強(qiáng)化法治思維全面推進(jìn)扶貧腐敗監(jiān)察工作的法治化

王文華

十八屆六中全會公報明確提出，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨。”這也為扶貧領(lǐng)域執(zhí)紀(jì)監(jiān)察工作提出了要求、指明了方向。

一、中央高度重視扶貧腐敗監(jiān)察工作

近年來，扶貧工作更是被提到了史無前例的高度。在2015年11月的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴(yán)承諾。脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響。我們要立下愚公移山志，咬定目標(biāo)、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。”“要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。”2016年8月30日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議并發(fā)表重要講話，要求切實落實“扶貧攻堅責(zé)任制”，指出推進(jìn)脫貧攻堅，關(guān)鍵是責(zé)任落實到人，要以硬措施保障硬任務(wù)。這為我國的扶貧工作進(jìn)一步指明了方向、明確了任務(wù)。

二、扶貧領(lǐng)域存在的主要腐敗問題

扶貧領(lǐng)域成為腐敗高發(fā)區(qū)，近年來，中央紀(jì)委不斷加大扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的力度，查處了一大批典型案件，為遏制扶貧領(lǐng)域腐敗，保障扶貧開發(fā)工作有序健康推進(jìn)提供了有力的支持，為扶貧攻堅保駕護(hù)航。截至2016年8月29日，中紀(jì)委當(dāng)年共通報325起扶貧領(lǐng)域突出問題，扶貧領(lǐng)域的腐敗發(fā)生地域廣、涉及領(lǐng)域多、基層涉事者多、窩案串案多、違紀(jì)環(huán)節(jié)多、違紀(jì)手段多，其中約218起案例是村干部涉腐，占比67%，村干部成為主要的違紀(jì)群體。近年來，隨著越來越多的扶貧資金下?lián)艿交鶎樱l(fā)生腐敗的風(fēng)險也隨之上升，一些干部對扶貧資金、項目“雁過拔毛”、“見肉分湯”吃回扣卻心安理得。從通報的案例來看，危房改造、低保發(fā)放等領(lǐng)域成為問題頻發(fā)的重災(zāi)區(qū)，虛報套取、冒領(lǐng)、截留私分、擠占挪用、損失浪費(fèi)、滯留滯撥等“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象常見，直接侵害貧困群眾的切身利益，從嚴(yán)查處扶貧領(lǐng)域的不正之風(fēng)和腐敗問題刻不容緩。

三、“嚴(yán)”字當(dāng)頭，全面推進(jìn)扶貧腐敗監(jiān)察工作的法治化

即使是“微腐敗”，由于是在扶貧政策和資金落地的“最后一站”出問題，也會導(dǎo)致前功盡棄，惡化干群關(guān)系，侵害弱勢群體的生存權(quán)。根據(jù)2014年11月19日起施行的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》《精準(zhǔn)扶貧工作責(zé)任追究暫行辦法》等規(guī)定，扶貧要堅持政府引導(dǎo)、堅持多元主體、堅持群眾參與、堅持精準(zhǔn)扶貧的基本原則。各級黨組織、部門（單位）及其黨員、工作人員違反工作紀(jì)律，不履行或者不正確履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)追究責(zé)任。具言之，要在嚴(yán)查、嚴(yán)處、嚴(yán)治、嚴(yán)防四方面下足工夫。

（一）“嚴(yán)查”

為落實習(xí)近平總書記的重要指示和中央扶貧開發(fā)工作會議的重大決策，中央紀(jì)委六次全會對扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)進(jìn)行了專門部署：“各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要落實中央要求，嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域虛報冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)問題，以嚴(yán)明的紀(jì)律為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供保障。”“凡是敢向扶貧資金伸手就決不客氣”。本著這樣一個原則，近年來各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將查處扶貧領(lǐng)域腐敗問題作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作的重要任務(wù)。2016年4月，中央紀(jì)委對扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)作出了進(jìn)一步的部署和安排，要求以零容忍的態(tài)度快查嚴(yán)處扶貧領(lǐng)域腐敗問題。

然而，實踐中也存在著一些現(xiàn)實困難，例如查處工作的人力不夠、受害群眾敢怒不敢言、或者是“上游”干部層層盤剝，上行下效，導(dǎo)致一些扶貧村干部任性妄為，上級睜一眼閉一眼，自己就可以胡作非為。這就要求扶貧監(jiān)察工作必須順藤摸瓜，抓住各個環(huán)節(jié)不放松，既要打老虎、拍蒼蠅，也要抓“虱子”，反之亦然。不能將扶貧監(jiān)察工作停留在表面、某一階段，必須從根源上全面解決扶貧腐敗問題。

（二）“嚴(yán)處”

2016年1月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、2016年7月8日起施行的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定是處理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)的直接依據(jù)。對管轄范圍內(nèi)“損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題突出的”，要嚴(yán)肅追究有關(guān)黨委、紀(jì)委、職能部門黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，將全面從嚴(yán)治黨的要求落實到基層。對違規(guī)操作、虛報政績的進(jìn)行問責(zé)，問題嚴(yán)重的，移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

在2016年7月召開的東西部扶貧協(xié)作座談會上，習(xí)近平總書記發(fā)出總攻令：“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段。”明確既要精準(zhǔn)施策、上下同欲，更需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫群图o(jì)律，在沖刺的道路上保障每一項政策落實到位，保證每一分資金用在扶貧攻堅的刀刃上。中央紀(jì)委也加大扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，查處了一大批典型案件，為遏制扶貧領(lǐng)域腐敗，保障扶貧開發(fā)工作有序健康推進(jìn)提供了有力的支持。

“嚴(yán)處”中，尤其要重視對“不作為”官員的問責(zé)。正如國務(wù)院扶貧辦主任劉永富2016年所提出的要求，“要落實脫貧攻堅責(zé)任，真抓實干，真幫真扶，不干就要問責(zé)，不真干也要問責(zé)。”對已造成實際損失的，不論是紀(jì)律處分還是被追究刑事責(zé)任，都不能代替賠償損失等相應(yīng)的民事責(zé)任。對構(gòu)成犯罪的，該捕的捕、該訴的訴，不符合緩刑條件的不判緩刑。對涉及貪污、受賄、挪用、侵占、職務(wù)侵占、打擊報復(fù)等多項罪名的，要厘清此罪與彼罪的關(guān)系，準(zhǔn)確定罪量刑。對于立法、司法中存在的“模糊地帶”，要遵循罪刑法定原則，嚴(yán)格解釋，不隨意出、入罪，嚴(yán)格依照相關(guān)法、紀(jì)規(guī)定進(jìn)行處罰。

對扶貧中的違法犯罪問題“嚴(yán)處”的最終目的還是為了落實扶貧項目、扶貧資金的精準(zhǔn)投放、落實到位，惠及貧苦群眾，因此，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，對違法犯罪的干部也不是一味地“從嚴(yán)懲處”，而應(yīng)當(dāng)注意依照“兩個條例”、刑法等有關(guān)規(guī)定，做到“寬嚴(yán)相濟(jì)”。

（三）“嚴(yán)治”

1. 扶貧工作的法治化

要精準(zhǔn)扶貧，就要解決扶貧工作中信息嚴(yán)重不對稱的現(xiàn)象，將自上而下與自下而上相結(jié)合。必須按照規(guī)定嚴(yán)格落實標(biāo)準(zhǔn)和程序，不能搞數(shù)字脫貧、弄虛作假。要讓扶貧項目規(guī)范運(yùn)行、資金規(guī)范使用，堅持公開透明、陽光操作，從制度上使之常態(tài)化、剛性化。從貧困戶的識別和確認(rèn)實行信息公開、需要群眾認(rèn)可，到扶貧政策的執(zhí)行、資金的使用要有一本詳細(xì)的“明白賬”，讓群眾清楚地知道錢的來龍去脈、使用細(xì)節(jié)，并以有效、顯著的方式公示一段合理的時間。具體需要結(jié)合黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)公開，對扶貧項目資金分配管理、項目實施情況等進(jìn)行有效的公告公示，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

2.扶貧腐敗監(jiān)察工作的法治化

對扶貧中的腐敗問題，要處理好紀(jì)律與法律的關(guān)系，依紀(jì)、依法處置。當(dāng)前我國的扶貧工作行政化特征明顯，未來應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)化法治意識，各地在扶貧資金分配與使用的決策、發(fā)放、糾紛解決等問題上都應(yīng)當(dāng)全面強(qiáng)化法治思維，彌補(bǔ)制度上的漏洞和缺失。紀(jì)檢部門在加強(qiáng)自身監(jiān)督的同時，也要依靠其他職能部門，明確各方的監(jiān)督職責(zé)，并追究監(jiān)督者的失職責(zé)任。對扶貧開發(fā)資金、扶貧開發(fā)項目及其結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督。例如，上級扶貧辦可以與下級紀(jì)檢監(jiān)察部門簽定“廉潔扶貧行動合作協(xié)議”，將干部廉政承諾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)質(zhì)詢、村務(wù)監(jiān)督員等制度相結(jié)合，確保扶貧項目資金安全有效的使用。

（四）“嚴(yán)防”

如果將“處罰性法律”比喻為對落網(wǎng)者的“痛打”，是“治標(biāo)”之策，那么“預(yù)防性法律”對于預(yù)防扶貧領(lǐng)域的腐敗則具有“扎緊籬笆”、防止其“漏網(wǎng)”而胡作非為的作用，屬于“治本”之策。扶貧領(lǐng)域的腐敗問題說明了監(jiān)督工作滯后、缺位、錯位，各級紀(jì)委要充分履行其監(jiān)督職責(zé)，同時各級黨委與職能部門要履行其主體職責(zé)。“嚴(yán)防”的措施包括但是不限于：

1.制定、完善《政務(wù)公開法》或《政府信息公開法》

對村干部一級一樣適用。未雨綢繆、防患于未然，使之“不能腐”，從根本上減少扶貧領(lǐng)域的腐敗機(jī)會。

2.加強(qiáng)各項制度的預(yù)防性、實操性

要深刻認(rèn)識人性與制度的關(guān)系，并在制度上作更加人性化、合理的安排。一方面要靠加強(qiáng)思想政治教育、黨性教育，使得官員首先要有人性，否則單純遵循弱肉強(qiáng)食的“叢林法則”，不能稱之為“人”。然而，也要認(rèn)識到，趨利避害是人的本性，政府、組織、公司、企業(yè)、個人無不具有這一特性。因此，對扶貧任務(wù)的制度設(shè)計，需要關(guān)注市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律，對資源的分配、管理、使用、監(jiān)督都要從“理性人”的角度出發(fā)，全面考慮一般人、理性人的人性善、惡常態(tài)，而不能建立在“道德人”的人性假設(shè)基礎(chǔ)上。“法治”的理性狀態(tài)是“良法善治”，扶貧領(lǐng)域的法治實現(xiàn)也不外乎如此——一方面有良好的、可執(zhí)行的扶貧規(guī)定，另一方面有嚴(yán)格的、善意的理解與妥善的管理與執(zhí)行，通過細(xì)化各級部門與人員對扶貧指標(biāo)的建議權(quán)、上報權(quán)、分配權(quán)，將扶貧中的腐敗幾率降到最低。

3.加強(qiáng)村民民主自治制度的建設(shè)

以農(nóng)村基層黨建為基礎(chǔ)，加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村民主社會基礎(chǔ)建設(shè)，拓展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化路徑，消除扶貧資源使用中存在的腐敗土壤。

4.拓寬村民的維權(quán)渠道、提升村民的依法維權(quán)能力

開辟新渠道、采取新方法，傾聽村民的反映與呼聲。由于壯勞力外出，越是貧困地區(qū)越是只有老弱病殘在村里居住，文化水平、身體素質(zhì)都比較低，沒有勇氣、信心和能力與村干部等公權(quán)力對抗，成為任人宰割的羔羊。要教育被扶貧對象，提升其依法維權(quán)的意識和能力，防止其生活陷入困頓、走投無路甚至鋌而走險。

5.引入NGO、第三方評估制度

完全依靠行政手段扶貧，存在著效率低、人手不足，監(jiān)督的人手欠缺等“心有余而力不足”的問題，事后的查處投入的時間與精力、人力物力財力也都不小。借鑒國際經(jīng)驗，嘗試“小政府、大社會”，以市場為主導(dǎo)進(jìn)行扶貧，改變單一地依靠政府扶貧的局面，適當(dāng)強(qiáng)化中國扶貧基金會、中華慈善總會等組織的作用，并引入專家第三方評估，用好2016年9月1日起施行的《慈善法》，提高扶貧的專業(yè)性、精準(zhǔn)性、多元性。

一個社會是否文明、有多文明，不是看它如何對待富人，而是是否能夠讓窮人過上有尊嚴(yán)的生活。對扶貧腐敗零容忍、嚴(yán)以治吏，就是愛民，就是讓每一個百姓都得到實惠、分享改革成果。