我國小型農田水利建設的發展歷程

幺舜天

[摘要]： 可以說，小型農田水利工程實際上覆蓋了我國全部農田灌溉面積、排澇面積以及旱作農業抗旱補灌面積，是農田水利工程的“最后一公里”，直接關系農業生產和廣大農民切身利益，對國家的糧食安全和農村經濟社會的發展提供了重要的基礎保障。

[關鍵詞]：農田水利 灌排小型水利設施

農田水利有狹義和廣義之分。從狹義上說，主要指以農業增產為目的，為了防治旱、澇、漬、堿等自然災害，對農田實施的灌溉工程，對農田實施的排水工程措施；從廣義上說，除農田灌溉和排水外，還包括水土保持、灌區防洪、草場灌溉和排水、鹽堿地改良、沼澤地改良、圍墾、沙漠治理，甚至還可以延伸到農村飲水和鄉鎮供水等方面。國際上，基本不存在農田水利概念，只包含灌溉和排水，且農田灌溉和排水是農田水利的核心內容。通常所說的農田水利，是狹義概念的農田水利。

據統計，我國各類灌排小型水利設施達到 2000多萬處，另外還有田間渠道、溝 500多萬公里。可以說，小型農田水利工程實際上覆蓋了我國全部農田灌溉面積、排澇面積以及旱作農業抗旱補灌面積，是農田水利工程的“最后一公里”，直接關系農業生產和廣大農民切身利益，對國家的糧食安全和農村經濟社會的發展提供了重要的基礎保障。

新中國成立以來，伴隨著農村政策的變遷和農業生產經營體制的變化，小型農田水利建設走過了一條曲折復雜的道路，有高潮期，也有低迷徘徊。20世紀 80年代，我國實行土地家庭承包之后，農村的生產經營體制發生重大變革，灌溉工程建設與管理改革沒有跟上，部分工程設施常年失修，無人管護，以及國家投資結構調整，對水利投入大幅度減少，灌溉面積出現徘徊甚至萎縮。加之本世紀初，實施農村稅費改革，取消“兩工”制度，農民投工大幅度減少，農田水利工程建設出現新的滑坡。

建國以后至改革開放時期，特別是在三年恢復和“一五”期間，我國小型農田水利健康、平穩發展。1952年國務院召開專題會議決定提出“塘堰、溝洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比較簡單而有效的水利工程，應發動和組織群眾力量，大量舉辦”；1955年 10月中央政府發布《關于農業合作化的決議》；1956年編制了《全國農業發展綱要》，在上述政策背景下小型農田水利建設在全國普遍開展并推向第一個高潮。截止到上世紀五十年代初，相比建國初期，灌溉面積增加了 1億多畝，糧食總產量也增加了近 1000億公斤。

“文化大革命”中，農田水利事業遭受了重大損失，付出了沉重代價，停頓數年，直到 1970年才逐步得到恢復。“文化大革命”結束后，黨中央、國務院決定，由水利電力部會同 11個部委召開全國農田基本建設會議，確定落實第二次農業學大寨會議精神，抓好現有工程配套和當年受益的小型農田水利工程建設，并在經費和物資上給予充分的支持。這一時期，盡管所有制結構比較單一，但小型農田水利工程的建設主體和管理主體是明確的。投入由國家、集體和農民投勞組成，其中以集體投入和農民投勞為主。

改革開放至農村稅費改革，1978年底召開的黨的十一屆三中全會，確定把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。黨的十一屆四中全會通過了《關于加快農業發展若干問題的決定》，國務院批轉了會議紀要，要求建立勞動積累用工制度，水利投資恢復到 1980年財政包干時的水平，建立了區鄉水管站、工程專管機構、群眾管水組織三個層次的基層服務體系。鑒于此，一些地區開始嘗試小型農田水利工程產權制度改革，開展承包、租賃、拍賣等經營方式。在小型農田水利工程管理方式上，有些地方開始嘗試建立農民用水合作組織。

農村稅費改革至“十一五”時期，2000年開始農村稅費改革試點，經 2002年擴大試點規模后，2003年在全國全面推開，在全國范圍內逐步取消了鄉級統籌和村級提留，取消勞動義務工和積累工，直至 2006年全面取消農業稅。農村稅費改革造成農田水利基本建設的投入機制發生了重大改變，農田水利工程建設受到了嚴重影響。2005年水利部、發改委、民政部聯合印發“關于加強農民用水戶協會建設的意見”，對發展農民用水戶協會的重要性、指導思想和基本原則，以及用水戶協會的性質、權利義務、組建程序、運行和能力建設等有了明確的指導意見。2007年，國務院辦公廳印發“關于轉發農業部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知”，對一事一議籌資籌勞的原則、范圍、對象、程序及勞資管理作了規定。

近幾年的中央“一號文件”中均強調加大對小型農田水利建設的投入力度，提出要大幅度增加對小型農田水利建設投入。對小農水重點縣建設資金規模不斷加大，通過增加投入，對改造小型農田水利取到了很好的效果，尤其是末級渠系、灌區改造，病險水庫除險加固的渠系配套方面發揮了很好的作用。“十一五”時期，是我國民生水利投資規模最大、發展速度最快、規劃目標實現最好的時期，也是廣大群眾從水利發展中直接受益最多的時期。這 5年里，我國水利總投入約 7000億元，是“十五”的 1.93倍，其中中央水利投資達到 2934億元。5年間，累計新增有效灌溉面積 5000萬畝，改善灌溉面積 1.9億畝，農業灌溉水有效利用系數從 0.45提高到 0.50。

結束語：小型農田水利設施的整體狀況令人擔憂，二十一世紀初，全國有耕地 19.5億畝，其中缺乏灌溉條件或設施的“望天田”11.1億畝，灌溉面積僅 8.38億畝，占耕地總面積的 43%，其中僅 7.1億畝有效實灌面積。目前，依然使用傳統落后的灌溉方式的占已建成的灌溉面積的 2/3，我國灌溉水的利用率僅有 45%，大型灌區有近 40%的主體建筑物已經受到損壞；在全國，易澇耕地、鹽堿地、漬害低產田中的大部分地區存在排澇標準偏低的問題，再加上還存在不完善的配套、老化失修的設備、無保障的投入，這都降低了防洪減災體系。全國農田平均每年受旱面積達3億畝以上，灌區中等干旱年缺水 300億立方米，因旱減產糧食數百億公斤。

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