政府投資項目管理存在的問題

高巧麗

[提要] 隨著國家對基礎設施建設項目的要求日趨規范，加之基層政府投資項目使用的是財政資金，屬于投資審計全覆蓋的范疇，從審計視角下看基層政府投資項目管理更為全面客觀。筆者結合工作實際，通過對政府投資項目審計發現的問題進行整理和歸類，分析政府投資項目建設中存在問題，并提出進一步完善政府投資項目建設管理的建議。

關鍵詞：項目管理；政府投資；投資審計

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月22日

一、從審計視角看基層政府投資項目管理中的具體問題

從審計的視角看，基層政府投資管理主要存在“五重五輕”現象。

（一）重建設管理、輕后期管護。一是項目未及時移交，管護主體不明確。在工作中發現部分項目在竣工驗收后并未及時進行資產移交，導致后期管護主體責任不明，一些基礎設施嚴重損壞，建設資金未發揮效益。如某市政公園工程審計時發現，一些造價不菲的小型雕塑，因建成后缺乏專人管護，已被人為破壞，地面鋪裝也存在一定損毀，部分名貴樹木死亡或被盜竊，造成財政資金的損失浪費；二是管護責任未落實，管護經費無保障。部分項目建成不久配套設施便受到嚴重損壞，如籃球場變成了曬谷場、綠地變成菜園、消防通道被占用、地下管道被堵塞，不但群眾意見大，還形成安全隱患；究其原因，主要是建設單位重建設、輕管理，加之管護經費得不到保障，導致項目建成卻無法使用。

（二）重當期建設、輕統籌論證。一是項目策劃缺乏整體統籌。部分項目只顧當期建設，未整體統籌謀劃，導致項目還未完全建成投入使用，因不適應片區要求被損毀重建。如某園區路網建設項目審計現場踏勘時三條支路已未見，經了解，該支路在完成路面結構層后因周邊片區開發的需要，由其他單位將已修好的道路損毀拆除，導致建設資金浪費；二是項目建設缺乏系統性。部分項目建設缺乏系統性思考，建設規模標準未考慮建設資金的平衡，導致半拉子工程和重復建設的出現。對審計某市政道路時發現，剛建好的道路已“開膛破肚”，經了解，是由于該道路實施完成后才發現片區污水管網沒配套，只好又將該道路再次進行半幅開挖來整治片區污水管網，造成建設資金損失浪費的同時給群眾生活帶來不便；三是項目決策缺乏科學論證。部分項目在技術方案的決策上缺乏嚴謹性，由行政領導隨意拍板，造成決策不科學，形成建設資金的損失浪費。如審計某公路大修工程時發現，初設階段片面追求工程造價的經濟性，未聽取設計建議對路基進行必要的維修整治，導致花了一千多萬的路面大修工程效果不佳，完工一年后再次出現嚴重破損，又籌集資金進行再次整治，造成嚴重的建設資金使用浪費。

（三）重建設施工、輕勘察設計。一是“三邊工程”依舊存在。審計發現，一些建設單位片面追求工程進度，違反建設程序規定邊設計、邊施工。因設計深度不夠，造成變更多、浪費大。表面是節約了時間，實際上由于設計工種之間銜接不夠、設計審查不細等問題，已施工完成的工程又要修改，既造成損失浪費，又拖延了建設工期；二是勘察和初步設計工作不夠深入。審計發現，由于建設單位不重視，疏于對勘察設計文件的審查，造成部分勘察設計文件質量不高。部分設計文件較為保守，如在對某拆遷安置房進行審計時發現，有“肥梁胖柱深基礎密鋼筋”的現象，進行經濟技術分析時發現，部分安置房鋼筋含量比同類項目高出36%。

（四）重程序形式、輕管理實質。一是招標管理不規范。部分項目的招標工程內容與最高限價的工程內容不一致。部分項目存在違規退還投標保證金的問題。如某學校基礎設施建設在施工招標過程中，第一候選人無故放棄中標，建設單位和第二候選人簽訂了合同。但建設單位不但未依法向第一中標候選人追責，要求賠償中標金額價差，還將該公司投標保證金進行了退還；二是合同簽訂不嚴謹。審計發現，普遍存在合同條款表述不準確、責任不明確等問題。主要體現在合同條款中結算原則不一致，合同核心條款矛盾等問題。如審計某公共服務中心時發現，招標文件明確約定總價包干，含材料二次搬運費等。合同條款卻約定二次搬運費按實簽證，導致結算審計存在爭議。

（五）重安全進度、輕經濟效益。一是內控制度不健全。單位管理制度不清，現場管理職責不明，管理人員責任追究未建立等情況普遍存在，特別是投資管理制度缺失尤為突出，如現場決策制度、工程變更、現場簽證、資料交接等。如審計某市政項目發現，部分現場簽證有業主單位公章，部分簽證沒有，簽證的現場代表也多次變更，無相應人員職責及內控制度管理，部分業主單位現場人員不清楚項目具體情況；二是未充分考慮項目經濟性。部分項目實施過程中，建設單位只關注項目推進進度，對工程措施方案是否經濟合理未做論證，導致項目成本增大。如審計某片區平場項目時發現，業主孤立片面考慮一個地塊平場，導致大量土石方外棄后又因相鄰項目的建設需要，將剛外棄的土石方又拉回來，直接損失數百萬元；三是工程現場監管不到位，簽證真實合規性不強。部分項目簽證依據不充分。如某市政道路工程簽證單中反映借土場土質為較硬巖，但缺乏證明資料，無有效的取土點地勘資料和石方單觸抗壓強度試驗報告，參建各方僅憑現場肉眼確定，簽證真實性有待商榷。

二、原因分析

（一）建設單位管理水平難以適應新形勢。近年來，各地政府投資規模呈現出跨越式增長態勢，對建設單位自身的管理能力提出了更高的要求。但是建設單位的任命基本以行政任命為主，臨時性建設單位及各方抽調的臨時現場管理人員大量存在。這樣易使非專業人員擔當項目主管或現場負責人，或項目負責人對項目全局不能有力掌控，在管理過程中必會帶來各方面的問題。

（二）政府投資項目管理模式改革滯后。當前各地政府投資建設項目的管理模式主要有代建制、法人責任制、業主責任制、臨時性的籌建處等。實行法人責任制和業主責任制的項目多為政府行業部門管理，為解決同位一體化、臨時業主建設經驗不足、投資超概算等問題，部分地區基層政府在非經營性政府投資項目實行了代建制的試點，取得一定成效。但由于存在代建企業市場化程度較低、使用單位過多干預項目管理、代建取費無序競爭導致風險轉嫁于項目管理等問題，這一新的項目管理模式還未得到全面推行。

（三）政府投資責任追究制度不健全，執行不到位。政府投資責任追究制度不健全、責任追究執行不力的現象時有發生。當前許多地區并未出臺當地的政府投資項目責任追究制度，對政府投資活動中各參與方都還未建立相應完備的責任約束，未形成責任追究機制。由于責任追究執行不到位，違規的成本過低、風險過小，收益卻很高，增加了違法違紀者的僥幸心理，使得個別行業領域建設管理混亂。由于政府投資項目資金來源于財政資金，對于經濟性不強，增加建設成本，形成損失浪費等問題沒有有力的監督和追責機制，導致參建各方只重質量安全，忽視經濟性。

三、加強政府投資項目管理的建議

（一）加強政府投資項目管理隊伍建設。建設政府投資項目主管部門應提高宏觀規劃和協調管理能力，提高監管人員的業務素質和工作水平。加強對項目業主的培訓，既要系統學習有關理論，更要注重培訓具體操作技能，不僅要培訓業務素質，而且要提升思想政治素質，使其對項目的質量和投資效益真正負起責任。

（二）完善代建制，培育成熟的代建市場。促進培育成熟的代建市場，發展培育一批具備實力與競爭力的代建公司。對非經營性政府投資項目，公開招標選擇代建單位，實行代建制管理。對經營性政府投資項目繼續實行法人責任制。出臺政府投資項目代建制管理辦法，以地方規章形式將代建制管理部門職能、實施范圍、確定方式、參與各方職責與地位、實施程序、資金管理使用、支付及獎懲等內容明確固定，使政府投資項目的代建工作有法可依、有章可循。

（三）強化政府投資項目外部監督體系建設

1、充分發揮審計機關的審計監督作用。一是充實和加強投資審計力量，加大投資審計監督的覆蓋面，保持一支穩定的力量來實施對重大建設項目的跟蹤審計，實現項目決策、管理與監督的分離，克服專業部門自我監督的弊端；二是通過地方性管理條款明確規定政府重大投資項目應在合同中約定“審計機關對政府投資項目出具的審計報告，應作為項目財務結算和國有資產移交的依據”。

2、建立投資責任追究制度。建立健全政府投資項目的評價指標體系，從決策、建設實施和效益各環節由指標量化評價。明確各參與方的職責，根據對投資項目的評價結果，分清責任，將應承擔的責任逐一分解到問責對象，真正落實到責任人，確保問責對象的責任得到承擔和對責任人的處理得以執行。

主要參考文獻：

[1]李世蓉.政府工程建設項目管理中值得注意的幾個問題[J].建筑經濟，2005.1.

[2]李宏志.淺談政府投資工程項目建設前期管理[J].山西建筑，2010.1.