遼寧省職業教育集團發展：現狀、問題與對策

高 明

職業教育集團是由各級各類職業學校、行業組織、企事業單位牽頭，教育行政主管部門或行業企業主管部門主導，自發組建的教育團體，通過資源共享和相互協作，實現優勢互補和協同共贏，是近年來職業教育創新發展的重要模式，也是推進職業教育辦學體制改革的突破口[1]。發展職業教育集團，對鼓勵和整合社會多方力量參與職業教育，加快發展現代職業教育，創新職業教育辦學體制和機制，深化校企合作和人才培養模式改革，提升職業教育的質量和競爭力具有重要作用。

一、遼寧職業教育集團發展現狀

2011年，遼寧省啟動省級示范性職業教育集團建設工程。截至2016年11月，遼寧省已組建9個省級示范性職業教育集團，涵蓋現代農業、儀器儀表、汽車服務、城市建設、現代服務業、石油化工、裝備制造和信息技術等支柱產業和新興產業。此外，各市還分別建設了47個區域性和專業性職業教育集團。集團成員涵蓋全省50所高等職業院校、229所中等職業學校、91個行業組織、1680家企業、39個科研機構。通過5年的發展，遼寧省成立的職業教育集團有力推動了政府、職業學校、行業協會、企事業單位各主體所轄職業教育資源的共享與共用，深化了職業學校與行業企業間的合作，實現了集團內各成員單位間的優勢互補，縮短了區域間職業教育發展的差距，搭建了推進職業教育發展的合作平臺，形成了一批具有區域和行業特色、辦學規模穩中有升、集團化辦學成效顯著的各級各類職業教育集團，探索出一些符合教育發展規律且具有地方特色的辦學模式和經驗，極大推進了職業教育的改革和發展。

表1 遼寧省已經成立的職教集團

圖1 遼寧省各市職業教育集團分布情況

目前，遼寧省職業教育集團化辦學可以歸納為以下幾種模式：一是行業型職業教育集團，由行業的行政主管部門、行業協會、行業中的領導企業、原行業部門主管或與行業密切相關的各級職業學校，針對所屬行業對各級各類技術技能型人才的現實和未來需求，牽頭組成行業型職業教育集團，服務行業人力資源需求，如遼寧現代農業職業教育集團、遼寧建設職業教育集團和遼寧裝備制造職業教育集團。二是政府主導的區域型職業教育集團，主要根據區域內的產業結構和職業教育分布情況，將職業院校和企業的職教資源進行整合，通過集團內成員間優勢互補，有效促進區域內各類職業教育資源的共享共用，如以市命名的職業教育集團，阜新職業教育集團、葫蘆島市職業教育集團等。三是復合型的職業教育集團，集團成員跨行政區域或由多個行業的行業企業和職業學校促成，開展區域間和行業間校企合作、校際合作，如遼西北職業教育聯盟。從職業教育集團的牽頭單位角度來劃分，還可以劃分成政府主導型、行業主管部門主導型、職業院校主導型等多種模式。

通過集團化辦學，不斷推進遼寧省職業院校的校企合作，以技術技能型人才培養為紐帶，不斷提升各級職業院校服務遼寧老工業基地經濟發展和產業升級的能力。現有的國家級中職示范校和高職示范校，通過牽頭成立職業教育集團，在各自的集團內充分發揮了示范和引領作用。遼寧省在職業教育集團化辦學方面的探索和嘗試，積累了有益的經驗，為進一步推進職業教育集團化辦學工作，引領職業教育集團健康可持續的發展夯實了基礎。

二、遼寧省職業教育集團發展過程中出現的問題

從全國范圍來看，職業教育集團仍是一種新鮮事物。而遼寧省職業教育集團的發展也仍處于一種探索和嘗試階段。在職業教育集團化辦學的實踐中，以及各職業教育集團的運行過程中，還存在各類問題，職業教育集團化辦學的持續發展還存在著一些深層次的制約因素。

（一）相關法律法規缺乏，身份屬性不明確

從法律法規層面來看，尚未對職業教育集團的所屬地位、業務經營范圍和可行使的權限進行明確的規定和說明，對職業教育集團參與主體，尤其是各成員單位的權利、責任和義務的界定不清，職教集團的理事會或委員會無法成為真正意義上的完整的責權利承擔實體[2]。根據國家關于法人的條文規定，職業教育集團屬于非獨立的法人身份，不能承擔獨立法人相應的權利和責任。而職業教育集團的成員都是法人組織，且法人的性質不同，使得職業教育集團的法人屬性難以確定。法律地位和身份屬性的不明確，使得職業教育集團在稅務注冊、資產管理和社團組織登記方面難以依法進行。而職業教育集團內部各成員單位關系不緊密，成員單位的隸屬關系、產權性質、核算方式和人事關系都不變，雖然集團將各成員單位“聚”在一起，但集團與各成員單位之間的法律關系不明確，無法代表各成員單位統一處理問題，也不能代表各成員單位承擔法律責任。職教集團的整體運作在法律層面無法可依，鼓勵性的政策文件并不能有效地保證其規范性、合理性與合法性。法律法規保障的缺失使職教集團化發展的可持續性受到嚴重制約。

（二）實質性激勵與約束性政策缺失，企業缺乏深度參與的源動力

企業參與是職業教育集團化辦學的必要條件，但企業作為集團成員單位，并未與集團內部的各級各類職業院校開展深度有效和實質性的合作，對集團事務和職業院校辦學介入不深。主要表現在三個方面：一是集團內各級職業學校培養的人才與行業企業的要求不匹配，企業尚沒有深入職業學校人才培養的全過程；二是缺少相關的法律法規來支持和保護企業與職業學校的合作，對于企業參與職業教育的責任和義務等約束性條款較多，確保企業從合作中取得相關收益、保護企業利益的條款較少，企業與職業學校的合作仍處于“職業學校提供培訓，企業提供就業崗位”的淺層次；三是由于職業教育集團這一組織本身的性質和職能的定位尚未有清晰的界定，政府對于職業教育集團的財政、稅收等支持政策很難落實，難以取得實效。

（三）政府相關部門職能缺位，職業教育集團的瓶頸難以突破

職業教育集團的建設與發展是地區職業教育發展活力的重要抓手，各地相關政府部門都將其視為自身工作的亮點，為此，各級相關政府部門著力推進所管轄地區職業教育集團的建設工作。但在職業教育集團成立之后，主管部門對集團內部運行的協調、指導和監督工作不到位，影響了職業教育集團穩定運行和健康可持續發展。從相關政策的文本來看，對于職業教育集團的描述性條款居多，如發展職業教育集團的意義和作用，指導思想與基本原則，各成員之間的權利和責任；可操作性的條款較少，如集團內成員間的地位和具體分工不明確，可操作性的相互配套的鼓勵校企合作的稅收和財政政策不多，以及對于企業用于職業教育的支出和損耗的政策缺失，影響了企業與職業院校合作的積極性和主動性。而職業教育集團內部多元主體的訴求不同，僅靠牽頭單位難以協調諸多成員之間的利益，但在實踐的運行過程中，政府的調控職能不到位，仍以行政指令的管理手段為主。

（四）職業教育集團內部缺乏長效機制，集團化效益沒有充分發揮

首先是職教集團各類主體對自身的職責履行不到位。參與職業教育集團的政府部門對職業教育集團建設和發展的統籌和協調的力度不夠，經費支持不足，監督不到位；行業協會和企業單位參與職業教育集團化辦學的積極性不高，參與集團事務和職業教育辦學的程度不深；職業教育集團內部各級職業院校的職能仍局限于校內，有針對性的為行業企業進行培訓、研發和服務的意識不強、能力不足、效果不顯著，影響了集團化辦學功效的發揮。

第二，職教集團資源整合緩慢。建立職業教育集團的目的是整合各種資源，并服務于職業教育發展，但因為缺乏合作載體和保障機制，使集團內部成員單位往往在組織教學、生產經營、招生就業等方面出現脫節或各自為政，使職教集團難以形成整體優勢，限制其整體競爭力的發揮。

第三，職教集團內部管理制度不健全。不少集團運行制度不完善、議事規則不健全，無法保證相互之間溝通、交流與協商的充分進行，難以形成有效決策，以及相關決策難以執行；大多數集團未建立完整的內部考核體系，沒有科學系統的評價機制，致使集團化辦學沒有明確的判斷標準，影響了對集團化辦學的規范和指導，不利于參與單位及相關人員積極性的充分調動。

第四，職教集團運行經費缺乏保障。職業教育集團的建設經費，主要由牽頭單位（一般都是各級職業院校）以及上級主管行政部門共同承擔，建設經費較為單一。在職業教育集團成立后，其運行的相關費用和支出主要由牽頭單位列支，既增加了牽頭單位的財政壓力，影響其積極性，也影響職業教育集團內成員之間的平等關系。而職業教育集團內部的合作實習實訓基地的建設和運行，需要大量可持續的資金支持，職業教育集團經費來源的單一和渠道不通，影響了其合作組織的可持續運行。

三、推進遼寧省職業教育集團發展的對策建議

（一）加快地方立法進程，依法推進職業教育集團化辦學工作

制定和完善相關法律法規，確定職業教育集團的法律地位和自身的法律屬性，讓職業教育集團成為獨立的法人。與民政部門協調《社會團體登記管理條例》中關于社團法人的規定，為構建社團法人型職教集團以及集團內職業院校公有資源和人員的法律地位、法人屬性、治理結構、產權歸屬、監管方式等提供法律支撐。制定《遼寧省校企合作促進條例》，依法推進企業參與職業教育集團化辦學。

（二）發揮政府主導作用，加強領導和統籌協調職教集團發展

建議建立集團化辦學省級領導機構，由省教育廳、發改委、財政廳、人力資源社會保障廳等各大相關廳局主要相關領導組成，以有效協調解決職教集團在政策、法律和體制等層面的難題。在戰略層面出臺全面深化集團化辦學改革創新的整體意見方案，明確職教集團在全省新一輪經濟振興中的戰略地位、發展方向、基本路徑和要求。在決策層面，通過政策、人力、物力、項目傾斜，實質性推進集團化辦學進程。特別是，抓緊解決省直事業單位人才招聘的限制；改革職業院校人事體制；制定吸引高技能人員進入職業院校的優惠政策；放開高職院校技術職稱名額限制政策；鼓勵“雙師型”教師成長。制定職業教育集團考核評價機制。集團換屆或更換理事長之前，必須接受社會獨立的第三方財務審計，并向理事會或常務理事會提供財務報告。

（三）發揮行業企業主體作用，鼓勵企業參與職業教育集團化辦學

政府出臺鼓勵混合所有制辦學的文件，將參與職業教育的企業實行減免稅收或資金補償的政策落到實處，調動企業參與辦學積極性；明確企業在職業學校人才培養工作中承擔的義務，行業企業要直接參與職業院校專業設置的基本框架、人才培養的規模和質量標準、課程設置和教學內容的制定；直接參與職業院校管理、專業建設和實訓基地建設等工作。行業要向職業院校及時發布人才需求信息、提供行業規范和行業標準，聯合企業、職業院校共同制定人才培養方案，開展專業建設、課程開發等。

（四）構建多元的資助機制，為職教集團發展提供有力支撐

形成長效穩定的經費投資支持政策。設立職教集團建設專項基金，設立專項經費用于銀行貸款擔保，在職業教育集團內部設立學生實習實訓基金，構建政府、職業學校、行業企業多元主體共同參與的職業教育成本分擔機制，利用市場拓寬職業教育融資渠道，為集團后續建設提供經費支持。并參照遼寧省普通高校生均撥款標準核定高職院校生均撥款標準。

（五）政府適當放權，擴大職教集團自主權

賦予集團兼并重組權、專業結構調整權、資源優化配置權、行業項目評審權、招生計劃分配權、收費標準定價權。完善集團內部治理結構，賦予集團在各層次辦學規模確定、辦學成員單位不同學歷層次之間的考試招生、同專業不同學歷層次學分互認及銜接、學籍管理、職業資格培訓和認證、雙師型教師職稱認定、教師隊伍建設管理等方面的自主權。

[1]高鴻，高紅梅.職業教育集團化辦學的內涵與特征研究[J].中國職業技術教育，2012（36）：32-36.

[2]羅瑋琦.職教集團定位的法律思考[J].職業技術教育，2016（16）：24-28.

[3]劉曉，石偉平. 職業教育集團化辦學治理:邏輯、理論與路徑[J].中國高教研究，2016（2）：101-105.

[4]陳會玲，劉向紅. 職業教育集團化辦學的問題及優化思路[J].教育與職業，2013（20）：25-27.

[5]蔣錦標，王振龍.職教集團內部教育資源統籌問題研究[J].現代教育管理，2015（11）：103-107.

[6]胡勇. 職業教育集團化辦學機制創新研究[J].中國教育學刊，2013（S1）：19-21.

[7]侯光，黃鳳文，聶偉. 集團化辦學是我國職業教育改革發展的必然 [J].職教論壇，2013（12）：26-29.