反腐敗：九龍治水不行，必須攥緊拳頭

目前，中國監察體制改革，已從個別省市試點，進入全面推進試點階段。這一改革的根本目的是要加強黨對反腐敗的統一領導，把過去分散的行政監察、預防腐敗及檢察機關的反貪、反瀆力量整合起來，鞏固和發展反腐斗爭壓倒性態勢。

“反腐敗九龍治水不行”

10月26日，中共十九大召開專題新聞發布會，中央紀委副書記肖培就紀委與監察委合署辦公、監察機關的職責權限和調查手段，以及留置將取代“兩規”等相關問題進行了回答。

肖培說，要想理解十九大報告有關監察體制改革的表述，需要抓住四個關鍵詞。

第一個關鍵詞是合署辦公。

1993年1月，為了強化黨政監督機關的整體效能，全國各級黨的紀檢委和地方政府監察機構開始按中央要求調整機構，進行合署辦公，實行“一套人馬，兩塊招牌”，總稱為紀檢監察機關。

肖培指出，1993年的合署，是黨中央依據當時反腐敗斗爭嚴峻的形勢所作出的決策，“把分散的反腐敗力量集合起來，由中央紀委行使黨的紀律檢查和行政監察兩項職能，由中央紀委對黨中央全面負責，這叫合署辦公”。

2013年4月，習近平總書記在聽取巡視工作五年規劃時提出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。肖培強調，嚴峻加上“復雜”，是對當前反腐敗斗爭形勢一語中的的精準概括。肖培說，這次深化國家監察體制改革，根本目的就是要加強黨對反腐敗斗爭的統一領導，把黨執紀與國家執法有機貫通起來，把過去分散的行政監察、預防腐敗以及檢察機關的反貪、反瀆力量整合起來。“反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來”。

清華大學廉政與治理研究中心副主任宋偉表示，通過職能融合，整合反腐敗力量，其實質是通過體制機制改革，強化形成一個黨統一領導下的更加專業化、獨立化、更高效的反腐敗機構。

為了實現這個目標，本次合署采取了一種徹底的模式，即“化學融合”。中紀委監察部特邀監察員、北京航空航天大學廉政研究與教育中心主任任建明表示，紀委和監察委的內設機構只有一套，負責人也是一個，由紀委書記兼任監察委主任。“無論是原本的紀委或監察部門成員，還是檢察院轉隸過去的人員，每人都是雙重身份，既是紀委，也是監察委的工作人員”。

這樣，一方面，原來權力過于集中的紀檢監察室成為整個辦案流程中的具體一環，在內部實現了執紀監督、執紀審查和案件審理的相互制衡。另一方面，對于涉嫌職務犯罪的案件，改變了原有調查權和起訴權全部屬于檢察院的局面，監察委組建后，由監察委負責調查，檢察院起訴，法院審理，實現了調查權、起訴權和審判權的相互分離和相互制約。

通過在全國各地推開監察體制改革試點，進一步完善黨和國家監督體系，以懲治腐敗的實際成效回應人民群眾期盼

紀委手段入法非常必要

肖培說，十九大報告中對于監察體制改革的第二、第三個關鍵詞，分別是職責權限和調查手段。根據《決定》，全國人大常委會授權在北京、山西、浙江三地開展監察體制改革試點，賦予了談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項調查措施。

肖培指出，這些手段都是實踐中實際使用又比較成熟的權限。這12項措施，又大體可以分為兩類：第一類是現行的行政監察法中規定的監察機關的調查手段和權限，如查詢、復制、凍結、扣留、封存等。從全國人大去年的試點決定看，未來要把它修改完善為查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等手段，都是現有手段；第二就是把紀委實際使用的談話、詢問等措施確定為法定權限，寫入法律，完善調查手段，將所有調查手段法治化。

宋偉表示，紀委手段入法非常有必要。他說，如果不將其法治化，監察委采取上述手段時，未來可能會受到制約，不利于開展工作。并且，與凍結、留置等涉及到人身自由和財產權利的強硬調查措施相比，談話和詢問屬于柔性手段，有利于調查措施的完備和細化。

另外，肖培還強調，技術偵查仍然按照現有規定，由嚴格的審批程序決定以后，交有關部門實施，監委不重復、不替代。在12種調查手段中，留置措施既不屬于監察機關現有的手段，也不屬于紀委慣常使用的措施，且因涉及到被調查人的人身自由，因此引起社會各界的廣泛關注。

首用“留置”：紀、法折中的產物

肖培指出，這是第四個關鍵詞。在十九大報告中，首次用“留置”取代“兩規”。

“兩規”誕生于反腐斗爭形勢嚴重的特殊時期，是紀檢監察機關查辦案件的特殊調查。其并非正式司法程序的一部分，而是一個先于司法程序的黨內措施。

習近平在2013年參加十八屆中央紀委二次全會時曾提出，要用法治思維、法治方式懲治腐敗。

任建明指出，多年以來，中國一直強調紀在法前，而當前，中國正處于不斷強化法治的過渡期。“留置措施一方面兼顧中國重視紀律的傳統，又通過國家監察法對其進行相應的法律約束，相當于一個紀、法折中的產物”。

肖培指出，要制定的國家監察法，對留置的審批程序、使用條件、措施采取的時限做出嚴格的法律規定，并對調查過程的安全、醫療保障等也做出相應規定，進一步推動反腐敗工作法治化。

（《中國新聞周刊》2017年39期）