財政科技支出績效評價研究

張麗

[提要] 隨著國家創新驅動戰略的實施，財政科技支出的規模和范圍越來越大，財政科技支出在國家科技資源配置中的地位愈加重要。財政科技支出績效，具體反映出政府通過預算安排的科技支出產生的經濟、社會和政治績效，重點考量政府合理配置科技資源的有效性。本文探析研究財政科技支出績效評價的理論基礎：即公共物品理論、內生技術變革理論和新公共管理理論，提出財政科技支出績效評價四大基本目標。

關鍵詞：財政科技支出；公共物品；效率性目標

基金項目：安徽省人文社科重點研究基地重點課題：“基于創新驅動發展戰略的皖北地區財政科技支出優化研究”（批號：SK2016A0824）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

原標題：財政科技支出績效評價的理論基礎

收錄日期：2016年12月26日

一、財政科技支出績效評價的理論基礎

（一）公共物品理論。科技創新，特別是基礎科學研究具有公共物品屬性。要理解公共物品概念的內涵，必須了解市場經濟私人物品的主要含義。私人物品是由私人及市場主體通過市場交易來滿足自己私人需要的物品。私人物品具有兩個基本特征：消費的非競爭性和排他性。而公共物品是指由政府部門所生產和提供的滿足全體社會成員需要的產品或服務。一般來說，公共物品分為純公共物品及混合公共物品等種類。以純公共物品為例，具備兩個基本特征：非排他性和非競爭性。前者說明公共物品是滿足集體消費的，其效用無法分割；后者是指公共物品的邊際成本為零或者邊際擁擠成本為零。公共物品的這些特性導致市場很難提供并形成價格體系，這樣提供公共物品的職責就由政府提供。公共物品的這種屬性，屬于市場失靈行為，需要政府明確職能定位，構建公共財政體制，彌補市場失靈行為。

科技活動，如科學研究、科研成果轉化、科技服務等，實際上科技與經濟的有機結合體，具有較強的不確定性，風險性也較大，學界普遍認為其具有很強的外溢性，具有較為明顯的公共物品屬性。具體表現在科技活動過程中會發生巨大的研究開發支出，即創造成本較高，但是仿造成本相當低。這極容易導致科技創新成果被仿制或被剽竊，使科技創新活動的主持者無法獲得應有的合理回報，甚至是成本補償。當然這需要對科技創新活動的內容做些基本分類：如科學技術基礎研究及科技服務，屬于純公共物品屬性，符合公共物品的基本屬性，市場無法提供或供給嚴重不足，需要政府責無旁貸，需要參與科技創新活動的提供，理所當然有政府公共財政支出提供；對于科學技術開發，則既有公共物品屬性，也具有私人物品屬性，政府公共支出和私人部門均可以參與供給；而對于科研成果轉化和推廣，因為可以帶來一定的經濟效益，發生的成本就應該由私人部門提供，政府可以通過有效的財政政策支出支持私人部門科技創新。此外，科技創新活動由于不同利益索取者的不同，導致科技創新活動的結果具有不確定性和風險性。

（二）內生技術變革理論。內生技術變革理論，又稱內生增長理論或新增長理論，該理論的核心思想是技術進步內生因素是推動經濟穩定持續增長的重要因素，而外部環境并不是推動經濟社會發展的唯一決定因素。許多學者對此理論進行完善，但歸納起來主要從以下角度開展研究：一種解釋為經濟內生增長的理論路徑是從技術外溢性、全范圍收益遞增角度開展研究，代表學者為羅默和盧卡斯，提出知識外溢外部經濟，可以促進經濟增長；另一種解釋為經濟內生增長的理論路徑是資本持續積累角度開展研究，如瓊斯-真野模型和雷貝洛模型等。技術進步因素、人力資本因素等均是經濟增長的內生動力，有利于經濟持續增長。內生增長理論推動了政府對加大科技支出必要性的認識深度，為政府加大財政科技支出力度提高財政科技支出績效水平提供了重要理論基礎。

內生經濟增長理論的主旨思想是突破以往思維模式，揭示了內生科技進步因素對經濟增長的推動作用，有利于政府制定有效的財政科技扶持政策。政府應加大財政對科技創新力度，支持技術創新、技術引進及學習西方發達國家財政科技支持的做法，做好科技成果轉化工作；創造有利于技術創新的良好環境，支持科技人才培養機制創新，更好地促進科技創新及人力資本支出對經濟增長的作用。

（三）新公共管理理論。新公共管理理論的崛起，是在信息技術發展迅猛、各國財政赤字猛增的情形下，西方國家在20世紀70年代發起的公共政府改革運動。活動的主旨是改革政府服務效率，解決政府機構臃腫、政府官僚腐化等難題。該理論重視公共服務提供的效率和成本，提出政府應該根據重視政府服務的投入與產出。其理論基礎為公共選擇、新自由主義及工商企業管理。

新公共管理是公共行政管理的重大變革，其基本內容涵蓋：一是重新梳理政府與公民的功能定位，政府是經濟人，需要根據公民需求提供高效的服務。新公共管理借鑒市場經濟的基本理念，把公眾比作顧客，結合顧客滿意度評價政府管理績效，努力建設服務型政府。吸收私人組織機構的管理思想，對某些政府部門進行公司化管理，如實施人力資源管理、管理團隊及員工嚴格績效管理、成本效益分析、物質激勵制度。努力營造追求服務質量和工作效率的目標；二是政府實施嚴格的績效管理目標。新公共管理重視績效管理工作，認為績效評估在政府行政管制中發揮重要作用，要求將企業中的成本核算、績效考評、目標管理等管理理念引入政府績效管理，實行嚴格的評估測定。實際工作中，企業等私人部門中貫徹的績效評估目標，如有效性目標和效率性目標，都應該嚴格遵守。政府科技支出工作也是政府實施新公共管理的重要內容。對財政科技支出績效評價也是新公共管理理論推崇的核心內容。綜上所述，新公共管理理論所倡導的績效管理，提出引進和借鑒私人部門管理理念，重視公共服務的效率性和低成本性，強調政府的責任意識，重視公共財政科技支出的結果及效果，有利于促進公共部門的工作效果。只要政府轉變觀念，提高服務積極性，政府公共科技支出的效果就一定能夠保證，做到讓納稅人滿意。

二、財政科技支出績效及評價的內涵界定

（一）財政科技支出績效內涵。考慮到財政科技支出最核心的內容是研究開發、科研成果轉化及科技服務等三類主要科技活動。財政科技支出績效也應該重點反映上述科技活動。管理學中的“績效”蘊含著效率、效果和效益（3E）含義。理論界和實務界普遍認為，績效是基于投入和產出對比的行為過程與結果。績效可以通過投入、產出、過程和結果來描述，不僅包含目標實現的外部效果，也包含為實現目標內在的努力程度。財政科技支出績效某種意義上也是政府績效，具體反映出政府通過預算安排的科技支出產生的經濟、社會和政治績效，重點研究政府合理配置科技資源的有效性。經濟績效是指政府財政科技支出對經濟可持續發展的重大影響，如對區域經濟結構的調整與優化，區域創新能力體系的構建，科研成果、技術貿易的實現，項目實施后帶來的出口創匯及利稅。社會績效是指財政科技支出對社會全面進步的重大影響，如改善人民生活質量和社會和諧發展，區域衛生水平的提升。政治績效是指財政科技支出有利于市場經濟規則和社會秩序的有效供應。

財政科技支出績效既要反映科技投入的合理配置，又要反映科技投入與產出對比的收益。除了政府財政支出的一般特征外，還有一些顯著特點：一是財政科技支出績效的不確定性。技術創新涉及到探索、實驗、開發及新技術的商業化，這其中每個環節都蘊藏著不確定性（技術和市場的不確定性）。技術創新的特點說明其績效評價也具有不確定性；二是財政科技支出績效的時滯性。財政科技投入的成果，多為智力成果，如發明專利、版權論文、外觀設計等。這些智力成果要通過未來的交易或轉化才能體現出經濟效益，這也是科技支出的內在特性體現出來的；三是財政科技支出績效的多樣性和難測度性。科技支出計劃種類繁多，而且每類科技支出特點也不同，如基礎研究項目和應用研究項目的績效差異就很大。目前，科技支出項目帶有示范性和引導性，成果實現影響因素很多，這就造成了財政科技支出績效測度難度較大。

（二）財政科技支出績效評價內涵

1、財政科技支出績效評價的內涵。財政科技支出績效評價是指根據財政科技支出特性及績效管理內在要求，通過構建合理的測度指標，運用科學合理的評價測度方法，對財政科技支出的內容（科學研究及開發、成果轉化就應用、科技生產與服務）及實施進行有效的衡量及考核，以達到預期績效目標（經濟社會效益）。財政科技支出績效評價的重點是根據財政科技支出的內在規律歸納出財政科技支出評價指標體系。只有構建客觀地反映財政科技支出及管理過程的綜合價值衡量體系，才能反映出財政科技支出的全貌，推動區域自主創新。科技研發支出涉及到知識和技術的創新，風險性較大，如何把科技研發成果產生的效率及效果反映出來，是實現科學評價績效的重要難題。為了綜合反映出區域財政科技支出產生的經濟效果及社會影響，需要根據區域財政科技支出的內容，有針對性地構造績效評價指標，根據財政科技支出的內在規律，運用科學有效的評價方法，反映出區域財政科技支出的全部效果，為推動區域科技創新提供重要參考依據。

2、財政科技支出績效評價的基本目標

（1）有效性目標。財政科技支出績效要反映出政府針對安排科技發展領域支出的預期效果，是科技支出領域的績效管理，強調財政科技支出在經濟社會政治等方面的預期目標。有效性目標實際上反映了財政科技支出投入與產出之間的關系，揭示出財政科技支出產生的經濟社會效果。有效性目標就是要衡量財政科技支出的目標及結果。在財政科技支出績效評價時貫徹有效性目標是要關注其經濟效益和社會效益、近期效益和遠期效益、直接效益和間接效益等。

（2）效率性目標。政府在為社會公眾提供公共物品時，除了考慮有效性目標外，還要符合高效率目標。效率高意味著要用最小的支出取得最大的效果，或者說一定的產出投入最小。高效率政府是公眾對于公共部門進行績效評價管理的核心內容。財政科技支出內容較多，涉及財政科技投入和產出兩個方面，經濟發展水平地區對財政科技支出效率的理解也不同，因為科技成果產生的經濟效益差異較大。

（3）經濟性目標。經濟性目標實際上是對政府公共支出管理提出的基本要求，表明公共投入與耗費之間的關系，主要考量公共支出是否做到了節約，能否在降低耗費的前提下實現最佳比例及最大的投入。財政科技支出的經濟性目標的特定含義是，如何在財政支出規模及財政科技支出規模的大前提下，能做到財政科技各項支出合理、比例協調及結構優化。近年來，公共支出特別是公共科技支出規模越來越大，經濟性目標在財政科技支出績效評價中影響逐漸減弱，而有效性及效率性變得越來越重要。

（4）系統性目標。財政科技支出績效是個系統工程，涉及面較廣，要能綜合反映出其對經濟社會可持續發展和科技進步的直接和間接效果，最終綜合衡量其對經濟社會協調發展的促進作用。為此，需要設計出能放映財政科技支出實施過程與結果的測度指標，確保財政科技支出評價的客觀性和系統性。

主要參考文獻：

[1]謝福泉.財政科技投入產出績效評價指標的選擇[J].統計與信息論壇，2008.8.

[2]祝云.地方財政科技支出項目績效評價研究[J].軟科學，2008.2.

[3]孟召博.構建財政科技投入績效評價體系[J].經營管理者，2009.9.

[4]包健.地方財政科技支出對地方科技發展的影響分析[J].科學管理研究，2015.3.