基于PSR模型的土地利用總體規劃實施評價

許 婷，饒 磊，趙小敏，郭 熙

(江西農業大學 江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室，江西 南昌 330045)

基于PSR模型的土地利用總體規劃實施評價

許 婷，饒 磊，趙小敏*，郭 熙

(江西農業大學 江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室，江西 南昌 330045)

土地利用總體規劃實施評價能夠用于修改完善規劃、糾正規劃實施中的失誤，對提高土地利用總體規劃的科學性和可操作性具有重大意義。本文從人地關系出發，建立PSR模型的評價指標體系，結合特爾菲法和層次分析法確定權重，對鷹潭市余江縣實施評價進行研究。結果表明，余江縣土地利用總體規劃實施評價綜合評價值為83.31(中等)，基本實現了規劃的預期目標，但人均城鎮工礦用地、人均農村居民點用地等指標實施異常。PSR模型根據評價目標有針對性地選取評價指標，在實施評價的應用中具備系統性、綜合性和層次性，為了解和評價政府部門對規劃的執行情況和新一輪土地利用總體規劃修編、管理提供依據。

PSR模型； 土地利用總體規劃； 實施評價； 余江縣

作為土地資源管理的龍頭，土地利用總體規劃不僅對土地資源的宏觀配置有直接影響，還與國民經濟順利發展及社會主義現代化建設息息相關[1]。土地利用總體規劃實施評價是土地利用總體規劃最主要的部分，是規劃是否具有可行性的依據。所謂土地利用總體規劃實施評價，是指用特定的標準，特定的方法，分析、比較與綜合土地利用總體規劃執行的效果，并做出的一種價值判斷[2-3]。規劃實施評價能使規劃更符合當地國民經濟、社會發展和生態保護的需求。

自20世紀60年代起，國外學者就開始對規劃實施評價進行研究。Talen[4]將規劃實施評價分為規劃實施之前評價、規劃過程評價、規劃結果評價，并將結果評價作為重點對城市規劃實施評價進行了研究。而Alexander等[5]在PPIP(policy-plan-implementation-process)評價模型中否決了結果決定一切，強調實施評價過程評價，并從政策、規劃、程序3大類中選擇評價指標來減少主觀性和不確定性帶來的影響，構建令人信服的評價指標體系。隨著土地與發展矛盾的突出，我國學者也開始對實施評價進行研究，并在評價內容、評價指標的構建和評價方法的選取上取得很大進展。趙小敏等[2]針對結果評價、效益評價和效力評價，從效果指標、執行指標兩個方面構建實施評價指標體系；吳次芳等[6]從規劃指標實施情況、規劃空間布局調整和規劃社會認同度等方面對土地利用總體規劃實施評價進行研究。

由于土地利用總體規劃是人類社會一種動態發展的、復雜的活動過程，涉及經濟、社會、生態等方面，而PSR模型能夠綜合考慮社會、經濟、資源與環境，揭示土地利用中人與土地相互作用的關系，反映當前土地利用的狀態，以及資源環境系統受到人類活動后與生態環境之間的邏輯關系[7-8]。本研究在國內外學者研究成果的基礎上，從人地關系入手，構建PSR模型的實施評價指標體系，對鷹潭市余江縣進行實例論證，從評價結果中找出問題的原因并針對評價結果提出對策建議，為余江縣2014—2020年土地利用總體規劃的修編提供指導。

1 研究區域和數據來源

1.1 研究區域概況

余江縣是江西省鷹潭市下轄的一個縣，地理坐標位于116°41′～117°09′E，28°04′～28°37′N，東接鷹潭、貴溪，南臨金溪，西靠東鄉，北望萬年。余江縣屬亞熱帶季風氣候區，光照充足、降水充沛，氣候宜人。境內以平原丘陵為主，南北部群山相連，東南部丘陵山崗連綿，中部河港交錯、沃野平疇，素有五山、三田、一水、一分道路和一莊園之稱。現轄13個鄉鎮(場)，全縣戶籍人口為38.94萬人，土地總面積931.06 km2，耕地面積占38.32%。

1.2 數據來源

本研究以2005年為基期年，2013年為評價時點開展規劃評價，規劃執行類數據來源于余江縣國土局提供的2006—2014年土地利用變更調查數據、《余江縣土地利用總體規劃》(2006—2020年)；社會經濟數據來源于《中國2013年國民經濟和社會發展統計公報》《江西省2014年統計年鑒》《鷹潭市2014年統計年鑒》《余江縣2014年統計年鑒》。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

本研究以鷹潭市余江縣為例，利用2006—2014年余江縣土地變更調查數據和社會經濟環境保護數據等，從壓力、狀態、響應3個方面選取評價指標，構建PSR模型的規劃實施評價指標體系，采取綜合加權平均法對規劃實施效果進行評價。

2.2 研究方法

2.2.1 評價指標體系構建

由于土地利用總體規劃實施時間跨度長，過程煩瑣，影響規劃實施的因素較多，在實際操作過程中存在著資料搜集難的問題。本研究在選取評價指標時，本著全面性、靈敏性、可得性和可量化性的原則，綜合相關領域專家、政府部門、用地者、社會普通大眾的意見，選取反映規劃執行情況、規劃效益、規劃效力等方面的指標進行評價[9]。就PSR模型的土地利用總體規劃實施評價指標體系而言，壓力指標反映規劃執行情況給規劃實施帶來的壓力；狀態指標反映在壓力的影響下由于土地的集約節約利用帶來的經濟、社會、生態效益；響應指標表示為達到目標，規劃管理者和公眾所采取的措施(表1)。

表1 目標層(P)下余江縣土地利用總體規劃實施評價指標體系

2.2.2 評價指標權重

指標權重的確定對評價結果起著關鍵作用。目前國內土地利用總體規劃實施評價使用較多的方法有特爾菲法(專家調查法)[10]、主成分分析法[11]和層次分析法[12]。為了減少人為因素干擾，提高決策的公正性和科學性，本研究將定性分析和定量分析有機結合，采用特爾菲法和層次分析法確定每個指標的權重(表2)。按照指標間的相互關系，構建多層次結構模型，再請相關領域專家采用1～9的比例標度，對各層指標的相對重要性進行兩兩判斷比較，根據各專家意見匯總結果，計算各評價指標的相對重要性矩陣，得到各指標的權重[12-13]。

表2 余江縣土地利用總體規劃實施評價結果

2.2.3 評價指標標準化

由于評價指標反映的評估內容、計量單位有差異，為方便綜合計算，需要對各指標標準化處理。目前使用較多的方法有對數模型法[14-15]、功效函數法[16-17]、Z標準化法[11]、極差標準化法[18-19]。為了直觀地體現指標的執行情況與土地規劃目標間的細微差別，提高評價結果的可靠性，本研究在研究成果的基礎上，取85分為基準分的標準化模型，對每個評價指標進行量化，即當規劃執行情況剛好符合規劃目標時，指標的量化值為85分。量化值越大，表明實施效果越佳。標準化模型如下：

Li=85+100×(Si-Mi)/Mi，指標為正指標；

Li=85-100×(Si-Mi)/Mi，指標為逆指標。

式中，Li、Si、Mi分別表示量化值、評估時點的實際值、標準值。標準值參照2020年規劃目標值或者理想值，理想值取自指標同年在全國、江西省、鷹潭市的平均水平。

2.2.4 綜合評價模型

本研究采用綜合加權平均法[20]，計算公式為：

式中，Zi為規劃效果綜合評價值，Li為指標量化值，Qi為指標權重。將評價效果分為優秀、良好、中等、較差、非常差五個等級，對應的分值分別為Zi≥90、85≤Zi<90、80≤Zi<85、75≤Zi<80、Zi<75。

3 結果與分析

根據以上評價體系及模型，余江縣土地利用總體規劃實施評價綜合得分為83.31，效果中等，表明規劃的實施雖然達到了規劃的基本要求，但有很多不合理之處。

3.1 壓力指標評價結果分析

通過選取耕地保護壓力指標和建設用地規模壓力指標來衡量土地利用規劃實施的制約因素，從實施評價結果來看，壓力指標綜合評價值為90.46分(優秀)。耕地保有量、新增建設用地規模、新增建設用地占用耕地指標為優秀；基本農田保護面積、土地整治補充耕地、建設用地總規模等指標為良好，說明在政府的嚴格執行下，余江縣耕地和基本農田保護超過了規劃下達要求，建設用地的使用得到有力控制，耕地補充速度遠大于耕地占用速度，保證了耕地的占補平衡。考慮到重大基礎設施建設的不確定性和經濟結構調整步伐的明顯加快，政府應加強節約集約用地，開展縣域范圍內的開發復墾整理耕地工作，盤活存量用地，挖掘用地空間。同時，城鄉建設用地指標評價值為75.85分(較差)，主要原因是余江縣近年來積極實施新型城鎮化、工業化建設，致使城鄉建設用地規模持續快速增長，因此政府應盡快安排城鄉建設用地增減掛鉤項目，拆舊區規劃為農用地，建新區為城鄉建設用地，以保證經濟社會發展的需要。總體來看，余江縣土地利用總體規劃實施過程中，耕地、基本農田、建設用地等目標都得到落實，在一定程度上已實現了預期的規劃目標。

3.2 狀態指標評價結果分析

本研究通過選取土地利用效益指標和用地結構與布局指標來衡量在壓力指標的影響下土地利用的集約節約水平。狀態指標綜合評價值為80.74分(中等)。社會就業率(優秀)、農村居民人均收入(優秀)、城鎮居民人均收入(良好)均高于鷹潭市、江西省和全國的平均水平；森林覆蓋率指標評價值為85.00(良好)，說明規劃實施給余江縣帶來了良好的社會、經濟、生態效益。然而，人均城鎮工礦用地、人均農村居民點用地等指標評價值低于75分(非常差)，規劃期間的執行情況出現異常，建議盡快實現規劃城鄉用地總規模以及城鄉增減掛鉤目標，大力開展土地開發、農村土地整治工作，加快新農村建設，疏導合理的農民建房用地需求，對農村居民點規模管理進行合理引導與控制，盡早改變目前農居點過散過多的情況來提高土地的集約節約利用。2013年鷹潭市、江西省和全國的城鎮化平均水平為51.78%，而同年余江縣僅達到42.44%，相對較滯后，因此余江縣應該繼續著力推進自主創新，大力推進城鎮化，進一步增強全縣經濟社會綜合實力，在今后的發展過程中應該克服土地利用外部不經濟性，發展第二、三產業來取得更好的經濟社會效益。總之，從實施評價結果來看，規劃實施給余江縣社會、經濟、生態都帶來了較好的發展，但土地集約節約利用的滯后性也影響了土地利用總體規劃的實施效果。

3.3 響應指標評價結果分析

響應指標選取了人地關系指標和規劃實施措施響應指標作為描述人類發展對土地需求，以及為了達到目標社會或者個人所采取的措施。響應指標評價值為69.75分(非常差)，其中違規用地案例查處、閑置土地、批而未用土地、公眾對規劃實施作用的滿意度等指標都達到良好效果，說明政府在土地利用總體規劃經批準后，嚴格執行了規劃后續的實施保障措施，保證了土地利用總體規劃的權威性和宏觀調控性。但是，規劃實施至2013年，余江縣已進行過一次規劃修改，說明規劃有不合理之處。人均耕地擁有量、人均建設用地指標評價值也低于75分(非常差)，人地矛盾仍然非常嚴峻，為進一步提高土地利用率，應加強對耕地的保護和建設用地的集約節約利用。

4 小結與討論

本文構建了PSR模型，并運用于鷹潭市余江縣土地利用總體規劃實施評價，結果表明：PSR克服了其他模型的局限性，不僅能較客觀和科學地評價結果，還能從評價結果中分析出現結果的原因，可操作性強。根據評價結果，5個指標評價值在90以上(優秀)，10個指標值在85～90(良好)，1個指標在75～80分(較差)，6個指標在75分以下(極差)。總體看來，余江縣在實施規劃過程能嚴格控制指標，將經濟、社會、生態3方面的效益有機結合，規劃實施基本處于合理狀態，在一定程度上實現了預期的規劃目標，但是人均城鎮工礦用地、人均農村居民點用地、人均耕地擁有量、人均建設用地等指標實施異常，余江縣土地利用結構不合理，城鎮的快速發展不夠集約利用土地，而農村居民點規模管理缺乏合理引導與控制。針對以上不足提出建議如下：1)建議進行對評價結果中異常的指標進行追蹤監測；2)建議啟動土地利用總體規劃修編，調整土地利用結構，在社會經濟和城鎮發展布局方向發生重大變化的同時，保證規劃與經濟社會發展戰略相適應；3)建議堅持和完善土地管理制度和節約集約用地制度，提高土地利用效率。

本文還需要對以下兩方面做進一步的探討并加以改進。在選擇評價指標時需要選取的指標數量大且粗細難以界定；在確定權重時，雖然遵循影響越大權重值越大的原則，但是實際操作過程中難以確界，因此對評價結果造成了一定的影響。

[1] 王萬茂.土地利用規劃學[M]．北京：中國農業出版社，2002.

[2] 趙小敏，郭熙. 土地利用總體規劃實施評價[J]. 中國土地科學，2003(5)：35-40.

[3] 華波. 江蘇省土地利用總體規劃實施的評價與分析研究[D]. 南京：南京師范大學，2007.

[4] TALEN E. Do plans get implemented? a review of evaluation in planning[J]. Journal of Planning Literature, 1996，10(3)：248-259.

[5] ALEXANDER E R，FALUDI A. Planning and plan implementation: notes on evaluation criteria[J]. Environment & Planning B Planning & Design，1989，16(2)：127-140.

[6] 吳次芳，羅罡輝，尹奇. 土地利用總體規劃實施評價研究[J]．中國土地科學，2003，17(5)：35-40.

[7] 塔娜. 基于PSR模型的土地利用規劃實施評價研究[D]. 武漢：華中農業大學，2007.

[8] 陳美球，劉桃菊，許莉. 基于PSR框架模型的流域生態系統健康評價研究現狀及展望[J]. 農林經濟管理學報，2011，10(3)：83-89.

[9] 杜金鋒，馮長春. 當前中國土地利用總體規劃實施評價中主要問題研究[J]. 中國土地科學，2008，22(10)：74-80.

[10] 白易，張奇，石哲，等. 基于改進PSR模型的恩平市土地可持續利用評價[J]. 水土保持通報，2009(4)：209-214.

[11] 謝天，濮勵杰，張晶，等. 基于PSR模型的城鄉交錯帶土地集約利用評價研究：以南京市棲霞區為例[J]. 長江流域資源與環境，2013，22(3)：279-284.

[12] 王新生，張合兵. 基于ANP方法的土地利用總體規劃實施評價研究：以焦作市為例[J]. 中國農業資源與區劃，2012，33(6)：62-66.

[13] 曹瑞芬，蔡銀鶯. 基于AHP的土地開發利用程度評價及分析：以武漢市為例[J]. 華中農業大學學報(社會科學版)，2011(1)：65-69.

[14] 張雪松，張瑩，瞿振華. 基于效用函數綜合評價法的土地利用總體規劃實施評價研究：以京山縣為例[J]. 華中師范大學學報(自然科學版)，2008，42(4)：631-635.

[15] 蘇為華. 多指標綜合評價理論與方法問題研究[D]. 廈門：廈門大學，2000.

[16] 任奎，周生路，廖富強，等. 基于可持續度的連云港市土地利用總體規劃實施評價[J]. 資源科學，2008(2)：241-246.

[17] 劉文欣，朱紅梅. 基于PSR模型的長沙市土地利用協調度評價[J]. 山東農業科學，2013(5)：146-150.

[18] 鄭華偉，張銳，楊興典，等. 基于PSR模型的土地利用系統健康評價及障礙因子診斷[J]. 長江流域資源與環境，2012，21(9)：1099-1105.

[19] 劉雅愛，葛京鳳，梁彥慶，等. 基于PSR模型的張家口地區生態安全綜合評價[J]. 水土保持通報，2013，33(3)：270-274.

[20] 張宇，歐名豪，靳曉雯，等. 土地利用總體規劃實施評價方法研究[J]. 中國土地科學，2011(10)：40-46.

(責任編輯：張瑞麟)

2016-08-11

國家自然科學基金(41361049)

許 婷(1991—)，女，江西九江人，碩士研究生，研究方向為土地評價、土地資源利用，E-mail:qingkong1011@126.com。

趙小敏，教授，博士生導師，從事土地利用與規劃，資源環境，遙感與地理信息系統等研究工作，E-mail：zhaoxm889@126.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170238

F311

A

0528-9017(2017)02-0311-05

文獻著錄格式：許婷，饒磊，趙小敏，等. 基于PSR模型的土地利用總體規劃實施評價[J].浙江農業科學，2017，58(2)：311-315.