淺論“小金庫”的產生和防治

文曉明

摘 要 本文結合當前形勢，歸納“小金庫”應遵循的基本要素，通過對實務中產生“小金庫”的現實根源進行分析，探討鞏固和完善“小金庫”防治工作的長效機制。

關鍵詞 “小金庫” 防治 長效機制

“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位的收入，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。揭開小金庫溫情的面紗，小金庫實質上是一種非法獲取和侵占，本質上是一種舞弊行為。多年來，盡管有關部門三令五申不準設小金庫，各相關單位也作了種種努力，但事實上有意或無心的小金庫形式仍然屢禁不止。它不僅侵蝕了國家財政收入，導致國有資產流失，滋生違紀違法腐敗行為，影響單位正常工作，也給涉事人以巨大的從業風險甚至無可挽回的慘痛教訓。

一、如何準確認定“小金庫”

小金庫認定的關鍵，需要聚焦在資金或資產是否列入符合規定的單位賬簿。這里的賬簿必須是本單位的法定會計賬簿。對于納入關聯企業或者下屬單位的會計賬簿，或者不納入本單位法定的會計總賬、明細賬、日記賬等的資金及其形成的資產，都應當認定為小金庫。可見，準確認定小金庫需要遵循三個基本要素：一是主體正確。記賬主體是否符合規定，是否列入正確的核算單位，各單位是否獨立完整核算自身的業務事項。二是賬簿合法。賬簿形式是否符合規定，是否列入符合規定的財務部門設立的會計賬簿。三是內容真實。核算內容是否符合規定，是否真實準確地列入賬簿，是否如實核算反映各項經濟業務。

二、“小金庫”產生的根源

（一）主觀故意形成的小金庫

有意為之形成的小金庫性質更為嚴重。主要是相關人員在思想上的忽視和放任，自律性及法紀性不強，導致內控制度流于形式，單位缺乏有效監督問責，為內部小金庫的滋生提供了便利。比如有意將收取的保證金、押金、罰款等不按規定入賬，長期交由個人保管，隱瞞套取資金；虛列采購成本、業務外包成本、研究費、開發費、業務招待費、會議費、廣告宣傳費、薪酬福利等成本費用；有意將已報銷但未實際使用的款項預寄存于賓館、酒店；有意違反規定二次分配績效工資和獎金；將對外業務合作中對方給予的實物補償、現金、有價證券或通過報銷方式取得的回報不按規定及時入賬；通過第三方支付機構賬戶虛列成本費用等均是主觀故意行為。

（二）違規操作形成的小金庫

由于單位或相關人員控制意識相對薄弱，思想上疏于防范，經辦人員不遵守崗位操作手冊或違反管理規定辦理業務活動，導致小金庫產生。比如在單位經營生產管理活動中，領用的各類有價卡、有價券、宣傳品、備品備料等結余物資，未在規定時間內及時辦理退庫，因長期滯留帳外或處于失控狀態形成小金庫；將政府獎勵給單位的資金、社會捐贈、代扣代繳個人所得稅手續費返還、境外企業和中外合資企業我方人員勞務費用結余等，不計入會計賬簿，形成小金庫。以上情形往往體現為經辦人員沒有強烈的制度意識，對制度不熟悉、不遵守或業務技能欠缺等原因而形成了事實小金庫。

（三）現實壓力形成的小金庫

由于外部環境原因或者管理需要，將一些需要壓降的預算項目進行削減，造成基層單位正常預算經費不足，加之沒有快速轉變傳統管理的路徑，就很容易出現虛列成本等小金庫，比較典型的如虛列其他成本解決廣告宣傳費、業務招待費、各類攤派贊助等經費缺口。另一種情況就是企業轉型或新業務引入期，因為業務和財務缺乏密切配合，一些新興業務的商業規則、結算方式以及支付流程正處于快速轉變和漸次形成的過程。例如，一些新興金融類或支付類業務，在營銷返利、酬金結算、紅包返現等領域，由于行業同時處于探索創新階段，外部監管相對滯后，也可能成為小金庫產生的新領域。

（四）處罰不力導致的小金庫

絕大多數單位治理小金庫都立場鮮明，態度堅決，并且能夠采取有力的防治措施，取得階段性成效。但實務中，由于這樣或那樣的原因導致的“犯規”行為，管理者往往考慮到單位聲譽、避免績效考核、保護職員等，對小金庫形成的主客觀原因作綜合考量，其結果就有可能大事化小、小事化了，導致對小金庫的處理處罰力度避重就輕，降低了應有的警示效果，為更多小金庫的滋生提供了負面的現實參照。

一般而言，小金庫的產生需要有壓力、接觸資源的機會和合理化借口三要素結合，就如火的燃燒需要氧氣、燃料和熱度一樣。管理者、業務經辦人員往往身在當局，通常只注重自身利益，忽略了組織和他人的利益，以及隱性成本、遠期成本，在承受工作考核壓力、有機會接觸資源的同時使一切行為看似合理化，這時小金庫就很容易產生。

三、如何防治“小金庫”

（一）強化宣傳教育，營造良好的治理氛圍

要加強對各級領導干部和從業人員的宣傳教育，做到警鐘長鳴，筑牢紅線意識。要普及財經法律、法規、稅法等法制教育，增強法律意識，可以通過宣傳欄、宣傳片、郵件、短信等方式讓大家明白小金庫的危害和法律后果，心存敬畏。如針對主觀故意為之的典型案例，要強化財務知識宣講培訓和通報警示，認真組織學習有關防治小金庫的禁令和舉措，引導從業人員從思想認識上高度重視，時刻繃緊思想防線，做到不能為、不敢為、不想為。針對不同培訓對象要設計不同的培訓課件，重點介紹和培訓小金庫的表現形式、防治方法和管理要求，定期通報典型案例及處理結果，引導大家主動提升遵守財務制度的能力。文化建設層面，要努力營造風清氣正的氛圍，增強從業人員的廉恥感、正義感和道德感，通過與關鍵崗位人員簽訂廉潔從業承諾書，筑牢預防小金庫的制度防線。

（二）完善內部控制

以《會計法》《企業財務準則》為基本遵循，嚴格遵守各類財經制度要求，從全面預算、資金管理、資產管理以及會計核算等方面，將財務管理和業務管理進行更加精細化的結合，強調內部控制制度的建立完善和不折不扣的執行，真正做到用制度管人、按制度辦事。重點強化財務報賬稽核，加強對風險易發、存在小金庫隱患項目的審核，通過建立內部控制權限、事前和事權審批制度，補充細節審批信息內容，明確報銷事項經辦人、審核人、審批人的各層級責任并加以重點防范。財務部門要嚴格審核費用發生的真實性，對不符合規定的申請不予報銷。對制度理解不深、操作不規范等問題，要加大崗位培訓，完善崗位職責梳理描述，持續提高從業人員的業務能力，通過過程管控和結果評價形成多層級責權利匹配的考評體系，適時通過多種方式進行監督檢查。通常情況下更需要持續完善信息控制系統，減少人工操作和人為判斷的工作量，逐步形成有法可依、有章可循的健全、完善的內控制度體系。

（三）疏堵結合，“開前門、關后門”

在制訂政策或規章制度時，既要堅持原則性和導向性，也需要合理考慮實務的復雜性和多樣性，拓寬費用列支渠道，減少不必要的違規行為。要積極持續地制訂“開前門”政策，針對基層單位反映強烈的難點、熱點問題，及時修訂內控、預算、核算、業務規則等制度，出臺一些操作性強的辦法和舉措，讓政策更接地氣。要務實地培訓與經濟業務相關的成本費用列支范圍、列支渠道和列支標準，變“堵”為“疏”，引導基層單位用好“關后門、開前門”政策，減少人為變通和變相處理的可能，避免一邊倒。

（四）持續開展監督檢查

政策導向，要突出專項治理、自查自糾與財務監督檢查相結合。對自主查出的問題可以從輕、減輕或免于處理，并作為今后紀檢監察部門等處理舉報線索的已核查事項，減少干部員工對小金庫避而遠之或談之色變的畏懼心理，對瞞報漏報或之后再發現發生的小金庫問題，應當明確將按相關規定嚴肅處理。外部監管要借用主管部門、中介機構或同業交叉檢查等，進行重點宣貫和隱患排查，各類檢查之間也要做好協調配合，對政策規定、工作方案、執行落實、案件移送等情況及時溝通，建立起運轉順暢、配合有力的協同機制。單位內部，要將小金庫檢查納入年度業務、財務檢查及內部控制評估的重點內容，形成常態化工作機制，單位還應結合自身實際，針對小金庫高發頻發的領域、環節和崗位，做好自查自糾、查漏補缺和整改完善工作，確保不留空白。

（五）加大查處力度，建立懲治機制

單位要旗幟鮮明地對小金庫零容忍，將“不得設立和使用小金庫”納入廉潔承諾書。對發現的小金庫，應當嚴肅追究相關責任人責任，并在業績考評時予以扣分，可以通過“一票否決”機制，筑牢紅線意識。例如，有的單位在小金庫治理中明確，凡發現利用職權擅自設立小金庫行為的，都堅持“先免后查再處理”的原則，取得了明顯的治理成效。查處力度上，需要保持政策的連貫，適當體現力度、緊趨嚴的態勢。只有加大對極少數典型案例的懲治力度，才能時刻高懸達摩克利斯之劍，做到以儆效尤，警鐘長鳴。

（六）正風肅紀，齊抓共管

單位管理者要強化使命意識和責任意識，從對干部員工真愛嚴管的角度積極推進小金庫防治工作。強化防治小金庫的組織領導工作，形成各級單位、各個部門分級負責、分口把關、逐級落實的工作責任體系。同時，也要重視借用群眾力量提升單位全員防范意識，營造強有力的群眾監督氛圍。小金庫具有隱蔽性強、復雜多樣的特點，雖然可以通過突擊盤存、收入核實、支出追查、延伸檢查等多種檢查手段予以查明，但仍然不容易直接從賬面上發現，內部知情者舉報更是行之有效的途徑之一。因此，完全可以動用群眾力量，鼓勵群眾樹立正氣，大膽舉報違法行為，形成群防群治的局面。

小金庫防治工作是一面鏡子，其治理的好壞往往能夠得見單位內部控制體系建設的優劣，并為客觀準確地評價一個單位的內部控制水平提供有價值的參考依據。但是，小金庫的防治不可能一蹴而就、一勞永逸，其治理過程與單位內外部環境、體制機制、職業素養等因素息息相關，必將是一個不斷提高、漸近完善的持久的過程。為此，需要管理者態度堅定，持之以恒，努力將小金庫現象控制在最小范圍，還社會和單位一片凈土。

（作者單位為中國電信股份有限公司阿壩分公司）

參考文獻

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