策機制，其做出的決策會對組織的發展產生重要影響。但是，一些非營利組織并不存在理事會或董事會，或者僅設一名董事長或理事長，所有事情都由一人作決策，容易滋生腐敗。有時董事長或理事長的個人能力欠佳。若董事長或理事長不精于管理，就無法對內部管理人員的權利起到有力的制衡作用；若他不擅長技術，就無法對組織內部管理層及職工的不當行為及時監督。

（二）控制活動不到位。以預算管理為視角，分析非營利組織的控制活動。一些非營利組織對預算管理的重要程度認識不夠。預算是一個持續的過程。預算編制、預算執行與監督檢查缺一不可。目前，我國非營利組織的預算管理中最嚴重的問題是預算體系缺乏公正透明性，且沒有嚴格統一的形式。預算管理中缺乏精細化，而是粗放式的管理。專項資金卻不用于專項業務，這很容易滋生腐敗。并且有時不考慮資金的使用經濟效率和效果，只是想著完成任務。這種現象在年末尤其嚴重。此外，預算執行力度不夠。由于預算編制的準確性和科學性較低，導致在實際執行過程中經常與預算產生偏離。

（三）信息與溝通不順暢。當前的內部控制信息現狀尤為突出的是信息缺乏公開和透明，其次是真實性也有待進一步考證，為內部控制的運作和內部控制職能的發揮限制了發展空間。雖然2005年《民間非營利組織會計制度》開始實施，但是能夠定期公布財務報告的非營利組織很少。在大部分的財務報告中，公眾無法從資金的收入和支出中了解非營利組織的業務開展情況和財務狀況等信息。

（四）缺乏對風險的管理。從內部因素看，可能產生決策風險。決策風險是由于組織高層在做出決策時經常缺乏理論根據與實地調研，在執行決策時增加了失敗的不確定性，并且有些決策偏離了組織使命，沒有給社會和大眾帶來積極的改變而遭到社會的質疑；還可能產生管理風險。管理風險往往是由于對組織成員監督不利，成員工作效率低，對資源不能有效使用；舞弊風險是管理層道德缺失，違背組織目標，腐敗貪污，造成組織財務損失。從外部因素看，可能產生籌資風險?；I資風險是組織需要從外部籌資時，可能面臨的拓寬籌資渠道的商業風險，及其他未知的不確定因素的風險；還有政策及制度變化的風險等。

（五）內部監督不健全。從目前來看，只有少數非營利組織設立了獨立的監事會，而能真正行使監事職責的監事會極少。我國大部分非營利組織沒有獨立的內部審計機構，即使在組織中建立了內審機構，也只有小部分能發揮其監督作用，大部分審計流程只是一種形式。非營利組織中的內部審計人員不僅數量少，無法滿足日常工作需要，專業素質也不高，缺乏綜合能力高、精通各項業務的人員。種種不合理的審計資源配置，會導致內部審計覆蓋面小、頻率低。無法防范潛在風險，也無法及時處理發現的違紀違規問題，嚴重制約了非營利組織的內部監督作用。

三、解決非營利組織內部控制問題的方案

（一）以內部環境為重要基礎

1、加強組織文化建設。優秀的組織文化有利于組織成員綜合素質的提高，有利于防范道德風險，特別是組織成員內控意識的提高。當所有組織成員充分意識到只有建立健全內部控制制度才能為組織健康運行和發展提供保障時，組織全體成員才能以實際行動促使內部控制得以有效運行。對組織成員進行定期培訓或組織討論，這樣可以使組織成員了解最新的內部控制知識并加深理解。完善內部控制，可以促使組織成員提高專業勝任能力、提升職業道德修養，自己遵守內部控制的各項規定。

2、健全組織內部治理結構。合理的治理結構是非營利組織內部控制建設的關鍵。非營利組織的治理結構應該包括決策機構、執行機構及監督機構。非營利組織的決策機構是董事會或理事會，執行機構是高級管理層，監督機構是監事會或內部審計部門。這種治理結構可以形成決策、執行與監督彼此制衡的格局，便于明確權責分配、均衡各方利益。這樣促使非營利組織的決策、執行和監督力不斷增強，非營利組織的可持續發展能力提高，組織體系運轉順暢。

（二）以控制活動為主要手段。仍然以預算管理為視角，分析非營利組織的控制活動。非營利組織的預算是組織對一定期間的業務、財務活動等做出的收支安排，是事業計劃在財務上的體現，也是政府對非營利組織進行財務風險防范與控制的主要手段。同時，全面預算有利于加強組織收支活動管理，保證組織各項資金的合理有效支配。

預算編制是預算管理的起點，在編制預算時，需要確保每一項預算精細、準確，預算內容應該具體到每個業務流程。這樣不僅可以有效避免不必要的浪費，而且減少舞弊的發生。為了提高預算方案的質量，理事會在預算的審核階段，對預算方案的可行性需要評估。專項用途款項，預算通過之后不能隨意挪作他用。在執行過程中要有強化柔性預算意識，建立一個有效的調控機制，要根據實際情況合理調整預算。此外，還應當注意對預算執行的監督。

（三）以信息披露為重要條件。非營利組織財務信息及其他相關信息公開應當及時，其披露的廣度和深度決定了透明度的高低。大部分信息披露需求者希望能夠充分地了解非營利組織的業務活動信息、財務信息和審計信息。非營利組織的管理者應該意識到規范的信息披露機制對提升非營利組織的公信力、項目執行、內部治理能力和運營效率等方面的推動作用。非營利組織應該制定財務及其他信息公開披露制度規范。披露組織的目標、財務和管理狀況以及與其他利益相關者有關的重大事項等。接下來，設立一個安全的服務性報告網站作為公開信息的渠道。并且建立非營利組織財務及其他信息公開數據庫。最后，開辟一個積極向上的討論區，允許大家公開發表疑問和建議。

（四）以風險評估為重要環節。非營利組織在運行的整個過程中應該持續地進行風險識別及評估。首先，建立風險評估部門。風險管理工作是一種專業性強、涉及內容廣泛的工作，只能由具有專業技能的人員或機構來完成，所以非營利組織理應建立風險評估部門來執行對應的工作。該部門最好由財務、管理、社會等方面的專家組成，定期組織相關部門的人員開展風險評估管理工作。該部門的職能還包括運用風險評估管理方法，設計和制定合理的風險管理工作程序。根據風險評估管理的要求，制定風險評估標準，為風險評估管理活動提供規范與依據；其次，制定風險管理制度。非營利組織的風險管理制度應該被組織的絕大多數成員認可并接受。對相關執行人員的能力與素質進行考核，可以保證風險管理制度得到有效執行。風險管理工作得以正常持續開展的基礎是風險管理制度必須規范；最后，制定應對策略方案。先對風險因素收集、識別、分析、評估，根據風險評估的具體情況，風險管理系統可以充分發揮咨詢與服務的功能，為決策層提供恰當的風險應對策略方案，以便組織提高管理效率，規避風險。

（五）以監督為重要保證。內部監督部門的職能十分重要。若是內部監督部門發現內部控制存在缺陷，應及時與相關部門進行溝通，并將評價結果與整改意見及時上報，以確保有關部門積極糾正內控缺陷。日常監督十分重要，這種常規、持續的監督檢查可以抑制惡性事件出現的苗頭。內部審計機構的監督作用更加重要，非營利組織應該充分利用它的職能。招納具有專業能力的內審人員，保證內部審計部門的權威性。并且不定期地對內審人員的道德素養進行考核，保證內部審計部門的獨立性。除了內部監督，政府、捐助者、受益人及社會公眾也應該發揮作用。社會監督是一個重要的機制。雖然社會監督不是一種正式的監督機制，但它的作用不可忽視。關心非營利組織健康發展的每一個公民，應該積極地對其進行監督。媒體也應該發揮它的作用，監督組織的行為是否合法合規。同時，還可以激勵組織的自律管理，影響組織內部控制建設的內源因素有效改進，再加強組織外部監督，有利于非營利組織內部控制不斷完善，內控質量不斷提高。

主要參考文獻：

[1]COSO.Internal Control Integrated Framework[R].Jersey City，1992.

[2]顧艷輝，朱海濤.非營利組織的內部控制研究[J].財務與金融，2011.6.

[3]張薔.非營利組織內部控制制度研究[D].杭州：浙江工商大學，2014.